臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第六九七號
原 告 甲○○
乙○○被 告 教育部代 表 人 黃榮村部長）訴訟代理人 李家慶律師
林 瑤律師呂 光律師（兼送達代收人）右當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國九十年十二月二十一日台九十訴字第○七五六四七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
一、緣私立永平高級工商職業學校（下稱永平工商）董事會於民國（下同）八十四年十月二十二日召開第八屆第十一次會議改選第九屆董事，由蘇志民、于克非、林武治、朱仁旺、吳麗華、林佳生、朱仁才、李立文、葉佳文、朱仁湖、曹秀清及原告等十三人當選董事。嗣該董事會於八十五年三月二十二日召開第八屆第十二次會議，就拒不繳交當選董事同意書之董事蘇志民及原告等三人之缺額進行補選，由劉麗英、陳建民及丘周剛當選，乃檢具該董事會第八屆第十一次及第十二次會議決議紀錄等資料，報經前臺灣省教育廳（下稱省教育廳）以八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表同意備查。原告等及蘇志民乃檢舉該校董事會改選涉有金錢買賣等請求處理，除向教育部等相關機關陳情外，並向臺灣桃園地方法院提起確認董事關係存在之訴。嗣原告等於八十七年七月三十一日以省教育廳違法核備永平工商第九屆董事，向被告提出陳情書。經被告交由省教育廳以八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號函復略以：有關永平工商董事會改選爭議案，經該廳私立學校諮詢委員會會議決議，本案依據私立學校法正常程序予以核備並無不當，至董事身分確認一案，仍在法院審理中，應俟法院判決確定後再據以辦理等語。原告等及洪忠梅、康爾吉不服，訴經臺灣省政府以八十八年三月二日八八府訴二字第一四八○一九號訴願決定將省教育廳八七教三字第一七五五二號書函撤銷。省教育廳遂以八十八年三月二十九日八八教三字第○四五九七號函永平工商董事會並副知原告等，略以該廳八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表對永平工商董事會第九屆董事選舉同意備查一案，經該廳私立學校諮詢委員會議決議連同該廳八十七年九月十六日八七教三字第一七五五二號書函一併撤銷。其後，省教育廳於八十八年六月三十日以八八教三字第○九八六一號函永平工商董事會，略以在法院最終審理未確定前，第九屆董事行使私立學校法所定董事職權應暫行停止，並禁止有董事干預學校行政之不當情事等語，永平工商遂處於無董事會之狀態。
二、八十八年七月精省後，教育廳改隸被告，被告為處理永平工商董事會暫停職權無法運作之情形，經私立學校諮詢委員會第十一次會議決議，參照私立學校法第三十二條第三項之精神成立永平工商管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止，並以八十九年六月二十一日台（八九）教中（三）字第八九五○七七六二號函知永平工商。朱仁才、林佳生、陳建民、丘周剛、朱仁旺、吳麗華、李立文、朱仁湖、葉佳文、曹秀清、劉麗英不服，訴經行政院九十年三月二十六日台九十訴字第○○七六四七號訴願決定，將原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處理。旋被告於九十年四月三十日以台（九○）教中（三）字第九○五四三三三五號函（下稱原處分）永平工商管理委員會、永平工商第九屆董事會、永平工商暨其第九屆董事朱仁才、李立文、吳麗華、林佳生、朱仁旺、葉佳文、朱仁湖、曹秀清、劉麗英、陳建民、丘周剛等，並副知原告等，略以：「本部參據私立學校諮詢委員會之決議，依行政程序核定成立管理委員會，暫時代行董事會職權，自交接日起恢復由前臺灣省教育廳八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表核備之永平工商第九屆董事會執行職權，本部所成立管理委員會並隨同撤銷」等語。原告等不服，提起訴願，經行政院以九十年十二月二十一日台九十訴字第○七五六四七號訴願決定，以原告等之權利或利益未受損害為由，為訴願不受理之決定。原告等仍有不服，遂本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）請求被告恢復原告第八屆董事及第九屆當選資格繼續行使董事職權。
