臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五四一一號
原 告 甲○○被 告 臺灣汽車股份有限公司代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因離職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十一年十月二十二日九一公審決字第○一五三號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○前為被告臺灣汽車客運股份有限公司副業務長資位人員，被告奉行政院核定應於民國（下同）九十年七月一日完成民營化並結束運輸業務，爰令原告於同年六月三十日辦理離職手續，同年七月一日離職生效，並以九十年六月二十六日（九○）台汽人字第九○二○二五八一號函檢附離職通知書予原告。原告不服該離職通知書，向交通部提起復審，嗣不服該部函復，向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審，前經該會九十一年二月五日九一公審決字第○○一三號再復審決定書以該部未依法作成復審決定，爰決議：「交通部之函復撤銷，另為適法之決定。」交通部爰另為復審決定。原告仍表不服，復提起再復審，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、再復審決定、復審決定及原處分均撤銷。
㈡、確認被告與原告間雇用關係存在。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、被告未依公營事業移轉民營化條例規定辦理應不得依該法規定資遣員工：查被告之民營化係依據行政院九十年一月三日台八十九交字第三六三○○號函核定由交通部所提「由員工集資籌組新公司，承接營運車輛及路線」辦理（亦即由每一員工出資三十萬元，以購買至新公司工作之權利），然公營事業移轉民營化條例第六條第一項明文規定，「公營事業移轉民營，由事業主管機關採下列方式辦理：一、出售股權。二、標售資產。三、以資產作價與人民合資成立民營公司。四、公司合併，且存續事業屬民營公司。五、辦理現金增資。」，並無所謂「員工集資籌組公司，承接營運車輛及路線」之民營化方式，行政院核定函顯有違反公營事業移轉民營化條例之規定，又按公務人員保障暨培訓委員會九十年六月一日公保字第九○○二八○五號函示：「台汽公司如係依公營事業移轉民營化條例之規定辦理移轉民營時，自得依該條例第八條之規定，辦理所屬從業人員隨同移轉或離職」，而被告既未依公營事業移轉民營化條例之規定辦理移轉民營，又豈能自創法律之外，以不當手段脅迫原告辦理退休，於法無據。事後被告為掩飾其非法辯稱其係以變賣車輛及路線，符合公營事業移轉民營化條例第六條第一項中以標售資產方式辦理民營化，然此說詞又與行政院所核定民營化方式不同，況且營運路線又非屬公司資產，任何客運公司均可向交通部申請營運，而被告於結束營業前，約有營業大客車一、三○○餘輛，其中約一、○○○輛逕轉租予員工籌組之國光客運公司，而收取租金，另三○○餘輛老舊客車則汰售於其他客運公司或報廢，汰售老舊客車係屬公司經常性業務，又豈能與公司民營化相題並論，且被告現仍維持公營，並於九十一年六月十四日仍於行政院人事行政局機關徵才網站公開徵求具考試合格之公務員，何來民營化之有？故所言應不足採信。
