臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第八四七號
原 告 甲○○訴訟代理人 黃金亮 律師
李秋銘 律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年一月八日台（九十）內訴字第○九○○○○八七二二○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原告與訴外人江阿燦向訴外人林游秀曲承租坐落宜蘭縣○○鎮○○段七○一之一地號土地，面積○‧四八九○四七公頃（持分6/35，面積約○‧○八三八三公頃），以作為種植荖花、荖葉之用。
二、上開土地為交通部台灣區國道新建工程局辦理北宜高速公路頭城蘇澳段工程用地之需要，經內政部於民國（下同）九十年四月二十五日以台（九十）內地字第九○七二七八○號函核准徵收，被告旋即依土地徵收條例第十八條規定於同年五月九日以九十府地二字第五○二七六號公告徵收，並通知原告。
三、嗣原告除於九十年六月二十六日領具承租土地地價三分之一之地價補償外，另於徵收公告期間之同年五月二十一日及二十三日就其種植之荖花、荖葉補償新台幣（下同）二十七萬六千元，向被告陳情農作物補償查估不實（本院按：原告陳情之內容係本案重要爭點，將記載於兩造主張中，於此不贅）。
四、被告乃於九十年七月五日以九十府地二字第七三九八七號函通知原告於同年月十八日辦理現場複估，複估後仍維持原補償金額，並以同年九月十日以府地二字第一○○九八七號函通知其複查結果及領取複估補償費，惟原告仍未甘服，乃就以被告九十年五月九日九十府地二字第五○二七六號以及同年月日九十府地二字第五○二七七號徵收公告為爭訟標的（實則九十年五月九日九十府地二字第五○二七七號徵收公告與本案毫無關連，後詳），向內政部提起訴願。
五、案經內政部作成九十一年一月八日台（九十）內訴字第○九○○○○八七二二○號訴願決定，關於不服被告九十年五月九日九十府地二字第五○二七七號徵收公告部分，因原告承租之土地非在該公告徵收之範圍，乃決定不受理，另不服九十年五月九日九十府地二字第五○二七六號部分，則為實體駁回之決定。
原告因此提起行政訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、求為判決撤銷原處分（即九十年五月九日之九十府地二字第五○二七六號、第五○二七七號之二徵收公告）及訴願決定。
Ｂ、被告機關應再補償原告新台幣二百四十八萬四千元。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、事實經過概述：
１、原告向林游秀曲所承租土地上所土種植之荖花、荖葉早經被告機關辦理查估補償。
按被告機關曾於八十九年七月二十七日及同年十二月十六日派員實地查估，查估結果認為原告所種植之荖花、荖葉為一年生之荖花、荖葉，約為三千餘株，依宜蘭縣辦理徵收土地農林作物及魚類畜產補償遷移費查估基準規定荖花荖葉之補償，每公畝最高補償數為一五○株，原告查估面積為一八‧四公畝，依此規定最高補償數量應為二七六○株，以一年生每株一千元計算，被告機關應補償之金額應為二百七十六萬元。
２、未料被告機關於九十年五月間公告補償費清冊時，所列之補償費竟以果樹苗木密植之補償規定，以每平方公尺單價一百五十元計算，原告種稙面積依農作改良物調查表載為一八四○平方公尺，補償費應為二十七萬六千元。
Ｂ、不服原處分補償標準之理由：
１、按宜蘭縣辦理徵收土地農林作物及魚類畜產補償遷移費查估基準規定荖花荖葉之補償，每公畝最高補償數為一五○株，一年生每株為新台幣一千元。查原告種植荖花荖葉之面積經查估結果為一八‧四公畝，且原告所稱植之荖花、荖葉至少均為一年生以上之作物，依上開規定，最高補償數量應為二七六○株，以一年生每株一千元計算，被告機關應補償之金額應為新台幣二百七十六萬元。
２、未料被告機關竟以果樹苗木密植之補償規定，以每平方公尺單價一百五十元計算，原告種稙面積一八四○平方公尺，來計算補償費為二十七萬六千元，惟被告機關之此一計算顯有錯誤，原告自得請求被告機關給付此一補償費差額，即二百四十八萬四千元。
