臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五七三號
原 告 三立電視股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 丙○○被 告 行政院新聞局代 表 人 葉國興（局長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國九十年十二月十三日台九十訴字第○六九八一七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係衛星廣播電視事業，其所經營之「SETN」頻道，於民國（下同）九十年六月七日十三時播出之「整點新聞」節目，報導中正大學畢業舞會邀請辣妹熱舞新聞時，出現女子脫掉外衣僅著內衣褲，與男學生共舞時強脫男學生衣褲等動作之畫面，經被告「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑，認已逾越電視節目分級制度之普級尺度，違反電視節目分級處理辦法第十三條及衛星廣播電視法第十八條第一項之規定。又「SETN」頻道前因衛星廣播電視法第十九條第一項，經被告分別以九十年三月六日（九○）正廣四字第○二七三九號函及九十年六月十八日（九○）正廣四字第○八二○八號處分書核處在案，茲原告再次違規，乃依同法第三十七條第一項第一款規定，於九十年六月二十九日以（九○）正廣四字第○八八○○號行政處分書（下稱原處分）處以罰鍰新台幣（下同）八十三萬元，並請立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願，經行政院訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：系爭畫面有無電視節目分級處理辦法第四條至第六條所列各情形？被告未給予原告陳述意見之機會，是否有違反行政程序法程序規定之瑕疵？原處分有無裁量怠惰之瑕疵？㈠原告主張之理由：
⒈就原告於新聞頻道播送新聞事件現場之鏡頭整體觀之，並未逾越普級尺度。
⑴按被告對傳播媒體之制約，如脫離社會現象或昧於反映社會現實，將剝奪人
民知之權益及戕害大眾媒體存在之價值。蓋社會風化之形成，常隨社會發展、風俗變遷而有所不同，而伴隨出版法之廢除、網際網路之活絡，人民接受訊息之管道已非為電視媒體所寡占。就目今社會之發展而言，男女於公開場合擁吻已非稀奇，亦非僅得在電視媒體始得看見男女脫衣之畫面（更遑論原告之脫除外衣鏡頭係取材自校園舞會現場之實況，亦即既屬校園自治所容許之範圍，焉能逕以違反普級認定？）益且，在隸屬於普級時段之各類戲劇節目、綜藝節目或影集，比脫衣更形煽情之畫面所在多有，而原告僅係轉播新聞事件之現場，並未加諸任何不當之言論或衍生戲劇效果，被告逕認違反普級，顯有違誤。
⑵另依「電視節目分級處理辦法」第七條之規定：「電視節目無前三條所列之
情形，適合一般觀眾觀賞者，得列為普級」；復依第六條規定：「電視節目無前二條所列之情形，但涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，須父母、師長或成年親友陪同予以輔導觀賞，以免對兒童心理行為產生不良影響者，列為護級」；再觀同辦法第四、五條之規定：「．．．以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情態或強烈性暗示」、「‧．．涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥、恐怖、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者」、「有褻瀆、粗鄙字眼或對白有不良引喻者」等語。職是，系爭新聞內容既無犯罪、暴力、打鬥、恐怖、情節，記者陳述時亦無褻瀆、粗鄙字眼或不良引喻之對白；陳述之內容亦非關性之問題，僅存反映社會現象、傳遞訊息予閱聽人爾，故實無第六條之「混淆道德秩序觀之虞」或「涉及爭議性之主題」之情。原處分及訴願決定書逕認就其裸露、動作態樣、表達意念（性）整糙觀之，原就不應屬於普級尺度云云，顯與法條規範意旨不符。
⑶另所謂「猥褻」，參酌司法院第四○七號解釋係：「．．．乃指一切在客觀
上，足以刺激或滿足性慾，並引起普通一般人羞恥或厭惡感而侵害性的道德感情，有礙於社會風化之出版品而言」。本件系爭新聞內容，僅單純傳達新聞事實，其新聞事件之嚴肅性及新聞性，焉能將之視為一般之「性之意念之表達」？甚且，該播報時間僅短短幾分鐘，既無劇情之鋪陳亦無煽情之旁白，又如何達到足以刺激或滿足性慾之猥褻程度？原處分及決定書顯有違誤。
⒉被告逕為罰鍰八十三萬元，顯有裁量怠惰之嫌。按衛星廣播電視法第三十七條
第一項第一款固謂：「．‧．一年內經處罰二次，再有前條各款情形之一者‧．．」，是該加重罰鍰之部分，仍可在二十萬元以上二百萬元以下為裁量，亦即原處分及訴願決定書均未斟酌原告前次被處分行為之情節、行為究否較輕於本次系爭新聞之播出行為，而逕就本次之播出行為課處高於前次金額之罰鍰，被告顯有裁量怠惰之嫌。
⒊被告憑法律地位不明之「廣播電視節目及廣告諮詢會議」即為認定，實屬無據：
⑴按行政法上如涉專門技術之領域，須經法律授權組織公正客觀且成員為專業
人士之專業委員會為判斷，其判斷自有受拘束餘地。如我國之行政院公平交易委員會為一準司法機關即是。亦即此等專業委員會之組成必須建立在法律或授權命令之上，對於其組織之成員、職掌之事項、作成判斷之方法及程序，均予明定，其判斷始有效力可言。
