臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第七八二號
原 告 甲○○訴訟代理人 許智誠 律師被 告 台北縣政府代 表 人 蘇貞昌﹙縣長﹚訴訟代理人 乙○○右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國九十一年一月七日台內訴字第○九○○○○八四五一○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣原告所有坐落台北縣板橋市○○段二四六─五地號土地（重測後編為公館段六九六地號），前因陸軍總司令部為興建八六七一衛材庫，被告機關於民國（下同）五十三年六月二十八日以北府清地四字第六九七○號函公告徵收，嗣後，行政院於八十四年間函准變更為「非公用財產」，專案讓售內政部規劃新社區開發。
二、原告於八十九年六月十六日以本案土地被徵收後現已不依原徵收計劃之用途使用為由，向被告機關聲請依原徵收價額收回被徵收土地。被告機關即以八十九年六月二十三日八十九北府地用字第二二三一九九號函請用地機關陸軍總司令部查明工程使用情形及管理機關變更為「財政部國有財產局」之程序。
三、案經陸總部政治作戰部八十九年九月五日（八九）伯耐字第五七七九號書函復被告機關：「卷查首揭地號土地係奉行政院五十三年五月三十日台五十三內三七八０號令核准徵收，並供本軍八六七一號衛材庫使用，業依徵收計畫使用完畢。另行政院係以八十四年五月三十日台八十四財一九二七五號函准變更為非公用財產，專案讓售內政部規劃新社區開發；財政部國有財產局北辦處八十四年十二月五日台財產北一字第八四０三二五六號函，請板橋地政事務所辦理管理機關變更登記為國有財產局。」被告並於八十九年九月二十六日邀集各相關單位至現場實地勘查，並據與會陸軍總司令部政治作戰部承辦人現場說明：「該地號土地上之營舍於五十四年間興建完成，同年八月間即交予使用保管單位，故已依原徵收計畫使用完竣」。
四、被告機關乃做成會勘紀錄後擬具處理意見以八十九年十月九日八九北府地用字第三八七０四六號函呈報內政部，該函意旨略為：
Ａ、本案土地徵收後其土地上原建有營舍（建華營區），業依徵收計畫使用完畢。另依行政院以八十四年五月三十日台八十四財字第一九二七五號函准變更為非公用財產，專案讓售內政部規劃新社區開發；財政部國有財產局北辦處八十四年十二月五日以台財產北一字第八四０三二五六號函請板橋地政事務所辦理管理機關變更登記為國有財產局。
Ｂ、本案土地按徵收當時之土地法第二百十九條規定「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回土地」。本案土地於五十三年徵收後既已依計畫完成使用之事實，依行政院五十六年五月二日台內字第三二六三號令：「徵收土地如以依原核准計劃所定之使用期限使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對該項土地另有使用或處分，係屬土地所有權之行使範疇，要不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回土地之問題」。
Ｃ、故原告之申請不符合土地法二百十九條之規定。
五、嗣內政部再以八十九年十一月十八日台（八九）內地字第八九一四七七九號函要求被告機關查明收回被徵收土地權利之時效等爭議，被告則以九十年二月六日九十北府地用字第０三四七八八號函呈報內政部，該函意旨略為：
Ａ、內政部八十三年五月三日台（八三）內地字第八三七七三七七號函釋略以：「二、‧‧‧修正前之土地法第二百十九條未若修正後之同法條對於原土地所有權人之收回權有期間之限制，而多數學者及部分實務上見解對於修正前土地法第二百十九條行使收回權期間，認為應類推適用民法第三百八十條關於買回五年期間之規定；惟亦有認為可類推適用民法第一百二十五條一般請求權十五年時效期間之規定。又上揭土地法所定一年之期間，依學者及實務上見解，均認為應自徵收完畢之日，即以補償地價及其他補償費發給完竣之日起算‧‧‧」。
Ｂ、本案係發生於000年00月000日修正公佈施行前者，依行政法規不溯既往原則，自應適用修正前之土地法第二百十九條規定，已無「徵收完畢一年後不實行使用」之疑義，至於收回權之行使期間，被告機關同意上開函釋之解釋。
六、嗣被告機關再以九十年三月三十日九十北府地用字第０五四七五二號函報內政部表示，依照該部八十三年五月三日台（八三）內地字第八三七七三七七號函釋，原告（土地所有權人）亦逾上開函示申請收回之期限，故無土地法第二百十九條適用之疑義。