３、又被告機關係依宜蘭縣辦理徵收土地農林作物及魚類畜產補償遷移費查估基準附註六規定：「果樹苗木密植者，不分種稙一律按面積給予補償費，其每年平方公尺單價移植者一五○元，播種者一○○元，樹苗屬需用土地人所有，如業主要求自行遷移取回樹苗者，則照補償費之半數為其遷移費並限期取回。」，以每平方公尺單價一百五十元計算，原告種稙面積一八四○平方公尺，以計算補償費為二十七萬六千元。惟原告所種植之荖花、荖葉，係屬一年生以上之作物，根本非被告機關所指之「果樹苗木」，則被告機關以此作為計算補償費之基準，自有未洽甚明。
Ｃ、被告答辯理由內容不可採之補充說明：
１、被告認系爭作物為果樹之苗栽（苗圃種植），且密植栽種，此為原告所否認。查原告所種植之荖花、荖葉於八十九年七月二十七日查估時，即屬一年以上作物，且均已生長茁壯一柱一柱攀藤於竹架上，非如被告所指係果樹苗栽。
２、至於是否密植栽種應非屬適用以柱計算補償或單純以面積計算補償之衡量標準，換言之，茍其為一年生以上者，以柱計算，每公頃即補償一五○株逾此範圍者即不列入補償，故是否密植栽種應非補償之衡量標準，此依衡量標準首重者應係系爭作物是否已非苗栽，此方係本補償辦法之精神所在，而經上所述系爭荖花、荖葉，於查估時即屬一年生以上之作物已非果樹苗栽，被告猶認其係果樹苗栽自有違誤。
二、被告部分：
Ａ、查需用土地人經依規定協議不成時，為申請徵收土地或土地改良物之需，得洽請直轄市或縣（市）主．管機關會同有關人員進入公、私有土地或土地改良物內實施調查或勘測。為土地徵收條例第十二條第一項所明定。交通部台灣區國道新建工程局為辦理北宜高速公路頭城蘇澳段工程用地洽請被告先行對用地範圍內之地上改良物價值施作勘測調查，被告於八十九年七月二十六日起至同年八月二日止實施該用地範圍內之地上物實地查估，並通知當事人依查估行程現場會同導估。八十九年七月二十七日與蘇澳鎮公所查估工作人員會同原告至其承租○○○鎮○○段七○一之一地號現場勘查，原告之作物為荖花、荖葉，以作畦（苗圃）密植方式種植，爰依宜蘭縣辨理徵收土地農林作物及魚類畜產補償遷移費查估基準，果樹部分附註欄內第六點規定，果樹苗木密植者不分種類一律按面積給予補償，每平方公尺單價移植者一五○元之規定估計。然本案因行政院核准該事業計畫延遲，至九十年五月九日公告徵收，期間為考量原告之權益，被告特依八十九年十一月十六日府地二字第一二五五六一號函送「北宜高速公路頭蘇段用地分割及改良物查估作業第五次協調會會議記錄」研商結論（二）辦理，乃於八十九年十二月六日上午十時邀集原告及有關人員（公所農業課、被告農業局查估人員）至現場再次勘查獲致結論，該荖花、荖葉係屬一年生以內之作物苗木，以果樹之苗栽（苗圃種植）方式種植，且密植栽種；依宜蘭縣辨理徵收土地農林作物及魚類畜產補償遷移費查估基準內果樹苗木密植之標準核計，於八十九年十二月十三日以八九府地二字第一二六七六三號函詳復。
Ｂ、交通部台灣區國道新建工程局於九十年三月十三日假蘇澳鎮文化國中禮堂舉開協議價購，協議價購不成，於九十年四月四日陳報內政部核准徵收（交總九十字第三三二三號函），案經內政部同年四月二十五日台九十內地字第九○七三七八○號函核准徵收。被告接到內政部核准徵收案後，公告前會同國工局人員在就本案先前實地查估地上物資料再行踏勘，如有不符者就前查估資料予以修正，經查系爭作物、荖花、荖葉，乃屬一年生且以苗圃密植方式種植無誤，無須修正，以「果樹苗木密植者計算，不分種植一律按面積給予補償費，其每平方公尺單價移植者一五○元」（150元/平方公尺 X 1,840平方公尺=276,000元），予以公告補償，依法應無不符。
Ｃ、查土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。為土地徵收條例第二十二條所明定。本案原告於公告期間九十年五月二十一日及同月二十三日以書面申請對地上物遺漏補償之異議，被告接收申請後旋於同年七月五日以九十府地二字第七三九八七號函通知於七月十八日現場複查，系爭荖花、荖葉估計並無錯誤（與公告前就本案先前實地查估地上物資料相符），至漏估之地上物經勘查予以複估，並於同年九月十日以府地二字第一○○九八七號函通知複查結果暨領取複估補償費在案。