㈡、原告辦理退休實係被迫：原告為考試銓審合格之公務員，又未屆退休年齡，原派任職臺灣省公路局服務，後因政策需要，經臺灣省政府逕予改派至被告服務，後交通部又因政策決定，自九十年七月一日起停止被告營運工作，原告即於九十年三月二十九日陳請被告所屬人事室請求轉呈交通部依公務員保障法規定辦理轉任派職，惟未獲置理。直至九十年六月二十六日接獲被告離職通知書，強迫原告辦理離職退休，並停發九十年七月起之薪俸及終止所有保險，原告乃頓失生活依靠，迫於生活及無奈，乃於九十年六月二十六日下午被迫交出證件，及填具「公務人員退休申請書」及「公務人員退休事實表」送交被告所屬人事室收件辦理退休，以領取微薄之退休俸，暫解生活之所需，並於「公務人員退休申請書」中載明係依據被告之九十年六月二十六日第（九○）台汽人字第九○二○二五八一號離職通知書，被迫辦理退休，此舉顯已違反公務員退休法之規定。
㈢、原告之退休申請遭竄改，復審及再復審決定不受理應有不當：
１、由於本案涉及偽造公文書，其中相關證件又經被告把持，原件無法取得，為求事實真相，原告僅有尋求司法偵辦，案經臺灣臺北地方法院檢察署，於九十一年八月二十九日及九十一年九月二十三日分別開庭偵查，並向交通部中部辦公室調閱原告原件之「公務人員退休申請書」及「公務人員退休事實表」及傳訊被告所屬人事室前承辦人張秀琴，證實原告原件所填具之「公務人員退休事實表」送件日期確經張秀琴承其主管之指示予以變更竄改偽造，並於檢察官偵訊筆錄中簽名認罪，另原告之「公務人員退休申請書」，交通部中部辦公室以檔案查無原件為由，未予提供，其中原件顯已遭被告湮滅證據，相關涉案人員隨經檢察官不起訴處分，然證明「公務人員退休事實表」已遭變造係屬不爭之事實。
２、原告被迫退休不服，即於九十年七月五日向交通部申請復審，交通部九十年七月十日交中人字第九八五一五號函復：依公務人員保障暨培訓委員會九十年六月一日公保字第九○○二八○五號函示：「台汽公司如係依公營事業移轉民營化條例之規定辦理移轉民營時，自得依該條例第八條之規定，辦理所屬從業人員隨同移轉或離職」，原告不服申請再復審，公務人員保障暨培訓委員會九十一年二月五日九一公審決字第○○一三號再復審決定「交通部之函撤銷，另為適法之決定」並指明「通知公務員離職係涉及公務員身份喪失之重大權益事項，原告所受之離職通知書是否已具備行政處分之要件，應由復審機關詳加審究」，然被告於此期間又為掩飾其非法，進而竄改原告之「公務人員退休事實表」送件日期，以造成原告自願退休之假象，致交通部九十一年五月三十一日交訴字第○九一○○○五三七九號復審決定「不受理」，承如交通部復審決定書記載：「台汽公司陳報聲請人業已於九十年五月三十一日辦理自願退休，其公務人員退休事實表業經台汽客運公司相關人員簽章」，而交通部復審決定又未查事實真相，任憑被告以變造之公務人員退休事實表，空言辯解，率爾認定原處分合法，而決定「復審不受理」，違反證據法則，違法失當，應予撤銷。
３、公務人員保障暨培訓委員會九十一年十月二十二日九一公審決字第○一五三號再復審決定「駁回」，認為原告退休案已確定，提起再復審已無實益，即屬欠缺權利保護要件，而未審查過程是否違法，實有倒果為因之憾，所為「決定」應有誤解。況且被告離職通知書已明文告知停發九十年七月起之薪俸及終止所有保險，原告已屆中高年齡，驟遭斷薪，一家老小生活頓失依靠，若不暫時先行辦理退休，以領取微薄之退休金，則實難度過中年失業之苦，此舉與民營公司惡意關廠資遣退休員工之非法行徑何異？完全無視公務人員保障法令之存在，顯見被告以此離職通知書，脅迫原告離職應有違法。
㈣、系爭九十年六月二十六日離職通知書無任何機關及首長職章，應予撤銷：依行政程序法第九十六條規定：行政處分以書面為之者，應記載下列事項：「四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。．．．。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法，期間及其受理機關。」惟查本件離職通知書於上揭行政處分應具備之要式均付闕如，其處分顯有違法。況依公文程式條例第三條第一項規定：「機關公文，視其性質，分別依照左列各款，蓋用印信或簽署。」因此，機關公文蓋用機關印信及首長職章，應為必須具備之程序，益見本件離職通知書應屬違法應予撤銷。