（三）請求依私立學校法規定，在教育部未確認「違反程序規定」的第九屆董事核備應屬無效前，應暫停原非法核備的第九屆董事繼續行使職權。
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
一、依私立學校法施行細則第十三條、第十六條規定，董事會依私立學校法第二十二條所定職權通過之各項重要決議案，應專案報主管教育行政機關核備；董事依私立學校法第二十五條第一項名額被解職或解聘者，董事會應審「足資證明文件」，依同法第二十六條第二項規定報請主管教育行政機關核備補選當選之董事長、董事時，並應「檢附上開證明文件」，而本案經原告等多次發函要求被告及永平工商董事會提出上述證明原告等辭職董事及不願就任董事書面證明文件，被告至今都無法提出，被告顯違反法令規定，以登載不實之公文使原告喪失董事資格。
二、依改制前行政法院七十二年判字第一七二五號判決要旨，私立學校董事會開會之程序不合法，主管機關對其議決之重要事項不予認定。「不予認定」就是無效，無效就是不能核備。訴願決定書第七頁謂系爭函示所回復者係第九屆董事「執行董事會職權」之權利，就是承認「原違法核備有效」，已侵害到原告等經原省府訴願勝訴已撤銷第九屆董事後應恢復原告等行使職權之權益。
三、訴願決定以：原告等均為第八屆董事，其等任期應於教育廳核備第九屆董事選舉時即屆滿乙節，理由顯有違誤。第九屆董事選舉違反法定程序，應屬無效，在被告對第九屆董事核備違反法令程序的另為處分尚未決定前，原告等為第八屆董事又為第九屆當選董事，因為第八、九兩屆的董事會以登載不實的偽造文書偽造原告等不就任董事，使原告等喪失董事資格，為不爭之事實，並經監察院及教育部調查懲處相關失職人員，均顯示第九屆董事核備應作為而不作為顯屬違法，被告恢復其繼續執行職權，就是承認原核備有效，怎能謂對原告權益沒有損害。
四、原告等為永平工商第八屆董事並為第九屆當選董事，永平工商董事會以陳報不實資料，違反法令規定補選董事，以此排除原告等向主管機關檢舉董事會的舞弊，以非法手段取代原告等董事資格，造成被告違法核備第九屆董事會，被告及董事會至今無法依私立學校法施行細則第二十二條第一項規定，提出可供查核之「證明文件」，顯見董事會所為之董事補選重要事項之召集程序，違反私立學校法第二十九條第三項「會議前十日」規定，致使補選及被告核備函文之法律基礎不存在，而應為撤銷原核備處分，參考被告景文案的處分可證明「法律不能擇人而施，因人而異」。被告對永平工商第九屆董事會的核備，依私立學校法有一定之要件，原本的核備處分已經違法，造成原告等董事權益及資格喪失，被告又以行政處理恢復第九屆董事繼續執行職務，顯然是被告撤銷第九屆董事會核備後又承認核備的有效，已是「行政處分」而非行政處理。被告一再拖延不肯認定第九屆董事會核備的違法處分，使原告等原第八屆董事任期內檢舉不法及第九屆當選董事資格遭被告偽造文書喪失董事資格及執行董事權益的行使，訴願決定豈能認定原告等未因系爭函示而受有損害。揆諸私立學校法令規定，被告不先認定原核備無效，又縱容非法董事會任期已過繼續行使職權，已嚴重的侵害到原告等在私立學校法中賦予的董事權益。
被告主張：
一、原告請求依私立學校法規定，暫停永平工商第九屆董事繼續行使職權，並無理由
（一）原告訴請被告為「暫停第九屆董事行使職權」之行政處分，其請求欠缺實體判決要件：
１按原告請求被告依私立學校法規定，暫停永平工商第九屆董事繼續行使職權，
核其性質，無非係依行政訴訟法第五條第一項規定提起之行政訴訟。查行政訴訟法第五條規定之訴訟，其特別實體判決要件包括：⑴原告所申請者須為行政處分或特定內容之行政處分；⑵須該管機關於法定期間內應作為而不作為；⑶需先經訴願程序；⑷原告需主張損害其權利或法律上之利益；⑸須未逾起訴之期間。如當事人提起行政訴訟而欠缺權利保護必要之實體判決要件時，行政法院得以程序判決或裁定駁回之（參吳庚著「行政法之理論與實用」，頁五五八至五五九）。
２次按，人民向行政機關申請為行政處分時，行政機關原得具體認定申請人所陳
