臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第八二三號
原 告 甲○○被 告 考選部代 表 人 劉初枝部長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因考試事件，原告不服考試院中華民國九十一年一月四日（九十）考台訴決字第一二七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）九十年八月十七日，檢具私立東海大學政治學系政治學組畢業證書，報考九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試，經被告審查結果，以其學歷與應考資格規定之系科不合，旋於九十年九月四日以選專字第○九○三三○一九二○號書函請原告於同年月十三日前補繳在學成績單或學分證明，俾憑依規定重予審查。惟原告並未補繳在學成績單或學分證明，僅補繳八十九年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人入場證及應考資格表影本，被告爰於九十年十月九日以選專字第○九○三三○二三四五號書函予以退件。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、確認被告九十年十月九日選專字第○九○三三○二三四五號書函之處分為違法。
２、命被告賠償原告因不得報考期間所受之損害計新台幣七十四萬七千零五十元。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、按專門職業及技術人員考試法雖授權被告修訂應考資格，惟應遵循信賴保護原則及行政程序法所定程序，審慎研擬，公開徵詢各方意見。被告以經考試院於九十年一月九日以考台組壹一字第一一三八五號令訂定發布之「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」，作為原本可報考該類科考試之審查依據，復於短短半年間，率爾修訂其應考資格，於九十年七月間印發簡章，於九十年八月十三日開始報名，倘如被告所稱原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表業於九十年八月十三日明令廢止云云，惟依中央法規標準法規定，法規廢止應於發布日起第三日失效，即於九十年八月十六日失效，而舊法規（即原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表）未失效前，已涵括於九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試報考期間。準此，原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表仍未失效，被告不察，顯有違失。於上開應考資格表廢止失效前，已開始進行九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試報名作業，依法理應採有利於行為人之法規。況政治系畢業之學生目前仍得報考司法官特考及法院公證人，而「民間之公證人」考試係屬專門職業及技術人員考試，其應考資格竟較公務人員考試嚴苛，顯不合理，被告就應考資格之認定標準不一，殊值商榷。且訴願決定稱：「本案訴願人報考本項考試，所繳驗私立東海大學政治學系政治學組畢業證書．．」，其後復稱：「．．至訴願人主張，其以東吳大學政治系畢業資格應考．．。」，將原告應考資格學歷誤繕而不知，徒抄襲被告答辯理由，可見其審理之粗糙。
２、被告稱原告報考九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試，應依行為時法規，適用九十年一月九日訂定發布之「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」，惟被告忽略聲請許可事件從新從優原則，顯違中央法規標準法第十八條：「除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」之規定。且被告明知原應考資格表於九十年八月十三日明令廢止，惟廢止同日已開始報名程序，是原告並無報考資格不符之情形，被告所為處分有違中央法規標準法第二十二條第三項之規定。
３、按行政法規之修正，應有行政程序法之適用，考試院先前會同行政院、司法院於八十五年二月二日修正發布之專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表，於「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」新制施行時，尚未會同行政院、司法院會銜廢止，遲至九十年八月十三日始會銜發布命令廢止該應考資格表，惟九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試已於同年八月十三日開始報名，上開廢止命令於八月十六日始生效，故原告曾於八十九年獲准報考上開專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試，嗣於九十年八月十七日報名時，於報名簡章中發現報考資格訂有「政治法律科」【按國內僅高雄大學於八十九年二月間始成立政治法律系（主修法律），目前尚無畢業生】，惟原告係畢業於私立東海大學政治學系政治學組，應具報考之資格。