Ｄ、按北宜高速公路頭城─澳段路權用地範圍，前經被告八十八年四月二十二日以八八府建土字第四四九五一號公告，公告事項三載明：路權用地範圍內及其兩側相鄰近土地，勿再增加建築、種植農作改良物及破壞原來地形、地貌，以免公私受損。本案原告於路權公告確定後，新植搶栽荖花、荖葉，經查明係以作畦（苗圃）密植種植，其查估補償時，不分年生一律依宜蘭縣辦理徵收土地農林作物及魚類畜產補償遷移費查估基準，果樹部分附註欄內第六點：果樹苗木密植者不分種類一律按面積給予補償，每平方公尺單價移植者一五○元之規定，從優核計補償，並無不妥。
理 由
壹、二造爭執之要點：
一、原告提起本件行政爭訟之事實經過：
Ａ、原告與江阿燦先前承租林游秀曲被徵收之土地面積○‧○八三八三公頃，而在其上種植荖花、荖葉。而該筆土地經內政部於九十年四月二十五日以台（九十）內地字第九○七二七八○號函核准徵收，被告機關則於同年五月九日以九十府地二字第五○二七六號公告上開核准徵收處分，並發給原告承租土地地價三分之一之地價補償費。
Ｂ、但原告則於徵收公告期間之九十年五月二十一日及二十三日，「就其種植之荖花、荖葉僅由被告機關補償二七六、０００元」一即，表示不服，而向被告機關提出陳情。
Ｃ、被告因此於九十年七月五日以九十府地二字第七三九八七號函通知原告於同年月十八日辦理現場複估，複估後仍維持原補償金額，並以同年九月十日以府地二字第一○○九八七號函通知其複查結果及領取複估補償費。
Ｄ、原告則認為上開複估補償費金額有誤，又認定被告機關九十年五月九日九十府地二字第五○二七六號以及同年月日九十府地二字第五○二七七號徵收公告為決定有關農作物補償費之行政處分，而提起本件行政爭訟。
Ｅ、訴願機關內政部則就上開九十府地二字第五○二七七號徵收公告部分，以「原告承租之土地非在該公告徵收之範圍」，而為訴願不受理之決定，就上開九十府地二字第五○二七六號徵收公告部分，則為為實體駁回之決定。
二、綜觀兩造以上之主張及陳述，本院認為本案之爭點應得集中於以下三點：
Ａ、本案之訴訟類型為何﹖
Ｂ、本件訴訟審理範圍之確定；在此命題下又可分為以下兩部分爭點：
１、一是經訴願決定不受理之被告九十年五月九日九十府地二字第五○二七七號徵收公告是否在本件審理範圍中﹖如果上開公告在本案審理範中，原告起訴是否合法﹖
２、又就被告九十年五月九日九十府地二字第五○二七六號之徵收公告而言，原告以之作為行政訟爭標的是否適法﹖如果不適法的話，究竟得作為爭訟標的之行政處分為何﹖
３、原告請求被告應給付二百四十八萬四千元，是否適法。
貳、本院之判斷：
一、本件訴訟類型應為單純之「撤銷訴訟」，既非「課予義務訴訟」，亦非「撤銷訴訟與一般金錢給付訴訟之合併」：
Ａ、行政訴訟法第八條第二項固規定：「‧‧‧給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。
‧‧‧。」本件原告起訴聲明包括撤銷原處分以及請求被告給付二百四十八萬四千元兩部分，似屬適用前述規定，於撤銷訴訟中併予請求給付訴訟之情形。
Ｂ、然則行政訴訟法第八條第二項，係適用於原處分撤銷，行政機關因此負有一定內容之給付義務而言。應予指明的是，該給付義務不包括重新作成適法之行政處分（因行政處分如經撤銷，原處分機關本負有重為適法處分之義務，且如包括之，將牴觸行政訴訟法第八條「給付」之涵義），亦不包括給付損害賠償（此部份應適用行政訴訟法第七條之規定），典型的情況如原駕駛執照或車輛牌照因違規被吊扣或吊銷，處罰處分如經撤銷，交通監理機關即負有返還或重新製作駕照或牌照之義務，當事人於請求撤銷處罰處分時，即得一併請求給付駕照或牌照。
Ｃ、經查：
１、本案原告並非主動請求被告機關發給農作物之補償費，在遭被告機關拒絕後，而提起本件訴訟。反而是就被告機關自行依法所為之農作物徵收補償，以金額之認定於法不合為由，先提異議，要求被告機關重為適法之決定（事實上，目前司法實務上也認為，除非有特定實證法之明文規定，不然人民沒有請求國家為徵收行為或為徵收補償行為之公法上請求權），並在異議程序維持原來之核定以後，再以新的維持核定作為行政爭訟之對象（後詳），而循訴願及行政訴訟程序，爭執維持農作物徵收補償處分之合法性。