述之相關事實是否屬實，以及其請求是否有法令之依據，並於法律賦予之裁量權範圍內，決定是否同意申請人之請求；並非人民向行政機關提出任何請求（包括作成一定之行政處分），行政機關皆有同意所請之義務，否則行政秩序與效能勢必難以維持。查本件原告請求被告為暫停永平工商第九屆董事職權之行政處分，惟其請求非但並無法律依據（詳後），更與行政院前台八十九訴字第二八六一九號再訴願決定書以及台九十訴字第○○七六四七號訴願決定書恢復永平工商第九屆董事行使職權之意旨相違，是被告依法自無從依原告等之請求行事，而本件被告自無應作為而不作為之情形。故本件原告之訴欠缺前述「須該管機關於法定期間內應作為而不作為」之實體判決要件。
３再按，私立學校法第二十三條第一項規定：「董事每屆任期為三年，連選得連
任」，同法施行細則第十四條第二項前段復規定：「董事每屆任期之起算年月，以主管教育行政機關核准生效之日為準。」是每屆董事之任期，於主管教育行政機關核准生效之日起三年後屆滿。查原告等為第八屆董事，依前揭私立學校法規定，渠等任期應自省教育廳八十一年十一月十三日核准第八屆董事時起算，於三年後亦即八十四年十一月十三日任期屆滿後，即喪失董事之身份與權限。至現行實務運作中，被告雖認為於上屆董事會任期屆滿而下屆董事會尚未成立前，上屆董事會仍屬有效，惟此上屆董事會例外得繼續行使職權之情形，僅係針對上屆董事會董事雖任期屆滿，然下屆董事會尚未成立之情形，本件永平工商第九屆董事事實上已由其第八屆董事會召開董事會選出，且經被告同意核備而有效成立，則與前揭因下屆董事會尚未成立而得例外繼續行使職權之情形有別，故永平工商第八屆董事會自無繼續行使職權之餘地。
４至原告等固於第八屆董事任期屆滿後獲選為第九屆董事，惟因渠等未依私立學
校法第二十四條第一項規定繳交同意書予董事會，並由董事會報請省教育廳核備，是渠等非屬依私立學校法規定所選任、核備之永平工商第九屆董事自明，因此，渠等於第八屆董事任期屆滿後，即不具董事之身分。故不論被告是否核備該第八屆董事會第十一次會議重要議決事項之效力、撤銷補選缺額董事劉麗英、陳建民及丘周剛三人之董事資格、或依原告所請為「暫停第九屆董事行使職權」之行政處分，均與原告等之權益無所影響，蓋訴願人已因第八屆董事任期屆滿而不其董事之身分。原告等空言被告侵害私立學校法所賦予之董事職權，請求被告為暫停第九屆董事行使職權行政處分，其請求欠缺權利保護要件。
（二）原告請求被告暫停第九屆董事行使職權，其請求欠缺法令依據：１查原告等主張其因永平工商第九屆董事會繼續行使職權而受有損害，請求被告
依私立學校法規定為「暫停第九屆董事行使職權」之行政處分云云，姑不論渠等因不具永平工商董事身分，故其權利或法律上利益無由因此受有任何損害，業如前述。實則原告等非但未就其如何受有損害予以說明舉證，亦未指明其請求之法律依據為何，其請求自無可採。
２次查，有關永平工商第九屆董事會之核備是否應經撤銷，亦即第九屆董事會是
否得合法行使職務，省教育廳依省訴願會決定意旨將核備處分以及前省教育廳八七教三字第一七五五二號函一併撤銷後，業經第九屆董事提起再訴願，並經最高行政法院於九十一年一月十四日九十一年度判字第四七號判決指出：「．．．乃訴願決定機關竟自實體上決定撤銷原處分（指核備處分），即有違誤；訴願人等不服，提起再訴願，再訴願決定機關未予糾正，而予維持，經核亦有不合。」而將訴願以及再訴願決定予以撤銷，此判決並已確定。是依據前述行政院基於法安定性原則所為之行政院撤銷決定，以及最高行政法院九十一年度判字第四七號確定判決之意旨，永平工商第九屆董事會自得以經核備之合法董事資格行使職務，故原告等請求被告暫停第九屆董事會行使職務，實無理由。
（三）況原告就永平工商第九屆董事會之組成是否合法，以及第八屆董事會得否繼續行使職權之同一事件實已多次反覆提出爭執。按渠等先後提出之申請或訴訟案件，連同本件已多達十數件，然因其各該請求並無理由，且與行政院先前之訴願決定意旨不符或牴觸，大多已遭訴願機關以及再訴願機關駁回。是原告提起本件訴訟，請求被告為「暫停第九屆董事行使職權」之行政處分，非但實質上已違反一事不再理之規定，亦浪費國家行政機關以及司法之資源，要不可採。
二、原告請求撤銷被告系爭台（九○）教中（三）字第九○五四三三三五號「恢復通知函」部分：