４、退萬步言，參照司法院釋字第五二五號及第五二九號解釋之意旨，被告所為處分有違信賴保護原則。蓋行政法規之廢止或變更，於人民之影響甚鉅，除因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，給予適當保障，方符憲法保障人民權益之意旨。另制定或發布法規之機關，基於公益之考量，即社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，得依法定程序停止法規適用或修改其內容，倘因此使人民基於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生實體法上利益受損害者，而現行法規無相關補救規定可資援用時，基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。從而，被告所為違法不當處分，致原告支出補習費新台幣（下同）四萬元、補習交通費一萬零九百五十元、書籍費九千六百元、期刊費二千五百元、無法工作損失費六十三萬元、資料影印費三千元、本次訴訟之資料蒐集費用、郵資及雜支一千元、原告精神耗損慰藉金五萬元，合計七十四萬七千零五十元，應予賠償。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按考試院於九十年一月九日以八九考台組壹一字第一一三八五號令訂定發布之「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」，係基於專門職業及技術人員考試法之授權所訂定，乃因應八十八年十二月二十九日及八十九年六月十四日修正公布之專門職業及技術人員考試法，以及八十九年七月二十五日考試院修正發布之專門職業及技術人員考試法施行細則之規定而著手訂定，於九十年一月九日發布，並定於九十年一月一日施行，是為配合該新制之施行，原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表即停止適用。茲因上開修法係將各項專門職業及技術人員之考試分別訂定各種考試規則，須俟全部修法完成後，始得將原有之「專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表」予以廢止，惟此仍無礙於上開「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」業於00年0月0日生效適用。
２、按考試院九十年一月九日八九考台組壹一字第一一三八五號令發布之「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」第五條規定：「中華民國國民具有下列資格之一者，得應本考試：一、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校法律、法學、司法、財經法律、政治法律科、系、組、所、畢業，領有畢業證書者。二、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校相當科、系、組、所畢業，領有畢業證書，並曾修習民法、商事法、公司法、海商法、票據法、保險法、民事訴訟法、非訟事件法、破產法、公證法、強制執行法、國際私法、刑法、刑事訴訟法、行政法、證券交易法、土地法、智慧財產權法、著作權法、消費者保護法、國際貿易法；英美契約法、法理學、法學方法論等學科至少七科，每學科至多採計三學分，合計二十學分以上，有證明文件者。三、普通考試或相當於普通考試之特種考試法院書記官考試及格後任法院書記官擔任審判紀錄、財務、民事執行或公證佐理員職務或檢察署書記官擔任偵查紀錄四年以上，有證明文件者。四、高等檢定考試法務相當類科及格者。」，同規則第十四條規定：「本規則自中華民國九十年一月一日施行。」，是被告按溯自00年0月0日生效之上開考試規則之規定，審查九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證考試各應考人之應考資格，係依法行政。參照中央法規標準法第十八條之規定，本件係以行為時之法令認定原告應考資格是否相符，自不待言。
３、原告報考九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試，繳驗私立東海大學政治學系政治學組畢業證書，經被告所屬應考資格審查人員審核原告報名表及相關證明文件，認其與專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則第五條第一款規定之應考資格不符，乃於九十年九月四日以選專字第○九○三三○一九二○號書函，通知原告於同年月十三日前補繳在學成績單或學分證明文件。惟原告僅補繳八十九年專門職業及技術人員高等考試入場證（民間之公證人類科）及八十九年專門職業及技術人員高等考試應考資格表影本各一份，再經被告審查結果，認與上開規定之應考資格不符，故被告於九十年十月九日以選專字第○九○三三○二三四五號書函予以退件。是被告依上開考試規則辦理九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試報名案件之審查及退件，均係依法行政，洵無不當。
４、原告所述司法官特考等其他考試，係屬公務人員考試，應適用公務人員考試法，至原告報考之九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試，則屬專門職業及技術人員高等考試，應適用專門職業及技術人員考試法，兩者性質不同，適用法律亦不同，應考資格自有差異，尚難比附援引。
５、上開「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」之訂定，雖係在行政程序法施行前，惟被告於訂定上開考試規則之過程中，曾多次開會召集專家學者提供意見，並函請各學校相關科系表達意見，廣泛徵求各界建言，參酌各方意見後，始依程序訂定上開考試規則，嗣後並已將該考試規則內容上網公告週知，修法過程完全符合行政程序法之規定，原告指摘上開考試規則之訂定有違行政程序法之虞，尚乏依據。
６、原告報考系爭「九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試」之應考資格部分，除須為法律、法學、司法、財經法律、政治法律科、系、組、所畢業，領有畢業證書者得報考外，尚有公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校相當科、系、組、所畢業，領有畢業證書，並曾修習指定學科（如民法、商事法等）至少七科，每學科至多採計三學分，合計二十學分以上，有證明文件者，亦得報考，應考資格之限制並不嚴苛，原告若符合上開應考資格，自亦得報考該項考試。
理 由