⑵系爭新聞內容是否達於猥褻、色情、究否違反道德秩序觀、分級標準等情，
均須由公正專業且經法律或命令授權之人士認定，原告綜觀衛星廣播電視法或相關法令，均未發現系爭新聞內容是否違反「電視節目分級處理辦法」等情，須據「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之評鑑為處分依據。益且，該會議之組織依據、構成員、評鑑程序為何？原告均無從得知，是以被告所憑「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之評鑑，其法律效力為何，本身已有可議，而被告竟憑此評鑑為處分，實屬無據。
⑶雖訴願決定書逕認該「‧．．評鑑係作為核處之參考，原處分機關核處時仍
須依違法事實是否符合法律構成要件，依職權作最終認定」，若果係如此，則評鑑僅供被告參考，則被告自當依行政程序法第一百零二條之規定給予原告陳述意見之機會，而無從自行認定「該處分所根據之事實，客觀上明白足以確定，自得不給予原告陳述意見之機會」。乃原處分及訴願決定書顯然有認事用法之謬誤。
①按行政程序法第一百零二條前段規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自
由或權利之處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會」；次按同法第一百零三條之規定：「有下列各該情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：一、大量作成同種類處分；二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益；三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者；四、行政強制執行時，所採取之各種處置；五、行政處分所依據之事實，客觀上明白足以確認；六、限制自由權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者；七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者；
八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」是則行政機關為限制或剝奪人民自由或權利之處分前，除符合行政程序法第一百零三條之規定或作成處分所根據之法規另有明文禁止給予處分相對人陳述意見之規定外，應給予處分相對人聽證或陳述意見之機會，實為至明之理。倘行政機關為行政處分未踐行此一基本程序要件，其處分即可認為違法，而屬得撤銷之行政處分。
②查原處分係科處原告罰鍰之處分，自為限制人民權利之處分無疑。次查，
原處分並無且非屬行政程序法第一百零三條第三、四、七、八各款之情形。另原處分之相對人僅原告一人，非成千上百，致使被告通知原告到場陳述意見有事實上之困難，乃無第一款之情亦明。再者，原告播出前開新聞之「SETN」頻道，係屬新聞播報之專業性頻道，對時事報導有時效性，非如節目般重複播出，且依衛星廣播電視法之規定，前開節目先播後審，處分機關處分時該新聞已播畢甚久，且無再播之可能，亦無第二款「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者」之情形。益且，原處分所適用法律之內容如猥褻、混淆道德秩序觀、違反分級制度等均為高度不確定法律概念，被告認定事實適用法律上並非已明確無疑，而無通知原告到場陳述之必要。末查，原處分罰鍰高達八十三萬元，對原告權利之限制已達重大程度，是故本件並無行政程序法第一百零三條所定各款之情甚明。而本件作成原處分所根據之衛星廣播電視法亦無不許原告陳述意見之規定，故本件應有同法一百零二條之適用。詎被告於處分前或處分所憑「廣播電視節目及廣播諮詢會議」評鑑時，均未予原告任何陳述意見之機會，即率爾認定，揆諸前開說明，原處分自屬違法而得撤銷。
⒋末以憲法第二十三條所定之基本權之限制乃係為防止妨礙他人自由、避免緊急
危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要而設，被告就節目內容之管理制定相關規範誠無疑異，惟其規範內容之定義及構成要件仍須受相關法令或司法院解釋所拘束，此部分概與憲法第二十三條無涉，訴願決定書認「衛星廣播電視法對於節目內容之管理，係為維持社會秩序、保障兒童及少年利益之必要，與憲法第二十三條規定之意旨相符，自無悖憲法第十一條規定及司法院釋字第四○七號解釋意旨．．‧」云云，顯有誤會。
㈡被告主張之理由：
⒈按衛星廣播電視法第十八條第一項規定：「主管機關應訂定節目分級處理辦法
。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」另按電視節目分級處理辦法第十三條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」違反者，依衛星廣播電視法第三十五條予以警告。同法第三十七條第一項第一款復規定，衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業有一年內經處罰二次，再有前二條（第三十五條、第三十六條）各款情形之一者，處二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。