（一）查有關撤銷訴訟之特別實體判決要件包括：⒈須有行政處分存在；⒉原告須主張行政處分違法並損害其權利或法律上利益；⒊經訴願程序而未獲救濟；及⒋須於法定期間內提起。如當事人提起行政訴訟而欠缺權利保護必要之實體判決要件時，行政法院得以程序判決或裁定駁回之（參吳庚著「行政爭訟法論」，頁八五）。
（二）查前開省教育廳撤銷核備處分以及代行處分，業經行政院基於信賴保護原則及法安定性原則等法理予以撤銷，故永平工商第九屆董事會之職權即隨之恢復。被告乃以恢復通知函（即系爭函復）通知永平工商管理委員會、永平工商第九屆董事會暨其第九屆董事並副知原告等，因省教育廳之撤銷核備處分以及被告之代行處分均業經撤銷，故永平工商第九屆董事會已恢復職權，而被告所成立之管理委員會並隨同撤銷。
（三）因行政院基於信賴保護原則及法安定性原則等法理，已撤銷前開省教育廳撤銷核備處分以及代行處分之決定，是被告縱未發系爭函示，亦對行政院撤銷決定所發生之法律效果不生影響，故難謂該恢復通知函有造成侵害原告等相關權利或法律上利益之情事。實則原告等於八十四年十一月二十四日任期屆滿後，已喪失董事身份與權限，是系爭函示有關第九屆董事職權之行使是否應予回復，皆不改變原告等已因第八屆董事任期屆滿而無法繼續行使職權之事實，而與原告等之權利或利益無涉。
（四）現行實務運作中，被告雖認為於上屆董事會董事任期屆滿而下屆董事會尚未成立前，上屆董事會仍屬有效，惟此上屆董事會例外得繼續行使職權之情形，僅係針對上屆董事會董事雖任期屆滿，然下屆董事會尚未成立之情形，本件永平工商第九屆董事事實上已由其第八屆董事會召開董事會選出，且經被告同意核備而有效成立，則與前揭因下屆董事會尚未成立而得例外繼續行使職權之情形有別，故永平工商第八屆董事會自無繼續行使職權之餘地。
（五）至原告等固於第八屆董事任期屆滿後獲選為第九屆董事，惟因渠等未依私立學校法第二十四條第一項規定繳交同意書予董事會，並由董事會報請省教育廳核備，是渠等非屬依私立學校法規定所選任、核備之永平工商第九屆董事自明。因此，渠等於第八屆董事任期屆滿後，即不具董事之身分。故不論被告是否核備該第八屆董事會第十一次會議重要議決事項之效力，或是否撤銷補選缺額董事劉麗英、陳建民及丘周剛三人之董事資格，均與原告等之權益無所影響，蓋渠等已因第八屆董事任期屆滿而不具董事之身分。
（六）綜前，被告請求撤銷之系爭函示，非屬行政處分，故原告提起本件撤銷訴訟，應以欠缺實體判決要件予以駁回。況系爭函示無論係屬行政處分或僅為觀念通知，實際上並未損害原告之權利或利益，此除經本件爭議行政院訴願決定書明揭：「縱該第九屆董事職權之行使未行回復，訴願人等第八屆董事亦非得繼續執行董事會之職權，則其等權利或利益尚難謂因而受影響，且訴願人等復未舉證其等權利或利益因教育部前開台（九○）教中（三）字第九○五四三三三五號函而受有損害」外，亦為改制前行政法院五十九年判字第一九○號判例：．「原告提起再訴願時，已在該理監事任期屆滿之後，顯屬無法補救，則其訴願即無何實益可言。再訴願決定而予駁回，尚無不合」所肯認，是原告之請求自無可採。
三、原告等請求被告恢復其第八屆董事及第九屆董事當選資格，繼續行使董事職權乙節：
（一）查原告等固為依私立學校法規定選任，且經省教育廳核備之永平工商合法第八屆董事，惟渠等之任期既於八十四年十一月十三日屆滿，則於任期屆滿後已不具董事之資格及繼續行使董事職權之權利，是原告主張「恢復第八屆董事當選資格，繼續行使董事職權」，顯無理由。
（二）又原告等因未依私立學校法第二十四條第一項規定繳交同意書，是其並非依私立學校法規定、報請省教育廳核備之永平工商合法第九屆董事。渠等請求被告「恢復第九屆董事當選資格，繼續行使董事職權」，亦與私立學校法相關法令之規定有違。
（三）至原告主張「被告及永平工商未能提出證明原告辭職董事或不願就任董事書面文件」，故違反私立學校法施行細則第十六條規定云云，亦屬誤解：
１按私立學校法施行細則第十六條規定：「董事長、董事依本法第二十五條第一
項各款被解職或解聘者，董事會應審核足資證明之文件；依本法第二十六條第二項規定報請主管教育行政機關核備補選當選之董事長、董事時，並應檢附上開證明文件。」乃針對「董事長、董事依本法第二十五條第一項各款被解職或解聘」之情形，而與原告等雖曾獲選為第九屆董事，然因未繳交同意書而自始未經核備為董事之情形有別，自無適用私立學校法施行細則第十六條規定之餘地。
２次按，原告主張其為合法選任之永平工商第九屆董事，被告應恢復渠等董事職