㈤、原告係依法銓敘合格之公務員，被告應不得依公營事業移轉民營化條例第八條規定命令原告離職：按公營事業移轉民營條例第六條第一項規定，足見依該條例有關公營事業移轉民營之方式係採列舉方式。惟查被告現仍設立登記在案。亦無前述依公營事業移轉民營條例規定之移轉民營方式辦理民營，顯見其依公營事業移轉民營化條例命令原告離職顯有未合。況且依預算法第十三條規定「政府歲入及歲出．．．均應編入其預算．．．。」查依被告九十年度資產變賣明細表並無標售資產民營化之預算編列，足見，被告亦無以標售資產民營化之事實。益見被告依民營條例命令原告離職顯無理由。退步言，縱使被告得依公營事業移轉民營條例規定移轉民營。惟依公營事業移轉民營條例第八條第二項規定「公營事業轉為民營型態之日，從業人員不願隨同移轉者或因前項但書約定未隨同移轉者，應辦理離職。其離職給與，應依勞動基準法退休金給與標準給付，不受年齡與工作年資限制，並加發移轉時薪給標準六個月薪給及一個月預告工資。」依該條項之「其離職給與，應依勞動基準法退休金給與標準給付。」可見該項規定係以一般從業人員為適用對象，而依法銓敘合格之公務員應無公營事業移轉民營條例第八條第二項規定之適用。本件原告係依法銓敘合格之公務員，被告自不得依公營事業移轉民營條例第八條第二項規定命令原告離職。
㈥、公務員保障法第九條應優先於公務人員任用法第二十九條適用：公務員保障法係八十五年十月十六日公布，而公務人員任用法係七十五年四月二十一日公布，故有關公務員保障部分應優先適用公務員保障法。依公務人員保障法第九條第一項規定，僅具有考試及格或銓敘合格之公務人員有其適用。而依公務人員任用法第九條及第十一條規定，則包括依法考試及格、依法銓敘合格、依法考績升等及機要人員均有適用。故公務人員任用法第二十九條第一項第一款雖就因機關裁撤、組織變更或業務緊縮而須裁減人員者有得為資遣之規定。惟就機關裁撤、組織變更或業務緊縮等事由。公務人員保障法第九條第一項規定已就經考試及格及銓敘合格之公務員另為特別規定處理方式。若機關有上列三種情形自應優先適用公務人員保障法第九條之規定。否則，公務人員保障法第九條將成具文，顯與該法為保障公務人員之權益制定之本旨有違。
㈦、依公務員保障法第九條規定之留用人員應非主管機關得自行決定：依公務人員保障法第九條第一項係指具有考試及格或銓敘合格之留用人員。該條文所謂「留用人員」就本案而言應係指不願隨同移轉之人員而言，絕非以機關要不要留用做為決定是否為留用人員之依據，否則取決任由機關決之，則公務員保障法第九條之規定，豈不又成為具文。故被告應不得以原告非留用人員而予資遣，足見復審決定書所謂留用人員，其人員留用與否乃屬各該主管機關權責，其法律上見解應有所誤。蓋公務員保障法第九條規定之留用人員若應由各該主管機關認定，則：１、原機關既已決定裁撤，何能決定何人要留用？２、若任由原機關決定何人留用，難免因人任事，假公濟私之嫌。３、條文明示留用人員應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職，必要時先予輔導、訓練，足見將用人之機關非原機關，則原機關如何決定，何人留用。其留用之標準又何在？４、依公務員任用法第二十九條第二項規定機關裁撤、組織變更或業務緊縮須裁減人員時，應按其未經或具有考試及格或銓敘合格之順序予以資遣，同一順序人員，應再按其考績成績，依次資遣，其資遣依法有一定之程序。對照而言，公務人員保障法第九條第一項既無主管機關得自行決定留用人員，主管關自無超越法律之規定擅自決定何人為留用人員。況且被告九十一年度還在徵才，卻在九十年度將原告命令離職，顯見被告擅自命令原告離職，應有不法。
㈧、縱依公務人員任用法二十九條規定資遣亦應依該條第二項規定之順序辦理，被告未依該條項之順序資遣即命原告離職，應有不法：