一、按行政訴訟法第一百十一條第三項第四款規定：「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟者。」。查撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，以解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。是凡有解除行政處分規範效力之必要者，原則均應以撤銷訴訟為之，已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院應准原告提起撤銷之訴，原告如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第一百九十六條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。至於違法確認判決並無消滅行政處分規範效力之效果，所以，在已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分，如行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅，而原告仍有可回復之法律上利益者，則應許其提起第六條第一項之行政處分違法確認訴訟。此觀乎上述撤銷訴訟及行政處分違法確認訴訟之目的及行政訴訟法第四條、第六條、第一百九十六條之法條規定，應作如上解釋（在範圍上，擴大適用於課予義務訴訟及行政處分違法確認訴訟間訴之變更情形，或謂將課予義務訴訟「轉換」為行政處分違法確認訴訟）。經查，九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試業已辦理完畢，是本件原告應考試之權利，縱經審判之結果，亦無從使其回復參加該等考試，則本件被告否准原告報考九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試之行政處分，係屬已執行完畢之處分無訛，且該行政處分之規範效力已因事實上理由（時間之經過）而消滅，無從回復原告權利被侵害前之狀態，然基於合理之期待，未來原告仍有參加該專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試之可能，其性質屬於重複發生之權利，亦即，屬原告因參加該等考試，得反覆行使之情形，是其仍有可回復之法律上利益，應許其提起第六條第一項之行政處分違法確認訴訟，以保障其權益。查原告於九十一年三月四日本係起訴請求訴願決定及原處分關於原告核與九十年專門職業及技術人員高等考試「民間之公證人」考試應考資格不符部分均撤銷，並維持原告繼續保有報考專門職業及技術人員高等考試「民間之公證人」考試應考資格；其後，原告於本院九十二年一月二十二日行準備程序時，聲明撤銷訴願決定及原處分，暨請求判命被告應就原告報考專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試作成准予報考之處分；嗣原告於本院九十二年三月十三日行言詞辯論程序時，變更聲明為「確認被告九十年十月九日選專字第○九○三三○二三四五號書函之處分為違法。」；則原告既將訴之聲明，由「請求撤銷訴願決定及原處分」暨「請求被告為特定內容之行政處分」，變更為「確認原處分違法」，揆諸前開規定及說明，即應予准許。
二、次按，原告報考「九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試」當時之「專門職業及技術人員考試法」（於八十八年十二月二十九日修正公布，並自九十年一月一日起施行）第十四條規定：「專門職業及技術人員高等考試、普通考試、初等考試之應考資格，除依第九條至第十三條之規定外，其分類、分科之應考資格，由考選部報請考試院定之。」，同法施行細則（考試院於八十九年七月二十五日修正發布，並自九十年一月一日起施行）第三條規定：「依本法第三條舉行之各類科高等、普通、初等考試，其考試規則由考選部報請考試院定之。」，被告乃依上開授權規定，研訂專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則，並報經考試院於九十年一月九日訂定發布，作為審核民間之公證人高等考試應考人是否具有應考資格之準據。經查，專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則第五條規定：「中華民國國民具有下列資格之一者，得應本考試：一、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校法律、法學、司法、財經法律、政治法律科、系、組、所畢業，領有畢業證書者。
二、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校相當科、系、組、所畢業，領有畢業證書，並曾修習民法、商事法、公司法、海商法、票據法、保險法、民事訴訟法、非訟事件法、破產法、公證法、強制執行法、國際私法、刑法、刑事訴訟法、行政法、證券交易法、土地法、智慧財產權法、著作權法、消費者保護法、國際貿易法、英美契約法、法理學、法學方法論等學科至少七科，每學科至多採計三學分，合計二十學分以上，有證明文件者。三、普通考試或相當於普通考試之特種考試法院書記官考試及格後任法院書記官擔任審判紀錄、財務、民事執行或公證佐理員職務或檢察署書記官擔任偵查紀錄四年以上，有證明文件者。四、高等檢定考試法務相當類科及格者。」，同考試規則第十四條復規定：「本規則自中華民國九十年一月一日施行。」，查上開應考資格之規定，既係基於專門職業及技術人員考試法之授權所訂定，應自九十年一月一日起予以適用。再者，原告報考「九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試」當時之應考須知，亦已將「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」第五條所規定之應考資格，詳載於「應考資格欄」附表一之「應考資格表」內。