⒉查系爭畫面，經被告「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑，認定該則新聞已
違反「普」級規定，違法事實明確，此有該會議決議之意見彙整表附原處分卷可稽。
⒊依電視節目分級處理辦法之電視節目特殊內容例示說明中，普遍級得播出之特
殊內容，係應排除「以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情態或強烈性暗示‧‧‧」及「涉及性之問題‧‧‧對兒童心理有不良影響之虞者」，是故，系爭畫面，顯已違反前開規定。
⒋至原告稱被告逕罰鍰八十三萬元，涉有裁量怠惰之嫌一節，查原告於九十年六
月七日播送之節目違反衛星廣播電視法第十八條第一項規定，且該違法行為發生之日起追溯三百六十五日內，經被告核處七次，是原處分依同法第三十七條第一項第一款規定，核處原告八十三萬元，罰鍰金額係按次累計，每次以十萬元為累加級距，惟被告考量九十年期間，經濟景氣不佳，媒體業者之經營亦受影響，故始處以八十三萬元罰鍰。
⒌有關原告質疑被告「廣播電視節目及廣告諮詢會議」之地位一節，為避免承辦
人員因個人好惡而造成之主觀認定，損及業者權益；且為求與時俱進，不與社會潮流發展脫節，為客觀認定違法事實，特邀傳播、法律、教育及心理等領域之專業人士，組成「廣播電視節目及廣告諮詢會議」，對涉嫌違反衛星廣播電視法之節目及廣告內容進行評鑑，其決議僅供被告核處時參考，被告核處時仍須以違法事實是否符合法律構成要件，依職權作最終認定。
⒍綜右論述，原告為衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法之規定，方能不
逾法令之規範。今茲任令違法播出節目內容，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任。原告所辯，顯不足採。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。
理 由
一、原告起訴主張：原告於九十年六月七日新聞節目中所播出之系爭畫面，並未逾越電視節目分級處理辦法普級規定，被告處罰原告於法無據，為此訴請撤銷原處分及訴願決定云云。
二、被告則以：依電視節目分級處理辦法之電視節目特殊內容例示說明中，普遍級得播出之特殊內容，係應排除「以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情態或強烈性暗示‧‧‧」及「涉及性之問題‧‧‧對兒童心理有不良影響之虞者」，系爭畫面，顯已違反前開規定，且經被告「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑，同此認定，又原告於原處分作成前，業經被告處罰七次，是原處分依衛星廣播電視法第三十七條第一項第一款之規定，處原告罰鍰八十三萬元，並無違誤等語置辯。
三、本件兩造不爭：原告於九十年六月七日於電視新聞節目播出系爭畫面，有一女子作寬衣狀（並未裸露），又有一身著形似胸罩及窄裙之女子，脫去窄裙著三角褲，該女子脫去男子上衣，使男子裸露上半身，該女子又將男子牛仔外褲褪至腿部，兩人相擁親吻，嗣該女子作狀褪去男子短褲之畫面等情，並有節目側錄帶、照片七幀附卷可憑，且經本院勘驗屬實，有勘驗筆錄在卷可按，自堪信為真實。
四、按衛星廣播電視法第十八條第一項規定：「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」第三十五條第三款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰違反第十八條第一項：：：規定者。」第三十六條第一款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰經依前條規定警告後，仍不改正者。」第三十七條第一款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰一年內經處罰二次，再有前二條各款情形之一者。」。再按電視節目分級處理辦法第十三條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」第四條規定第一項第三款規定：「電視節目有下列情形之一，不適合少年及兒童觀賞者，列為『限』級，並應鎖碼播送。：：：以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情態或強烈性暗示者。」第五條規定：「電視節目有下列情形之一，不適合兒童觀賞者，列為『輔』級。涉及性之問題、：：：，對於兒童心理有不良影響之虞者。」第六條規定：「電視節目無前二條所列情形，但涉及爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，須父母、師長或成年親友陪同予以輔導觀賞，以免對兒童心理或行為產生不良影響者，列為『護』級。」第七條規定：「電視節目無前三條所列情形，適合一般觀眾觀賞者，列為『普』級。」，均合先敘明。
五、是本件之爭執，首在於系爭畫面有無電視節目分級處理辦法第四條至第六條所列各情形？經查：
㈠系爭畫面之內容已如理由所述，被告認系爭畫面有「以動作表現強烈性暗示」及「涉及性之問題，對兒童心理有不良影響之虞」之情形，核屬有據。
㈡原告主張鏡頭係取材自校園舞會現場之實況，為校園自治所容許之範圍，無違反