２、因此即使原告有在「訴之聲明」中請求被告機關給付其二、四八四、０００元，但論其主張內容，上開金額乃是「合法農作物拆遷補償金額與被告實際違法核發數額間之差額」，是其本質仍為農作物補償費，縱令原告主張有據，其仍必須由被告機關重新核定始能發給，並不是直接因原處分撤銷即發生之給付義務。
３、因此原告一併請求判命被告給付二、四八四、０００元部分，由於與前揭行政訴訟法規定不合，因此在法律解釋上，應解為起訴理由之一部，而不構成一項獨立的訴訟聲明。
Ｄ、是以本件訴訟並無一般給付訴訟的訴之聲明存在，且其訴訟類型僅為單純的撤銷訴訟。
二、本件訴訟審理範圍之確定及其實體上有無理由之判斷：
Ａ、原告請求撤銷被告九十年五月九日九十府地二字第五○二七七號徵收公告部分應屬顯無理由：
１、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第一百零七條第三項所明定。是以若原告求為撤銷之行政處分並非以原告為處分相對人，該處分亦未影響原告權利或法律上利益者（非第三人效力處分），此際原告之訴即屬法律上顯無理由，行政法院應以判決駁回之
２、查被告九十年五月九日九十府地二字第五○二七七號徵收公告之對象，係○○○鎮○○段七一六之三地號等八筆土地為徵收標的，土地權利人則為吳淑環等十三人，原告所承租○○○鎮○○段七○一之一地號土地以及原告或者該筆土地所有權人林游秀曲並非該徵收公告所指涉之對象，故原告逕以此件徵收公告作為訴爭之標的，請求撤銷，參諸前述說明，係屬法律上顯無理由的情形，本院應以判決駁回。
Ｂ、原告應以被告九十年九月十日府地二字第一○○九八七號函為撤銷訴訟標的：
１、依照原告訴願聲明以及本案訴訟聲明，原告不服之標的包括九十年五月九日九十府地二字第五○二七六號徵收公告與同年月日九十府地二字第五○二七七號徵收公告二部分，其中九十府地二字第五○二七七號部分，係屬法律上顯無理由，已如前述，以下應予審酌之標的為九十府地二字第五○二七六號徵收公告。
２、被告九十年五月九日九十府地二字第五○二七六號徵收公告，固然對原告在系○○○鎮○○段七○一之一地號土地之農作物補償費有所決定，惟本院認為：
ａ、有關徵收補償處分之救濟程序，即使在土地徵收條例末制定前，依土地法第二百四十七條之規定，乃是循異議程序，將原徵收補償處分送交地價評議委員會評定，而非直接依訴願程序審理，處分相對人只能在評定處分作成後，再以評定處分為爭訟對象，提起訴願及行政訴訟。而在土地徵收條例制定以後，依土地徵收條例第二十二條之規定，亦是循查處及復議程序處理，而且其與原先土地法所制定之相關程序比較，主要之不同即是：
Ⅰ、異議查處程並非由地價評議委員會為之，是由該管直轄市或縣（市）主管機關自行為之【參照該條文第一項之規定；「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」】。
Ⅱ、異議查處程序結束後，相對人如對查處結果不服，作成原查處處分之機（而非處分相對人）有權將查處結果送交地價評議委員會「復議」，而復議處分本身又是一個新的處分，可循訴願程序處理【參照該條文第二項之規定；「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」】。
Ⅲ、因此在解釋上，如果處分相對人有異議，而查處機關又不主動將查處結果提請地價評議委員會復議，則處分相對人應可直接以查處處分為行政爭訟之標的，提起訴願及行政訴訟。
ｂ、本案之徵收補償程序乃是適用現行土地徵收條例之相關規定為之，而原告既已於徵收公告期間之同年五月二十一日及二十三日向被告陳情（法律上應解為「異議」）農作物補償查估不實，且經被告同意實地複估，並於同年七月十八日辦理現場複估，複估後雖維持相同之補償金額（即上開土地徵收條例第二十二條第一項所稱之「查處」程序），但該決定，依上所述，乃是被告機關重新調查事實、適用法令後所作成之決定，非僅重申原徵收公告之內容。故應認為被告九十年九月十日府地二字第一○○九八七號函通知原告複查結果及領取複估補償費之行為，才是一新的「查處」處分，而原告欲對農作物補償表示不服，亦應以此函為訟爭之標的，仍執九十年五月九日九十府地二字第五○二七六號徵收公告求為撤銷，當屬違誤。