按依公務人員任用法二十九條規定：「各機關公務人員．．．。」本件被告為公營事業單位，並非機關，能否逕依該法地二十九條命令原告離職，應有問題。縱依公務人員任用法二十九條第一項規定資遣，亦應依該條第二項規定「前項第一款因機關裁撤、組織變更或業務緊縮裁減人員時，應按其未經或具有考試及格銓敘合格之順序，予以資遣；同一順序人員應再按其考績成績，依次資遣。」亦即依該條之規定資遣公務員，法律定有一定之資遣順序，並非機關得恣意為之被告未依該條項規定資遣原告亦有不法。
㈨、原告係依交通事業人員任用，依公務人員任用法三十三條規定亦不得依公務人員任用法二十九條規定資遣原告：
原告係交通人員任用條例銓敘合格，依公務人員任用法第三十三條規定「教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之。」足見原告不適用公務人員任用法之規定。被告依公務人員任用法第二十九條規定命令原告離職應有不法。
㈩、末查，被告稱其自創「員工投資辦理民營」惟其民營化方案對於願意投資三十萬元者，得領取六個月薪，給付一個月預告工資及公勞保給付或勞保補償金，而對於不願意投資而要到新公司服務者則不能領取前揭給付，明顯於行政處分時為不公平差別待遇，有被告九十三年一月九日所提答辯狀附件「台汽公司民營化方案員工意願調查表」可稽。足見其民營化方案不僅違反公營事業移轉民營化條例，且違反衡平原則，應有不法。綜上所述，被告藉民營化之名違法命令原告離職，應涉有不法，應予撤銷，已如前述。則該違法命令既經撤銷，則應回復命令離職前之原狀，亦即原告被迫與被告間所為之退休，應即失效，爰併確認原告與被告間之雇用關係存在，以利原告早日復職。
二、被告主張之理由：查本件原告係合於公務人員退休法第四條第一項第二款規定辦理自願退休，並自九十年七月一日退休生效，此有銓敘部九十年七月六日（九十）退三字第○二○四五二六七號核定函及該函所附之公務人員月退休金證書及公務人員退休金其他現金給予補償金核給明細表可稽，故原告與被告結束公法上之職務關係，係因其依公務人員退休法規定辦理退休所致，縱被告另於九十年六月二十六日以（九○）台汽人字第九○二○二五八一一號函附之離職通知書，通知原告應於九十年六月三十日辦理離職事宜，惟此離職通知書並未改變原告於九十年七月一日因退休生效而結束在被告公法上職務之法律關係，今原告復指陳離職通知違誤等各節，其指控自無足採。
理 由
一、按公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依公務人員保障法提起復審、再復審，公務人員保障法第十八條、第十九條固定有明文，惟同法第二十二條亦規定：「復審、再復審之程序，除本法另有規定外，準用訴願法之規定。」而依訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」另按公務人員退休法第四條第一項第二款規定：「公務人員左列情形之一者，應准其自願退休：‧‧‧二、任職滿二十五年者。」而依據退休法施行細則第二章辦理退休程序之規定係以銓敘部為退休審定之主管機關，此觀之退休法施行細則第二十一條第一項規定自明。
二、原告甲○○前為被告副業務長資位人員，被告奉行政院核定應於九十年七月一日完成民營化並結束運輸業務，爰令原告於同年六月三十日辦理離職手續，同年七月一日離職生效，並以九十年六月二十六日（九○）台汽人字第九○二○二五八一號函檢附離職通知書予原告。