三、本件原告於九十年八月十七日報考「九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試」當時，所繳驗之私立東海大學政治學系政治學組畢業證書，經被告審查結果，因與前開民間之公證人應考資格第一款所列之系科不合，乃函請原告補繳在學成績單或學分證明文件，俾憑依第二款規定重予審查，惟原告並未補繳在學成績單或學分證明，僅補繳八十九年民間之公證人高考入場證及應考資格表影本，被告爰以其所附資格證件核與應考資格規定不合乃未准原告報考之事實，為兩造所不爭執，並有報名履歷表、報名專用信封、原告之學士學位證書影本、被告九十年九月四日選專字第○九○三三○一九二○號書函、原告八十九年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人入場證及應考資格表影本、被告九十年十月九日選專字第○九○三三○二三四五號書函之行政處分等附原處分卷可稽，自堪信為真實。
四、原告循序起訴主張：專門職業及技術人員考試法雖授權被告修訂應考資格，惟應遵循信賴保護原則及行政程序法所定程序，審慎研擬，公開徵詢各方意見；倘如被告所稱原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表業於九十年八月十三日廢止，則依中央法規標準法第二十二條第三項規定，該應考資格表應自九十年八月十六日起失效，斯時為九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試報考期間，依中央法規標準法第十八條規定，應採有利於行為人之法規，原告係畢業於私立東海大學政治學系政治學組，並曾於八十九年獲准報考專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試，是原告於九十年亦具應考資格而應獲准報考（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、行政法上所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權益。是行政法上信賴保護原則之適用，係在禁止新制定或修正法規有溯及既往之效力。經查，專門職業及技術人員考試法係於八十八年十二月二十九日修正公布，並自九十年一月一日起施行，其修法之所以定於一年後施行，無非使主管考試機關及應考試之人員得獲餘裕俾資因應，該專門職業及技術人員考試法之修正，並未有溯及既往之效力，而係向將來生效施行，因此，原告在專門職業及技術人員考試法於八十八年十二月二十九日修正公布第十四條：「專門職業及技術人員高等考試、普通考試、初等考試之應考資格，除依第九條至第十三條之規定外，其分類、分科之應考資格，由考選部報請考試院定之。」當時，並非不能預見專門職業及技術人員高等考試之應考資格，或將因此可能有不同於以往之應考資格之規定，況「八十九年專門職業及技術人員高等考試應考資格表」僅係適用於八十九年報考專門職業及技術人員高等考試之應考資格之認定，而不及於其他年度，自難謂原告有因相信該既存之法秩序而致遭受不能預見之損害之情事發生，是原告指摘本件應考資格之研訂與行政處分之作成違反信賴保護原則云云，並無可採。
２、本件「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」之研訂，係在行政程序法九十年一月一日施行之前（嗣由考試院於九十年一月九日以八九考台組壹一字第一一三八五號令發布之），原無行政程序法之適用，而據被告指出，其於研訂上開考試規則之過程中，曾多次開會召集專家學者提供意見，並函請各學校相關科系表達意見，廣泛徵求各界建言，參酌各方意見後，始訂定上開考試規則，嗣後並將該考試規則內容上網公告週知等語，足知被告研訂上開考試規則時，業已參酌行政程序法關於訂定法規命令之相關程序之規定，雖原告指摘上開考試規則之訂定有違行政程序法所定程序，惟並未舉證以實其說，其徒託空言，尚難憑採。
３、另原告所述司法官特考等其他公務人員考試，係適用公務人員考試法，至於原告報考之本件九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試，乃專門職業及技術人員高等考試，應適用專門職業及技術人員考試法，兩者性質不同，適用法律亦異，自難比附援引執為本件應准其報考之論據。
４、本件縱如原告所訴，原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表已於九十年八月十三日廢止，則依中央法規標準法第二十二條第三項：「依前二項程序廢止之法規，得僅公布或發布其名稱及施行日期；並自公布或發布之日起算至第三日起失效。」之規定，該應考資格表亦應自九十年八月十五日起失效。查原告係於九十年八月十七日報考「九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試」，於原告報考該項考試當時—九十年八月十七日，如前所述，原專門職業及技術人員高等暨普通考試應考資格表既已失效而無適用餘地，自非「在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者」之情形可知，是原告執此主張其報考該項考試有中央法規標準法第十八條規定之適用云云，不無誤會。
５、本件原告係私立東海大學政治學系政治學組畢業，不符合其報考「九十年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試」當時之「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」第五條第一款規定之應考資格，因此，被告認定原告之學歷與應考資格所規定之系科不合，於法即屬無違。雖被告於九十年九月四日以選專字第○九○三三○一九二○號書函，通知原告於同年月十三日前補繳在學成績單或學分證明，惟原告亦僅繳交八十九年專門職業及技術人員高等考試民間之公證人入場證及應考資格表影本，此為兩造所不爭之事實，則本件再經被告審查結果，認其與「專門職業及技術人員高等考試民間之公證人考試規則」第五條第二款規定之應考資格亦有所不符，而以系爭九十年十月九日選專字第○九○三三○二三四五號書函，作成退件之處分，於法洵非無據。
五、綜上所述，本件原處分於法並無不合，原告起訴意旨，猶執前詞及其個人主觀之見解，請求確認原處分違法，為無理由，應予駁回。又本件確認訴訟既應予駁回，則原告合併提起損害賠償之訴，亦為無理由，應併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 二十七 日
書記官 方偉皓