臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第六二七號
原 告 甲○○訴訟代理人 林信子 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 賴淑華
己○○戊○○右當事人間因寺廟事務事件，原告不服內政部中華民國九十年十二月十八日台（九十）內訴字第九０七四二九四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣財團法人台灣省桃園縣壽山巖觀音寺 (以下稱壽山巖觀音寺)於民國（下同）八十八年六月二十日召開第十屆信徒大會，會中分區選出信徒代表，並由信徒代表選出董事十九人、監事五人。嗣原告於次日（八十八年六月二十一日）以書面向被告檢舉該信徒大會嶺頂區信徒代表選舉有舞弊情事，被告遂請該法人說明並處理，經該法人提具壽山巖觀音寺八十九年九月二十日第十屆第三次董事會會議記錄，申覆該次信徒代表大會均依規定辦理；被告並請桃園縣龜山鄉公所查復，開票現場並無任何人提出異議屬實。被告乃以九十年五月三日九十府民禮字第○八四八四二號函復原告選舉有效，無須重選。原告不服，向內政部提起訴願，經內政部審認本案據原告指稱渠於會中曾當場提出異議，惟當時主席不予處理，並檢具信徒呂張浣等人之見證書為證，是該信徒大會選舉時原告有否提出異議即有疑義，事實未臻明確，顯有再予詳查之必要，乃以九十年七月二十五日台內訴字第九ＯＯ五三六五號訴願決定將原處分予以撤銷，責由被告於二個月內依職權查明事實後另為適法之處分。嗣被告以九十年九月七日九十府民禮字第一六五五三六號函復原告再以該次選舉仍為有效無須重選。原告仍不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷，被告應撤銷嶺頂區信徒代表之選舉。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈壽山巖觀音寺於八十八年六月二十日召開第十屆信徒大會，會中嶺頂區之信徒
代表選舉，有舞弊情事，原告於會中當場提出異議，當時主席林正峰不予處理，有信徒呂張浣等七名出具之見證書，簡永萬之申請書為證。證人丁○○到庭作證：「原告當場有提出請清點人數，且須是信徒代表人才能進入選舉區，當場主席並未接受」又稱：「原告有說有委任書才可選，一人只可委任一人，但我有看到有人拿一疊委任書，我有看到原告在照相，現場有人罵原告，也有人叫他離開，有人拉他離開，原告跟他離開後又回來」（見九十二年三月十一日筆錄及照片），因大會不予受理原告之異議，原告於次日即八十八年六月二十一日向被告檢舉該區選舉有違法亂紀之事實，被告遂請該寺說明處理，有原告申請書可稽，足見原告對於該區選舉之過程及結果均有提出異議。
⒉對被告八十九年六月二十一日八九府民里字第一一九九五六號說明二記載該選
舉過程有瑕疵，被告答辯此瑕疵為委託書未附。查該寺接文後於八十九年九月二十日召開董事會，以「負責選舉人董事陳仁富將所有選舉資料（選票、委託書、開票統計表等）封訂交付寺方保管其期間曾失蹤多時，事後尋獲時封袋內之委託書全部遺失」為由塘塞；嗣於九十年四月六日召開第九屆、第十屆第一次臨時聯合董事會，其說明記載：「該區未出席信徒委託書已尋獲呂日東委託甲○○等二十三張，另五張仍未尋得‧‧‧」，其答辯前後不一，具見該寺始終未提出該區選舉當時完整之原始資料；復從被告於八十九年六月二十一日及九十年三月五日兩次通知該寺就嶺頂區信徒代表選舉重新辦理，可證該區選舉確有舞弊情事。
⒊被告以訴外人游信耀因會議記錄備查事件內政部訴願決定書所載主張該寺第九