三、經查，本件原告係合於公務人員退休法第四條第一項第二款規定辦理自願退休，並自九十年七月一日退休生效，此有銓敘部九十年七月六日（九十）退三字第○二○四五二六七號核定函及該函所附之公務人員月退休金證書及公務人員退休金其他現金給予補償金核給明細表可稽，故原告與被告結束公法上之職務關係，係因原告依公務人員退休法規定辦理退休所致，原告若主張退休行政處分為違法，應對銓敘部提起行政救濟，方屬正辦，則原告以辦理退休實係被迫，且退休申請遭竄改云云，對於退休行政處分為違法之本件對被告即原服務機關之主張，本院自無從審查。另原告對離職事項所為不服之意思表示，是否即係對退休行政處分之不服？是否應由收受不服表示之機關移由受理復審機關審理？是否未逾對退休行政處分之復審期間？則應由退休復審主管機關依職權另為認定，附此敘明。
四、至於本案台汽公司以九十年六月二十六日（九０）台汽人字第九０二０二五八一號函：「……檢送貴單位○○○等○○人離職通知書（如附名冊），請確實轉交並告知相關權益事項，並請依規定辦理離職手續……。」檢附離職通知書略以：「茲通知○○○（單位）（職稱）（員工代號）（姓名）以本公司奉行政院九十年一月三日台八十九交字第三六三００號函核定應於九十年七月一日完成民營化並結束運輸業務……台端應於九十年六月卅日辦理離職手續，同（九十）年七月一日離職（資遣）生效。」發給各所屬單位，令將離職通知書轉交原告。該台汽公司九十年六月二十六日第00000000號函附之離職通知書，僅載明因資遣或離職之員工應於應於九十年六月卅日辦理離職手續，00年0月0日生效之事實，惟原告係因退休而生離職之效果，並不因該離職通知而生退休之效力，又退休核定之主管機關為銓敘部，被告並無退休核定之權，是該離職通知書就原告與被告結束公法上之職務關係事項，並非行政處分，原告對非行政處分之離職通知為不服而提本件行政訴訟，已有未合。
五、退一步言，縱認系爭台汽公司前以九十年六月二十六日第00000000號函附離職通知書令原告辦理離職，係對原告發生公法效力，為行政處分。惟原告另行填具公務人員退休事實表簽名蓋章申請自願退休，經核准自00年0月0日生效，此有銓敘部九十年七月六日（九十）退三字第○二○四五二六七號核定函及該函所附之公務人員月退休金證書及公務人員退休金其他現金給予補償金核給明細表可稽，已如前述，則該退休案在未經撤銷之前，均具實質存續力（行政處分實質存續力不以已不得聲明不服之形式存續力為前提，與判決之既判力不同）兩造之公法職務關係業已消滅，原告就系爭離職通知書表示不服，並無法改變再復審人因該退休案確定而結束之公法上職務關係。是以，原告以台汽公司上開九十年六月二十六日函附離職通知書為標的提起行政訴訟，亦無實益，應以無理由予以駁回。另被告從未依公營事業移轉民營化條例規定辦理資遣原告，業如前述。則原告所主張關於：被告未依公營事業移轉民營化條例規定辦理，應不得依該法規定資遣員工。原告係依法銓敘合格之公務員，被告應不得依公營事業移轉民營化條例第八條規定命令原告離職。公務員保障法第九條應優先於公務人員任用法第二十九條適用，且依公務員保障法第九條規定之留用人員應非主管機關得自行決定；縱依公務人員任用法二十九條規定資遣亦應依該條第二項規定之順序辦理，被告未依該條項之順序資遣即命原告離職，應有不法。原告係依交通事業人員任用，依公務人員任用法三十三條規定不得依公務人員任用法二十九條規定資遣原告。被告之民營化方案不僅違反公營事業移轉民營化條例，且違反衡平原則云云等事項，與判決結果無關，本院自無庸再一一審酌。
六、從而，原告提起本件訴訟關於聲明第一項部分，於法不合。一再復審決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。又原告與被告間之公法職務關係業因原告之自願退休而消滅，則訴之聲明第二項確認被告與原告間雇用關係存在，自亦屬無理由，均應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 七 月 九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 九 日
書記官 黃明和