七、報經內政部轉陳行政院以九十年五月二十一日台（九十）內地字第九０六五０二三號函核復被告機關：「既經貴府核與土地法第二百十九條規定不符，擬不予發還，同意照辦」。被告即以九十年六月八日九十北府地用字第一九三七九五號函復原告「系爭土地已依計劃完成使用之事實及原土地所有權人已逾申請收回之期限，擬不予發還土地」。原告仍不服，復於九十年八月三日及九十年八月十三日再陳情，被告遂以九十年八月二十三日九十北府地用字第三○三○三二號函表示一切依法定程序辦理，並無違失。
八、原告不服，對之提起訴願，經內政部決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告應就原告依原徵收價額收回前被徵收坐落台北縣板橋市○○段二四六─五地號（重測後編為公館段六九六地號）土地之請求，作成返還之處分。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、所謂「不依核准計劃使用」，應包含「自始不依核准計劃使用」及「嗣後不依核准計劃使用」兩者：
１、按「徵收土地」係屬干涉行政（侵害行政）性質，係對受干涉對象，直接限制其權利，自應受較嚴格之法律羈束。按「土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，…」及「…. 土地法第二百零八條第九款及都市計劃法第四十八條係就徵收土地之目的及用途所為之概括規定，但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。…」司法院大法官解釋第四二五號、第四○九號解釋分別釋有明文。上開解釋雖作成於本件徵收發生以後之民國八十六年及八十五年間，但於土地公用徵收上，其理念應可適用。依德國通說，廣義之比例原則包括適當性原則、必要性原則及衡量性原則，上開三原則依序規定於我國現行行政程序法第七條之第一款至第三款：「行政行為應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」
２、經查，本件原告土地被徵收當時之土地法第二百十九條係規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用或於徵收完畢後一年內不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，所謂「不依核准計畫使用」，依法學上之法律條文解釋方法，自應包括「自始不依核准計畫使用」及「嗣後不依核准計畫使用」兩種情形，始符干涉行政（侵害行政）應受較嚴格法律羈束及上述大法官會議解釋土地徵收及其程序，均係基於特定目的與用途，始得為之，必須符合必要性與比例原則之意旨。
３、本件，被告機關於五十三年六月二十八日，以北府清地四字第六九七○號之公告徵收系爭土地，被徵收土地既已於八十四年間依原徵收計劃使用完畢，其原徵收之目的及土地用途，已不存在，自屬「嗣後不依核准計劃使用」之情形，基此，徵收機關理應按前揭為徵收行為時之土地法第二一九條規定，於原土地所有權人請求時，依原徵收價額迅予返還被徵收土地予原告，始符憲法第十五條人民財產權應予保障及第一百四十三條人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障規定之意旨。
４、惟，原需地機關陸軍總司令部於依「八六七一衛材庫」徵收計劃使用完畢後，行政院卻隨即於八十四年間違法自行函准變更為「非公用財產」，專案讓售與內政部，逕自作為「規劃新社區開發之使用」，置原土地所有權人之權益於不顧，顯然假「公用徵收」之名，行「轉手買賣」之實。按，新社區開發乃興利色彩濃厚之私經濟行為，開發地區及周邊地域，勢將因此開發而共蒙開發後之龐大利益。政府機關早期以「公用事業使用」為名，以極不相當較市價低廉甚多之價格，強制徵收原告所有之土地，強制原告為公共利益作特別之犧牲，剝奪原告對自有財產之所有權，卻於依原核准計畫使用完竣後，不將原徵收土地依法歸還原告，竟續為剝奪原告之財產利益，改以其他名目，逕轉售挪為新社區開發之用，此種強制剝奪土地，擅自改作他用之行為，已嚴重違背憲法保障人民財產權之本旨。
５、原訴願決定理由引行政院五十六年五月二日台內字第三二六三號函「‧‧‧徵收土地如已依原核准計劃所定之使用期限內使用，則其法定要件即已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權人之行使範疇，並不發生原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之問題。」之內容，遽為駁回訴願之決定，證諸上揭法理，顯有違憲之情，於法律條文之解釋上，亦無可取，蓋：