屆、第十屆第一次臨時聯合董事會有關決議內容並無遺失，經查⑴第九屆董事已於八十八年六月間卸任，已不具法律地位，上述聯合董事會與已屆期卸任之第九屆董事會混合開會決議，自非合法。⑵該會決議嶺頂區該次選舉有效，無非以該區信徒代表當選人陳仁富，林壽山，林明騰證明當日在開票現場並無任何人提出異議為其依據。惟查該次開會之主席與八十八年六月二十日所開第十屆信徒大會主席同為林正峰，林正峰與陳仁富等三名又同為嶺頂區之信徒代表當選人，伊等為保有既得之利益，當拒絕重新辦理選舉。⑶該區信徒代表選舉未依規定辦理，原告提出上述三項要求，遭大會擱置，不予理睬；原告因選舉違法結果落選，當對選舉結果提出異議，原訴願決定書認為原告提出三項要求是開會時之意見，而非對選舉結果有異議，有違邏輯及論理法則。
⒋按人民團體選舉罷免辦法（下稱人團選罷辦法）第一條第二項規定：「人民團
體之選舉或罷免，除法令另有規定外，依本辦法之規定辦理」，台灣省桃園縣壽山巖觀音寺，在其特定名稱之上冠以「財團法人」，為人民團體法所規定之社會團體，依民法第三十二條及內政業務財團法人監督準則第三條監督寺廟條例第二條規定，其主管機關為被告，被告對於設立財團法人之寺廟有監督、管理、輔導之權。職是之故，該寺分區選舉信徒代表，參照上述規定自有人民團體選罷辦法之適用，此從該寺、被告及內政部屢次引用該人團選罷辦法第四十一條第三項規定指原告非選舉後對選舉結果提出異議而駁回訴願可資佐證；被告以行政機關基於宗教自由之精神，原則採宗教團體自治之立場，尊重寺廟事務自治原則為行政裁量處分，故宗教選舉不完全適用人民團體選罷法之規定，由宗教團體自行訂定，未依該辦法規定所為之選舉亦為有效，與其之前自身所為行政處分極為矛盾，殊不可採。
⒌人團選罷辦法係依人民團體法第六十六條之授權而訂定之法規命令，其內容依
行政程序法第一百五十條第二項之規定：法規命令之內容，應明列法律授權之依據，自不得逾越法律授權之範圍與立法精神，其規定之內容僅得就法律授權之範圍內作細節性技術性規定要不得增加法律授權外之限制而剝奪或限制人民之權利。復查人團選罷辦法第四十條第三項顯係限制人民爭訟權，此種限制人民權利之規定，應由法律規定要不得屬於「行政命令」位階之選舉罷免辦法所得規範。該選罷辦法第四十一條第三項之規定竟將應依法律規定事項而率以行政命令予以規範，於法自有不合，難認其合法性。退步言之，縱任人團選罷辦法第四十條第三項之規定為有效之行政命令，但同項所規範者為「選舉人」而原告係「被選舉人」亦不受同項規定之限制。
㈡被告主張之理由：
⒈按「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督。」為民法第三十二條所明
定；另「財團法人之主管機關，在中央為內政部，在省（市）為省（市）政府業務有關之廳、處、局，在縣（市）為縣（市）政府。」為內政業務財團法人監督準則 (以下稱監督準則)第三條所明定；又「寺廟及其財產法物，除法律另有規定外，依本條例監督之」為監督寺廟條例第二條第一項所明定。故設立財團法人之寺廟，行政機關對其監督與管理、輔導等，悉依民法、內政業務財團法人監督準則、監督寺廟條例有關規定處理，上開法令未規定之事項，則依現有之其他相關法令及行政命令予以處理，又行政機關對寺廟之管理運作，基於憲法規定信仰宗教自由之精神，原則採宗教團體自治之立場，尊重寺廟事務自治原則而為適當之行政裁量處分。
⒉按「財團法人登記後，其許可設立事項如有變更者，應於變更事項發生後，三
十日內報請主管機關許可變更。」為監督準則第二十條所明定，該法人於八十八年六月二十日改選第十屆信徒代表及董監事，六月三十日改選董事長、常務監事後，於七月二十日即將第十屆信徒代表、董監事名冊送龜山鄉公所轉陳被告核備，因原告以書面檢舉嶺頂區信徒代表選舉有舞弊情事，被告函請該法人針對該區選舉疑點補提說明及補附委託書，惟該法人宣稱因選舉資料遺失，無法提出證明資料，因此該法人雖於八十八年七月二十日向被告報陳第十屆信徒代表改選等相關資料，被告尚未許可變更，而第十屆董監事亦未能完成變更登記之程序。因此原告指稱該法人未於三十日內報主管機關許可變更，有違監督準則第二十條之規定，實非事實。