普級規定之可言云云，查原告所謂校園自治其內涵為何，其依據為何，未見原告進一步說明，如原告所指者係大學自治，依司法院釋字第三八○號解釋：「憲法第十一條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。大學法第一條第二項規定：『大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權』，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。：：：」以觀，校園舉辦之舞會是否仍可認係前揭研究自由、教學自由及學習自由等事項之一環，已非無可疑，況大學生多在十八歲以上，本非電視節目分級制度所欲保護之兒童及青少年，校園出現如何之場景，與節目畫面之分級實無任何關連，原告主張殊無可採。
㈢原告又主張在屬於普級時段之各類戲劇節目、綜藝節目或影集，比脫衣更形煽情
之畫面所在多有云云，按不法行為不得主張平等原則，原告尚不得執此以為不罰之依據，如其他普級時段節目有原告所指之情事，或新聞節目有違反普級規定之畫面，原告儘可向被告檢舉，以補被告因人力有限所生之遺漏。
㈣至系爭畫面是否有被告所稱猥褻之情事，因電視節目分級處理辦法並未以猥褻為構成要件，是本件無討論此問題之必要。
六、本件續應審究者，係被告未給予原告陳述意見之機會，是否有違反行政程序法程序規定之瑕疵？㈠按行政程序法第一百零二條固規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利
之處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」惟按同法第一百零三條尚有規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰大量作成同種類之處分。情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者。行政強制執行時所採取之各種處置。行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」由以上規定可知，行政程序法對於侵益處分之作成，基本上是要求行政機關給予處分之相對人聽證或陳述意見之機會，始謂之合於正當程序，惟該法於第一百零三條另設有八款例外之規定，雖對於人民之聽審之權利有所折扣，然此乃立法者之裁量，是如行政機關依此八款之規定認無須給予相對人陳述意見之機會，尚不能認其程序上有何瑕疵。
㈡查本件被告既以行政程序法第一百零三條第五款為由，認無須給予相對人陳述意
見之機會，核本件原處分所根據之事實即原告播出之系爭畫面，依前揭之說明，尚可認客觀上明白足以確認，是原告主張被告違反行政程序法之規定，並無可採。
㈢至原告關於「廣播電視節目及廣告諮詢會議」部分之指摘，本院認均無所據，蓋：
⒈查該「廣播電視節目及廣告諮詢會議」雖無組織法上之地位，惟其名稱既謂之諮詢，且被告非授之以作成原處分之權限，並無論究其組織之必要。
⒉再者，廣播電視節目及廣告是否應就其播出之內容或畫面而受罰，涉及憲法上
廣播電視自由、出版自由及言論自由之保障及限制，被告借助此種多元組成之會議（與被告相較）作成意見以供處分之依據，其實更能合乎民主多元社會之價值標準，無違法之處。
⒊承上，被告既於作業流程上均先向「廣播電視節目及廣告諮詢會議」徵詢意見，
自不能以本件經該會議之討論，而推論本件處分之事實，並非客觀上明白足以確認。
七、綜上所述，原告於新聞節目播出系爭畫面，未依電視節目分級處理辦法第十三條之規定播送節目，屬違反衛星廣播電視法第十八條第一項後段之規定。查被告前曾以八十九年八月十五日（八九）琴廣四字第一二四六五號函，以原告違反衛星廣播電視法第二十三條第一項之規定，依同法第三十七條第一項第一款之規定處以罰鍰二十萬元；以同年十二月二十七日（八九）正廣四字第一九一七八號函、同年十一月二十九日（八九）正廣四字第一七八四九號函、同年十一月二十九日
（八九）正廣四字第一七八四八號函及九十年一月十日（九○）正廣四字第○○四九四號函，以原告違反同法第十八條第一項之規定，依同法第三十七條第一項第一款之規定分別處以罰鍰四十萬元、五十萬元、六十萬元及七十萬元；以九十年三月六日（九○）正廣四字第○二七三九號函，以原告違反同法第十九條之規定，依同法第三十七條第一項第一款之規定處以罰鍰七十二萬元；以同年六月十八日（九○）正廣四字第○八二○八號函，以原告違反同法第二十條第一項之規定，依同法第三十七條第一項第一款之規定處以罰鍰七十七萬元，共計七次，此有上開各函附於原處分卷可憑，且為原告所不爭，堪信為真實。原告於一年內經處罰七次，再有衛星廣播電視法第三十五條第三款之情形，自應依同法第三十七條第一項第一款之規定科處罰鍰。本件被告處原告以罰鍰八十三萬元，核未逾越該法第三十七條第一項二百萬元之上限，被告自無裁量逾越之情事。至原告主張被告有裁量怠惰之情事，被告則抗辯其所為罰鍰之裁量，係依據其所訂定之「衛星廣播電視業者違規罰鍰裁量之參考原則」而為，此業經被告提出附卷可按，核該原則分就違規次數及種類訂定裁量基準，而本件罰鍰確係依上開參考原則作成，尚難謂有何裁量之怠惰。從而，原處分認事用法，尚無違法之情事，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，於法無據，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 黃 本 仁法 官 王 碧 芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
法 院 書 記 官 鄭聚恩