ａ、土地法第二一九條所謂「不依核准計劃使用」，在法條解釋上，應包括「自始不依」及「嗣後不依」，此正如「給付不能」之分為「自始不能」及「嗣後不能」。適用法律時不應為限縮解釋，以免嚴重損及人民權利。本件系爭土地嗣後既不依核准計劃使用，自應返還原土地權利人。
上開函示，逕為限縮解釋，排除「嗣後不依」之情形，遽謂「縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權人之行使範疇」，顯然忽略系爭土地係以公權力剝奪人民財產之強制徵收，並非基於「私法自治」與「當事人意思自主」精神之民間買賣。
ｂ、公法上之土地強制徵收權，係基於特定之公用目的，而在立法上所作之特殊考量，該特定目的如不存在，強制徵收之權源即失所附麗，政府即無剝奪人民土地權利之權力，已徵收之土地應予返還。如此始能符合「公用」徵收之立法本旨，並與憲法所揭示之土地政策基本原則及土地法第二○八條，國家「因公用事業之需要」，得依土地法規定徵收私有土地之規定一致。
ｃ、再參諸民法第一七九條，無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益；雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同之規定，系爭土地雖曾依法徵收，但既已不作公用目的，即已無徵收之原因，政府自應返還土地。
Ｂ、本件土地收回之請求，土地法並無時效規定，縱認可類推適用民法請求權時效規定，原告之請求，亦未罹於時效。
１、民法上私權之行使，應尊重當事人之意思，此乃私法自治原則之表現。例外地，在權利人長期不行使權利，或知他人侵害其權利而不加以排除之情形下，若任其長久繼續，造成新的事實狀態，必將影響原有法律秩序之維持，為適應既成之新事實，承認新法律秩序之建立，乃以法律規定時效制度。惟因消滅時效將產生強行剝奪人民請求權之效果，是以，須以法律明文定之。私法事項，於法無明文時，是否概能比附援引，已有問題。而公法事項能否類推適用私法（民法）條文，亦有疑義！
２、再者，享有私有土地所有權乃民主法治國家與共產國家極大分野，如欲剝奪人民土地權利，須以法律明定，公法上欲再度剝奪人民對被徵收土地之收回權，自更應以法律定之，不得於法無明文之情形下，恣意解釋，胡亂類推私法之時效規定，以消滅人民之財產權。仸
３、第查「類推適用」係超越條文內容，使其適用於其他未規定之類似事項，以補充法律之不完備，必係兩者性質類似，始可類推適用。按「徵收土地」乃國家基於公權力強制取得人民之財產，以供事業之用，其公法上權利之轉讓與私權之轉讓不同，且公用徵收之性質與民法基於「當事人意思自主」精神之買賣有別，故原土地所有權人依土地法第二一九條收回被徵收之土地，應無「類推」適用民法第一二五條一般消滅時效期間十五年或第三百八十條有關出賣人保留買回權，買回之期限不得超過五年等規定之餘地，況學者間對此尚爭議不斷，而無定論。
４、在能否類推適用民法時效規定之不確定法律爭議中，應作不能類推，亦即土地收回權無時效規定之有利於原土地所有權人之解釋，始符「依法行政」之旨。將公法上「徵收土地」此種直接剝奪人民權利之「侵害性行政行為」，套用私法上基於「當事人意思自主原則」而設計之「買賣」章節中有關出賣人保留買回權五年期間之限制規定或一般消滅時效期間之規定，其本質上已兩相扞格，如何類推？如已可類推，則嗣後修正之現行土地法第二一九條第一項又何必另以明文增列五年之收回權時效規定？此豈不矛盾！顯然當時土地法對此並無收回之時間限制，既無收回時效，自不得以學者解釋之方式（非法律明文），自行創設，剝奪人民依法享有之土地收回權。
５、退萬步言，本件縱認可類推適用消滅時效規定，原告之請求權亦未罹於時效。按消滅時效自請求權可行使時起算，民法第一二八條訂有明文，經查，本件因行政院於八十四年間自行函准變更為非公用財產，專案讓售與內政部規劃新社區開發，其間過程並未對外公告周知，亦未函知原告俾能依法主張權益，原告若非與被告共同會勘，確認營舍已拆除，實無從知悉箇中原委，進而主張權益。故本件原告請求收回土地之十五年時效期間之起算，自應自原告知悉營舍已拆除，原徵收計劃已使用完畢或行政院函准變更為非公用財產時，始行計算時效。基此，本件原告依法請求買回被徵收之土地，自無逾越行使收回權之十五年時效期間。至於民法第三八○條所定五年買回期限，依同法第三七九條規定，係指由出賣人於買賣契約約定保留買回權利之期限，出賣人可於期限內隨時買回，其買回權之行使，操之在出賣人，然公用徵收土地之收回，須俟徵收者未依原核准計劃使用土地時，其收回權始得行使，係操之在徵收者，兩者性質迥然不同，無從類推，併此說明。綜合前述，本件原告聲請收回被徵收之土地，並無訴願決定書所稱已逾行使收回權期間之情形。