⒊被告為杜絕寺廟糾紛，使寺務正常運作，遂請該法人若未有合理說明與處理，
則應就嶺頂區信徒代表重新辦理選舉，該法人遂提具八十九年九月二十日董事會會議紀錄申覆該次信徒代表選舉均依規定辦理，被告復函請該法人仍應檢具信徒委託證明，以釐清爭議，並請龜山鄉公所查明實情。九十年二月二十三日該法人來函，就嶺頂區信徒代表選舉爭議無法檢具委託信徒與受託信徒之證明書，擬於三月份重新辦理該區信徒代表選舉，被告始函請龜山鄉公所轉知該法人應確實依捐助組織章程及人民團體選舉罷免法相關規定辦理。
⒋按「法人應設董事，董事有數人者法人事務之執行，除章程另有規定外，取決
於全體董事過半數之同意。」為民法第二十七條第一項所明定。復按「財團法人董事執行職務應遵守法令及捐助章程、遺囑規定」為監督準則第十四條定有明文。該法人八十九年九月二十日董事會議討論事項提案一及九十年四月六日第九、十屆第一次臨時聯合董事會議討論提案三均針對第十屆嶺頂區信徒代表改選爭議案提出說明，認定無舞弊情事，無須重選並決議通過。且有嶺頂區信徒代表選舉主持人陳仁富、嶺頂村村長林壽山、新嶺村村長林明騰三人證明該區代表選舉開票結果，宣布當選人名單時，在開票現場並無任何人提出異議，且基於寺廟事務自治原則與該法人團結和諧前提，對該法人董事會作出未有舞弊之會議決議（即經董事會同意），被告乃同意該次選舉有效無須重選。該法人復檢具已尋獲之嶺頂區未出席信徒委託書等文件，證明其委託事實，再次向被告申請第十屆信徒代表及董監事核備，被告就書面文件審核後，始同意備查該法人第十屆信徒代表及董監事，並要求該法人依法向法院辦理法人變更登記事宜。惟按內政部九十一年七月九日台內訴字第０九一０００四一五五號函檢送之訴願決定書略以：「備查僅係基於主管機關監督權限之行使所需，並非謂未經原處分機關備查即使該次選舉產生之董監事無行使職權之權能，又未向法院為董監事變更登記，依民法第三十一條規定：『法人登記後，有應登記之事項而不登記，或已登記之事項，有變更而不為變更之登記者，不得以其事項對抗第三人。』即未向法院為董監事變更登記僅生對抗效力，而非董監事產生之效力要件。是以第十屆董監事除非有選舉無效，或經原處分機關或法院撤銷決議之情事外，仍得行使其職權。財團法人台灣省桃園縣壽山巖觀音寺於九十年四月六日召開『財團法人台灣省桃園縣壽山巖觀音寺第九屆、第十屆第一次臨時聯合董事會』因第十屆董監事有合法行使職權之權能，因而該法人第九屆董監事於會中決議第十屆董監事選舉為合法有效乙項決議，僅屬多餘程序事項。」。又被告復因該法人多位董事於九十年一月二十日為「該法人第十屆第九次臨時董事會議紀錄未經合法程序製作申請令其更正，並令其停止執行紀錄內之決議事項案」連署向被告陳情，及九十年三月間，該法人因其董事長嚴重違反捐助章程規定之行為擬解散董事會，因茲事體大，按內政業務財團法人監督準則第三條規定，被告為該法人之主管機關，又為應該法人多位董事要求之故，乃臨時緊急召開「財團法人台灣省桃園縣壽山巖觀音寺第十屆信徒代表、董事選舉暨董事會解散爭議協調會」。會中決議：在第十屆董事會未獲被告正式核備之前，為不影響該法人事務運作，自文到之日起暫由第九屆董事會代行會務，並儘速處理嶺頂區第十屆信徒代表、董事爭議案。由是之故，該法人第九屆董事長為確認第九屆董事會代行會務之程序，並鑒於第十屆董事會解散被告未予同意，研商代行會務事宜有向第十屆董事提出說明之必要，遂於九十年四月六日召開第九屆、第十屆第一次臨時聯合董事會。會中先確認會議召集程序有效成立，並議決第九屆董事會代行會務之程序，次釐清嶺頂區選舉爭議，認定無舞弊情事，無須重選，則第十屆信徒代表、董監事及董事長依法選出有效（見證五）。該次會議之進行均依「財團法人台灣省桃園縣壽山巖觀音寺第十屆信徒代表、董事選舉暨董事會解散爭議協調會」決議與該法人捐助組織章程相關規定辦理，併此敘明。