權云云，惟渠等未就已依法出具同意書、並經被告核備等董事生效要件舉證證明，反要求被告提出「證明原告辭職董事或不願就任董事書面文件」（實則永平工商第八屆董事會第十一次及第十二次會議記錄已足證明原告等未依法繳交同意書，是被告依第八屆董事會提供之文件就第九屆董事之選任予以核備，並未違反私立學校法施行細則第十三條規定），其主張自無可採。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」分別為行政訴訟法第四條第一項、第三項所規定。是以因行政機關之違法行政處分，致權利或法律上之利益受損害之相對人及其他利害關係人，始為得提起撤銷訴訟之適格當事人。反之，如該行政處分，對原告並無不利，原告自不得請求撤銷。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。
二、本件原告因私立學校法事件，不服被告九十年四月三十日以台（九○）教中（三）字第九○五四三三三五號函，循序提起行政爭訟。經查：
（一）原告訴之聲明請求撤銷訴願決定及原處分部分，經查，其中關於本件被告係依據行政院九十年三月二十六日台九十訴字第○○七六四七號訴願決定將其八十九年六月二十一日台（八九）教中（三）字第八九五○七七六二號函成立代行永平工商董事會職權之管理委員會撤銷，經查，被告該處分，對於永平工商董事會係屬有利之部分，姑不論原告主張其仍具有第九屆董事資格，因仍在民事訴訟審理中，尚未確定，即原告於其九十年六月十五日庭字第九○○六一五號致教育部長之申請函中，亦明指為「不合法之接管」，因此，被告將原告指摘代行董事會職權之管理委員會之「不合法之接管」予以撤銷，並無侵害原告之權利或利益，原告此部分之訴為欠缺權利保護要件，為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。上函內其餘關於關於「自交接日起恢復由前臺灣省教育廳八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表核備之永平工商第九屆董事會執行職權」，係屬撤銷管理委員會後，回復原狀之事實說明，並非行政處分（被告已另為處分，見下述），原告對其一併在來件起訴請求撤銷，為不合法，應併予駁回。
（二）另查，被告上函所回復之台灣省教育廳八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表對永平工商董事會第九屆董事選舉同意備查之處分，前雖經該教育廳以八十八年三月二十九日八八教三字第○四五九七號函撤銷，惟該函業經行政院以八十九年九月三十日台十九訴字第八六一九號再訴願決定書撤銷訴願決定，由原決定機關即教育部另為適法決定，再經教育部即被告以九十年一月十八日台（八九）訴字第八九一五四六五八號訴願決定予以撤銷原處分，另為處分；嗣教育部另以九十一年三月十八日台（九○）教中（三）字第九○五二○六九七號函，為仍應維持前省教育廳八十五年五月七日八五教三字第五八七四二號簡便行文表核備永平工商董事會第九屆董事案之效力，原告對其不服，已另案請求救濟，現繫屬本院另案九十二年度訴字第四一○號審理，併此敘明。
（三）至原告其餘「請求被告恢復原告第八屆董事及第九屆當選資格繼續行使董事職權及請求依私立學校法規定，在教育部未確認「違反程序規定」的第九屆董事核備應屬無效前，應暫停原非法核備的第九屆董事繼續行使職權」部分，均非本件被告上述「撤銷管理委員會」原處分之範疇，非為本件審判之對象，（依被告答辯狀所述，原告就永平工商第九屆董事會之組成是否合法，以及第八屆董事會得否繼續行使職權之同一事件，已多次反覆提出爭執，其先後提出之申請或訴訟案件，連同本件已多達十數件）原告在本件一併起訴請求，均為不合法，均應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為部分無理由，部分不合法，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第三項、第九十八條前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 張瓊文
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
書記官 楊子鋒