二、被告部分：
Ａ、程序部分：
按訴願法第十三條規定「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」。本案原告申請依照土地法第二百十九條照價收回被徵收土地，被告亦依內政部六十六年元月十七日臺內地字第七一三四一六號函規定查明原核准徵收計畫後，邀集各相關單位至現場勘查後，並將勘查結果及紀錄，擬具處理意見，轉報原核准徵收機關核定之。本案係奉行政院九十年五月二十一日台九十內地字第九０六五０二三號函同意不予發還，依訴願法第十三條但書規定，應認定行政院為原行政處分機關。
Ｂ、實體部分：
１、本案土地於民國五十三年徵收，依徵收當時土地法第二百十九條之規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」（該法條直至民國七十八年十二月二十九日始作修正）。另按內政部八十三年五月三日台（八三）內地字第八三七七三七七號函釋略以：「二、‧‧‧修正前之土地法第二百十九條未若修正後之同法條對於原土地所有權人之收回權有期間之限制，而多數學者及部分實務上見解對於修正前土地法第二百十九條行使收回權期間，認為應類推適用民法第三百八十條關於買回五年期間之規定；惟亦有認為可類推適用民法第一百二十五條一般請求權十五年時效期間之規定。又上揭土地法所定一年之期間，依學者及實務上見解，均認為應自徵收完畢之日，即以補償地價及其他補償費發給完竣之日起算‧‧‧」。
２、故本案係發生於000年00月000日修正公佈施行前者，依行政法規不溯既往原則，自應適用修正前之土地法第二百十九條規定，已無『徵收完畢一年後不實行使用』之疑義。原土地所有權人亦逾上開函示申請收回之期限，故無土地法第二百十九條適用之疑義。
３、本案報經內政部轉陳行政院以九十年五月二十一日台內地字第九０六五０二三號函核復：「既經貴府核與土地法第二百十九條規定不符，擬不予發還，同意照辦」。被告即以九十年六月八日九十北府地用字第一九三七九五號函覆原告「擬不予發還土地」，原告仍不服復於九十年八月三日及九十年八月十三日再陳情，被告遂以九十年八月二十三日九十北府地用字第三０三０三二號函復一切依法定程序辦理，並無違失。
三、原告請求調查證據之理由及對被告答辯意見之反駁：
Ａ、聲請調查被告於何年何月何日對系爭土地徵收完畢（請被告提出徵收完畢之証明文件或相關公文）？及何年何月何日交付系爭土地予陸軍八六七一號衛材庫實行使用（查証使用單位衛材庫簽收接管、使用系爭土地之文件或陸軍總部交管之公文）？
Ｂ、聲請理由：
１、本徵收事件發生於民國000年，依徵收當時土地法第二一九條之規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」，故本件之爭議點有：系爭土地於徵收後，是否有依核准計劃使用？系爭土地於徵收完畢後，有無於一年內實行使用？
２、關於第點，原告已於前揭主張中詳述不服原處分及訴願決定之法律上理由。但就第點而言，依被告答辯所述，被告係於五十三年六月二十八日以北府清地四字第六九七○號函公告徵收，並稱：「據與會陸軍總司令部政治作戰部承辦人現場說明：『該地號土地上之營舍於五十四年間興建完成，同年八月間即交予使用保管單位‧‧‧』‧‧‧。」
３、據此計算，於徵收土地後至交予使用保管單位，已逾一年。則系爭土地究於何日徵收完畢，並於何日「實行使用」（依行政院五十三年五月三十日台五十三內三七八○號令核准徵收，係為供陸軍總部八六七一號衛材庫使用）？此即涉及系爭土地是否有依土地法上開規定，於徵收完畢「一年內」實行使用之認定。若系爭土地於徵收完畢一年內，未依行政院上開命令，交付予八六七一號衛材庫實行使用，原告即有權依土地法第二一九條規定，照原徵收價額收回其土地。故上開徵收完畢及陸軍八六七一號衛材庫實行使用之日期，即有詳查並確實認定之必要。