⒌內政部九十年七月廿五日訴願決定書裁定被告另為適法處分，被告隨即派員訪
查原告所提見證書之信徒七位見證人，其中呂張浣因係原告之大嫂，應予迴避，而熊傳意訪查未遇，多次電洽亦未聯絡上外，親訪丙○○、黃澄波、何良雄三人，另陳光雄、丁○○二人則以電話聯繫，得知原告所提見證書中之該三項要求：（一）清點人數（二）非信徒不得進入投票區（三）一信徒不得重複受多人委託出席代表投票。為原告開會時之意見，並非開會完畢進行分區選舉後，對選舉結果有異議所提出，且見證人黃、何、陳三員投完票便離開現場，對選舉結果更不知曉。並非如原告所述僅訪查到簡、黃、何三人，且此次訪查亦有龜山鄉公所承辦人陳佐理員瑩潔、陳村幹事水賓一同前往。被告依據內政部訴願決定書，進行訪查後，於九十年九月七日函復原告被告查復結果，並於九十年十一月二十二日函陳內政部說明未另行製作訪查紀錄之原由及訪查結果。⒍按地方制度法第十四條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治
團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」，復按同法第五十六條規定略以：「縣長並指導監督所轄鄉（鎮、市）自治。」，故本縣「財團法人台灣省桃園縣壽山巖觀音寺」於八十八年六月廿日舉辦信徒代表選舉，並依例遵照人民團體選舉罷免法之規定辦理選舉，分區選出信徒代表，復選出董事十九人、監事五人，原告於次日（八十八年六月二十一日）以書面檢舉嶺頂區信徒代表選舉有舞弊情事，被告要求龜山鄉公所查復該區選舉疑義，係依地方制度法行使自治監督權，並無不當。
⒎按「選舉人對分區選舉會員代表之結果有異議者，應當場向會議主席或主持人
提出，由會議主席或主持人轉報主管機關核辦，事後提出者，主管機關不予受理」人民團體選舉罷免法第四十一條第三項訂有明文。原告指陳，於信徒代表選舉當時提出異議，並檢附信徒見證書等，該法人已檢具嶺頂區信徒代表選舉主持人陳仁富等人證明書，開票現場並無任何人提出異議，被告亦派員訪查見證信徒。而人民團體選舉罷免法第四十一條第三項，係以對選舉結果有異議而言，故該信徒之見證書僅能說明開會時，原告提出該三項要求，難認為選舉後對選舉結果有提出異議之證明。原告於選舉次日向被告提出異議，係事後提出，且其提出之內容與見證人之證明內容，均與前揭人民團體選舉罷免法規定不同，並非選舉後對選舉結果提出異議，被告不予受理。
⒏被告係行政機關，原告一再指稱該法人偽造委託書及簡永阿嬌投票舞弊乙節，
已涉及刑事範圍，應檢附具體證明文件循司法途徑謀求解決為宜，非行政機關所得論斷。被告依據該法人董事會議決議、龜山鄉公所、被告派員查復之結果，及該法人所送書面文件審查，同意該法人第十屆信徒代表選舉有效。基於尊重寺廟事務自治原則，並使寺廟事務順遂運作，正常發展，仍請 鈞院維持被告原處分，駁回原告行政訴訟，以利輔導寺廟業務。
理 由
一、按行政機關對人民就無公法上請求權事項為檢舉所作之處理答覆，係事實通知，並非行政處分，對之提起行政爭訟，即不合法。
二、本件壽山巖觀音寺於八十八年六月二十日召開第十屆信徒大會，會中分區選出信徒代表，並由信徒代表選出董事十九人、監事五人，嗣原告於次日以申請書向被告檢舉該信徒大會信徒代表嶺頂區代表之選舉有舞弊情事，被告以九十年五月三日九十府民禮字第○八四八四二號函復原告略以：「‧‧‧依人民團體選罷法第四十一條第三項：選舉人對分區選舉會員代表之結果有異議者，應當場向會議主席或主持人提出，由會議主席或主持人轉報主管機關核辦，事後提出者，主管機關不予受理，訂有明文，本案台端於次日（八十八年六月二十一日）以書面檢舉嶺頂區信徒代表選舉有舞弊情事，顯與上開條文相悖，且龜山鄉公所查復結果：