４、按「公務員或機關掌管之文書，行政法院得調取之。如該機關為當事人時，並有提出之義務。」、「左列各款文書，當事人有提出之義務：該當事人於訴訟程序中曾經引用者。他造依法律規定，得請求交付或閱覽者。為他造之利益而作者。就與本件訴訟關係有關之事項所作者。商業帳簿。」、「當事人無正當理由不從提出文書之命者，行政法院得審酌情形認他造關於該文書之主張或依該文書應証之事實為真實。」、「當事人因妨礙他造使用，故意將証據滅失、隱匿或致礙難使用者，行政法院得審酌情形認他造關於該証據之主張或依該証據應証之事實為真實。」行政訴訟法第一六四條第一項、第一六三條、第一六五條第一項及第一三五條第一項分別訂有明文，本件所有涉及徵收私有土地之公文（含被告機關與相關單位之內部公文，及被告機關與相關單位間往返之公文），原告均無權調閱，揆諸前揭法條規定，被告機關應有提出用以証明其所答辯「系爭土地徵收程序均符合土地法規定」之義務。
Ｃ、對被告答辯意見之反駁：
１、被告答辯理由雖舉內政部八十三年五月三日台（八三）內地字第八三七七三七七號函釋略以：「‧‧‧修正前之土地法第二百十九條未若修正後之同法條對於原土地所有權人之收回權有期間之限制，而多數學者及部分實務上見解，對於修正前土地法第二百十九條行使收回權期間，認為應類推適用民法第三百八十條關於買回五年期間之規定‧‧‧。」以為答辯，惟查：
ａ、「左列事項應以法律定之：關於人民之權利義務者。…. 」中央法規標準法第五條第二款訂有明文，徵收私有土地後，就原土地所有權人，在一定條件下，收回其土地，是否應設有期限規定？此一事項，當然嚴重影響到人民之權利，如對收回權之行使，擬設有期間之限制，依上開法規，自應以「法律」明定，不容以「行政命令」對收回權之行使，加以期間限制，更不得以「學者或實務上見解」剝奪人民之權利。本件土地，依徵收當時之土地法第二一九條規定，若該土地有「不依核准計劃使用」或「於徵收完畢一年後不實行使用」二種情形之一，原土地所有權人自得依法照原徵收價額收回其土地，而無任何時間限制。不論學者有何甲說、乙說或丙說，均不能改變徵收土地當時之土地法第二一九條，對原土地所有權人之收回權行使，未規定消滅時效，無收回之期間限制之事實。
ｂ、更何況，上開內政部函釋所謂之「多數學者…見解」，更屬毫無根據之說法。學法之人為表示自己之見解為主流見解，時見有挾「多數學者均認為…」一詞，以壯大聲勢者，實則內政部當時究竟查証過多少學者意見？是否翻閱一、兩本書籍之看法與其相符，即逕謂此為「多數學者」之見解？此種毫無數據之說詞，委無可採，不宜作為本件之法律判斷依據。
２、本件訴訟之爭點，即在於上開行政院五十六年五月二日台內字第三二六三號令及內政部八十三年五月三日台（八三）內地字第八三七七三七七號函釋之內容是否合法？土地徵收完畢後一年內，陸軍八六七一號衛材庫有無「依法實行使用」之事實及証據？惟本件被告之答辯，仍執前詞，一再重覆引據內政部、行政院之行政命令，並未對原告之起訴理由，為法律上之論辯。故再補充如上。
理 由
一、兩造爭執之要點：
Ａ、本件兩造主要之爭議在於：系爭土地前經徵收作為興建軍事營區之用，惟依原徵收計劃使用完畢後，行政院於八十四年間函准將系爭土地變更為「非公用財產」，專案讓售內政部規劃新社區開發，此時原告得否主張土地法第二百十九條第一項之權利，以系爭土地被徵收後已不依徵收計劃，請求依原徵收價額收回被徵收土地？
Ｂ、原告就此之主張，略得整理如下：
１、土地法第二百十九條所謂「不依核准計劃使用」包含「自始不依核准計劃使用」及「嗣後不依核准計劃使用」兩者，被徵收土地既已於八十四年間依原徵收計劃使用完畢，其徵收之目的及土地用途已不存在，自屬「嗣後不依核准計劃使用」之情形，基此，徵收機關應按土地法第二一九條規定，於原土地所有權人請求時，依原徵收價額迅予返還被徵收土地予原告，始符憲法第十五條及第一百四十三條所之意旨。
２、公法上之土地強制徵收權，係基於特定之公用目的，而在立法上所作之特殊考量，該特定目的如不存在，強制徵收之權源即失所附麗，政府即無剝奪人民土地權利之權力，已徵收之土地應予返還。如此始能符合「公用」徵收之立法本旨，並與憲法所揭示之土地政策基本原則及土地法
３、被告及訴願決定謂「縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權人之行使範疇」，顯然忽略系爭土地係以公權力剝奪人民財產之強制徵收，並非基於「私法自治」與「當事人意思自主」精神之私法買賣。
４、本件土地收回之請求，土地法並無時效規定，縱認可類推適用民法請求權時效規定，原告之請求自應自原告知悉營舍已拆除，原徵收計劃已使用完畢或行政院函准變更為非公用財產時，始行計算時效，故原告之請求亦未罹於時效。
Ｃ、被告則基於以下理由，認為原告之請求無理由：
１、修正前土地法第百十九條未若修正後之同法條對於原土地所有權人之收回權有期間之限制，而多數意見認為應類推適用民法關於買回五年期間之規定；惟亦有認為可類推適用民法第一百二十五條一般請求權十五年時效期間之規定。又上揭土地法所定「徵收完畢一年後不實行使用」之一年期間，應自徵收完畢之日，即以補償地價及其他補償費發給完竣之日起算。
２、故本案係發生於000年00月000日修正公佈施行前者，依行政法規不溯既往原則，自應適用修正前之土地法第二百十九條規定，已無「徵收完畢一年後不實行使用」之疑義。原土地所有權人亦逾上開函釋申請收回之期限，故無土地法第二百十九條適用之疑義。
Ｄ、綜觀兩造主張，本院認為原告請求依原徵收價額收回系爭土地，於審酌下述實體爭議前，其包括：該請求權行使之消滅時效應如何計算、土地法第二百十九條所謂「不依核准計劃使用」之涵義為何、本案情形是否符合法定之請求權行使要件等實體爭議等，應先釐清二項程序性爭點：
１、究竟應適用何時之土地法第二百十九條規定？
２、台北縣政府是否為適格之被告機關？
二、本院之判斷：
Ａ、本案應適用七十八年十二月二十九日令修正公布之土地法第二百十九條規定：
１、相關法規之立法沿革：
ａ、三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百十九條規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」
ｂ、七十八年十二月二十九日令修正公布土地法第二百十九條規定：
Ⅰ、私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：
一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。
二、未依核准徵收原定興辦事業用者。
Ⅱ、市縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。
Ⅲ、第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。
ｃ、八十九年一月二十六日修正公布之土地法第二百十九條規定：
Ⅰ、私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰
一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。
二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。
Ⅱ、直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。
Ⅲ、第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。
Ⅳ、私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的，土地管理機關標售該土地時，應公告一個月，被徵收之原土地所有權人或其繼承人有優先購買權。但優先購買權人未於決標後十日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。
２、本院認為，由於土地法未就申請收回被徵收土地之規範適用作任何指示性規定，故應以收回請求權成立要件齊備時之規定作為應適用之法規範，又原土地所有人之收回請求權是否成立，係屬實體法上有無理由判斷，在判斷「應適用之法規範」階段，應就原告主張之收回請求權成立要件從事形式上認定。
３、本件原告主張系爭土地於行政院係以八十四年五月三十日台八十四財一九二七五號函准變更為非公用財產時起，即屬「（嗣後）不依核准計劃使用」被徵收土地，原告即應享有收回請求權，故參照上開說明，就原告主張收回請求權成立要件從事形式上認定，自應以行政院核准變更系爭土地為非公用財產時之土地法規定作為應適用之法規範，亦即應適用七十八年十二月二十九日令修正公布之土地法第二百十九條規定。就此，兩造均主張應適用徵收時之規定，亦即三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百十九條規定，應屬誤解，爰予一併說明如上。
Ｂ、台北縣政府在本案中並非適格之被告機關：
１、對土地法第二百十九條第一、二項有關「收回權行使時權責機關認定」規定內容之解釋，目前司法實務之法律意見，是依以下標準，定其相對應之權責機關：
ａ、上開條文中所稱「地政機關」一詞之解釋：