該法人該區選舉主持人陳仁富先生、嶺頂村村長林壽山先生、新嶺村村長林明騰先生均證明當日在開票現場並無任何人提出異議，並檢附證明書在案；另該法人亦檢附嶺頂區選舉相關信徒委託書說明該區選舉領投票與當日開票結果吻合，證明該次選舉有效，故本案無須重選。」原告不服，向內政部提起訴願，訴願決定將原處分予以撤銷，責由被告於二個月內依職權查明事實後另為適法之處分，嗣被告再以經查證原告於選舉嶺頂區代表之選舉開票結果，宣布當選人名單時，並無人提出異議，於九十年九月七日以九十府民禮字第一六五五三六號函復原告，該次選舉仍為有效無須重選之事實，有上開申請書及函文附原處分卷及訴願卷為證。查「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督。」為民法第三十二條所明定；而「財團法人之主管機關，在中央為內政部，在省（市）為省（市）政府業務有關之廳、處、局，在縣（市）為縣（市）政府。」亦為監督準則第三條所規定。是縣（市）政府為屬於內政業務財團法人之寺廟之主管機關，其對此種財團法人進行監督（例如對其各種會議記錄之備查即屬監督方法之一種），係其職權之行使，現行法並無賦與人民有法律上請求權，得請求主管機關進行一定之監督行為。原告雖主張其有人團選罷辦法第四十一條第三項之適用云云。查人團選罷辦法第四十一條第三項固規定：「選舉人對分區選舉會員代表之結果有異議者，應當場向會議主席或主持人提出，由會議主席或主持人轉報主管機關核辦，事後提出者，主管機關不予受理。」然該辦法係依據人民團體法第六十六條之授權所制定，而人民團體法所稱之人民團體，並不包括財團法人，此觀諸該法第四條規定自明，從而人團選罷辦法所規範對象，亦不包括財團法人。據此，本件壽山巖觀音寺因係財團法人，人團選罷辦法第四十一條第三項之規定，並不適用於該寺之分區信徒代表選舉，原告並不得根據此規定請求主管機關「核辦」。因此，原告上開檢舉壽山巖觀音寺信徒大會信徒代表嶺頂區代表之選舉有舞弊情事，被告所為選舉有效，無須重選之答覆，並非行政處分。原告對之提起訴願，已屬不合法。訴願決定駁回原告之訴願，理由雖有不同，但結論並無不同，仍應予以維持。原告起訴請求撤銷被告九十年九月七日九十府民禮字第一六五五三六號函及訴願決定部分，並不合法，應予駁回。
三、原告另請求令被告撤銷壽山巖觀音寺信徒大會信徒代表嶺頂區代表之選舉部分，係依人團選罷辦法第四十一條第三項規定為據。惟查人團選罷辦法第四十一條第三項所規定之「主管機關核辦」，即令包括主管機關撤銷分區會員代表選舉，然人團選罷辦法所規範對象，不包括財團法人，而壽山巖觀音寺係財團法人，人團選罷辦法第四十一條第三項之規定，並不適用於該寺之分區信徒代表選舉，原告並不得根據此規定請求主管機關「核辦」，已如上述，是原告並無公法上請求權，得請求令被告撤銷壽山巖觀音寺信徒大會信徒代表嶺頂區代表之選舉。退步言之，即使認為壽山巖觀音寺信徒大會之分區信徒代表選舉，得適用人團選罷辦法第四十一條第三項規定，惟原告提出之事證，包括依其聲請訊問證人即當日參與嶺頂區信徒代表選舉之丁○○，至多僅能證明原告於進行分區選舉時，提出清點人數、非信徒不得進入投票區及不得重複受多人委託，均不足以證明原告於該區信徒代表選舉結果，有於當場向會議主席或主持人表示異議，其並不合該規定之要件，亦無權請求被告撤銷該選舉。從而，其此部分之請求，於法無據，並無理由，亦應駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、第一百零七條第一項第十款、民事訴訟法第九十五條、第七十八條；行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 二十四 日
書記官 李金釵