Ⅰ、按此處所稱之地政機關，當然必須限於掌理土地徵收作業之權責機關，而各地之地政事務所，所掌管之主要業務為土地登記業務，絕非此處條文所稱之「地政機關」，此乃極為明顯之事。
Ⅱ、而掌理土地徵收公告作業以及土地徵收補償作業之權責機關為各縣市政府，其中在直轄市政府由於編制有地政處之下級機關，因此應以地政處為此處所稱之「權責機關」。但其餘各縣市政府，並無獨立之地政處機關編制，僅有地政課之內部單位設置，故應以其縣市政府本身為「地政機關」。
ｂ、又依土地法第二百十九條第一、二項規定，私有土地經徵收後，原土地所有權人請求收回被徵收土地，而為地政機關拒絕後，應以何機關為原處分機關進行行政救濟，法理上素有爭議。就此，最高行政法院曾於九十一年十一月二十二日作成九十一年度第十次庭長法官聯席會議決議，該決議見解略為：
Ⅰ、依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。
Ⅱ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，應進行初步審查（形式要件是否符合）。
Ⅲ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。
Ⅳ、如該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。
ｃ、又依最高行政法院九十一年度裁字第一二二七號裁定見解，原土地所有權人請求買回被徵收土地，該管市、縣地政機關審查結果，如認與土地法第二百十九條第一項照價收回土地之規定要件不合，而應駁回其申請時，即毋庸層報原核准徵收機關。因此，細究土地法第二百十九條第一項及第二項規定，以及最高行政法院上開決議予裁判之見解，原土地所有權人請求買回被徵收土地應否允准之審○○○區○○○○段：
Ⅰ、形式審查部分：此部份係由該管市、縣地政機關審查，審查項目包括⑴該當土地是否為依土地法所徵收之土地，⑵聲請人是否為被徵收土地之原土地所有權人，⑶「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年」之時效是否經過等形式審查事項（前揭決議謂之初步審查）。
Ⅱ、實體審查部分：此部份係適用同法第二項，經該管市、縣地政機關審查，符合聲請收回被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核准徵收機關之審查項目則為同法第一項第一、二款「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業用者」等實體要件。
２、按照前述「二階段審查」之說明，本件被告台北縣政府屬前述從事形式審查之地政機關，就原告請求按原徵收價額收回系爭土地之聲請，應僅得從事前揭三項形式要件之審查，而不得審查對系爭土地是否未依原核准計畫使用之實體要件，後者之審查毋寧應由被告層轉原徵收核准機關為准、駁之決定。
Ｃ、是以由於本案原處分即被告機關九十年六月八日九十北府地用字第一九三七九五號函所審酌之範圍非僅侷限於形式要件之審查（即申請收回系爭土地是否逾期），而更擴及是否未依原核准計畫使用之實體要件審查（有無按原徵收計畫使用系爭土地）。而收回權之性質係有向原核准徵收機關廢止原徵收處分之意，依上所述，除聲請人所為聲請不符程序要件，經受理聲請機關初步審查逕作成否准決定之情形外，自應以原核准徵收機關為被告機關。又系爭土地之原徵收核准機關為行政院，惟因政府自八十七年十二月二十一日起精簡台灣省政府業務，且土地徵收條例已於八十九年二月二日實施，所以台灣省政府上開業務已由內政部承受，本件原告請求收回系爭土地雖經台北縣政府函答復原告不予發還，但原告若不服否准收回之處分，揆諸前揭說明，自應以內政部為核准收回之主管機關及原處分機關。惟本件原告卻將無處分職權之被告機關層轉上級拒絕意旨之通知，視為「行政處分」，而向內政部提起訴願，依前揭說明係屬管轄錯誤。內政部原應依訴願法第六十一條規定規定辦理，卻逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有未合，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。
Ｄ、又本件既係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 七 月 十六 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 十六 日
書記官 林麗美