３、原訴願決定未予指明正確之訟爭標的，仍就以九十府地二字第五○二七六號徵收公告為審查對象，實屬違誤。
４、不過雖然原告與訴願決定機關就原處分之認定，在形式上均有違誤，但該訴願決定所憑之實體理由，仍係維持被告機關上開九十年九月十日府地二字第一○○九八七號函（即本案原處分）之事實認定與法律適用，且原告在本案中亦無救濟審級利益可能受影響之情事，故應認為原處分文號的「形式上」誤認於本件訴訟之審理並無影響，本院以下將就補償費查估等實體爭議事項續予審酌。
三、被告核給系爭土地之農作物補償費是否違誤：
Ａ、原告為適法之補償權利人：
１、按「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人」，「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。‧‧‧（第一項）。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者‧‧‧，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」為土地徵收條例第十八條第一項與第二十二條第一、二項所明定。按此規定，原告雖為系爭土地之承租人，但因在土地上種植農作物，且享有天然孳息收取權利，應包括於前述法條所稱之土地權利關係人。
２、次按「不動產之出產物，尚未分離者，為該不動產之部分」為民法第六十六條第二項所明定，依此規定，原告種植之果樹在與土地分離前係土地之一部分，而與土地同屬土地所有權人所有。不過土地所有權之歸屬應不影響原告作為土地權利關係人之法律地位，換言之，原告對於該土地係享有使用收益之權利，而該權利與土地所有權相同均將因國家徵收行為而不復存在，自有必要對其因徵收而產生之損失給與相當之補償。
Ｂ、被告機關針對系爭土地上所種植之荖花（葉）計算農作物補償金並無違法：
１、關於系爭農作物補償金之計算，原告主張其所種植之荖花、荖葉係一年生以上之作物，依照宜蘭縣辦理徵收土地農林作物及魚類畜產補償遷移費查估基準（下稱查估計準）關於荖花荖葉之補償，每公畝最高補償數為一五○株，一年生每株為一千元，查原告種植面積為一八‧四公畝，最高補償數量應為二七六○株，應補償之金額應為二百七十六萬元。
２、被告則認為，原告所種植之荖花荖葉均以作畦（苗圃）密植種植，依查估基準果樹部分附註欄內第六點，查估補償時，不分年生一律按面積給予補償，每平方公尺單價移植者一五○元，故補償金額為二十七萬六千元。又縱非依附註欄內第六點之規定補償，原告所引用之查估標準內容亦屬錯誤，正確規定為：一年生以上之荖花、荖葉，每公畝最高補償數為一五株，每株為一千元，依此標準計算，補償金額為二十七萬六千元。
３、本院判斷如下：
ａ、首先由被告實地查估時現場拍攝之照片（附原處分卷中可稽）觀之，原告種植之荖花荖葉確實係以作畦（苗圃）方式密植種植，被告適用前揭查估基準果樹部分附註欄內第六點，按面積每平方公尺一五○元給予補償，核定補償金額為二十七萬六千元，於法尚無違誤。
ｂ、退一步言之，縱使不認為原告以作畦（苗圃）方式密植種植荖花荖葉，但原告引述之查估標準書面本身並非正確（其書面將荖花荖葉每公畝之株《柱》數誤載為一五０株《柱》，正確之規定為一五株）亦為原告訴訟代理人於言詞辯論程序中所不爭，是以依照正確查估標準，補償金額仍為二七六、０００元，原補償處分並無由法院撤銷、重為決定之必要。
ｃ、最後原告主張，該內容錯誤查估標準亦為被告所印製，原告因信賴該查估標準內容而受損害，應得向被告主張信賴保護原則，及請求適當之補償。本院認為此項主張亦屬無理由，蓋信賴利益補償，必須當事人因行政機關違法行政行為（信賴基礎）受有利益，且信賴該行為將持續有效進而對該利益有所處分或利用（信賴行為），故該行為如遭撤銷者將受有損害者，始得主張之。今縱謂原告信賴該錯誤之查估標準，但在被告實際核發農作物補償金前，原告並未因行政行為受有利益，自無從主張信賴利益保障。
ｄ、再退步而言，即使肯認原告對於依錯誤查估標準計算的補償金享有期待利益（或期待權），原告亦未說明其是否以及如何就該期待利益有所利用或處分，故應認為原告欠缺信賴行為，亦不符合信賴利益保障之要件。
伍、綜上所述，原處分核給補償費數額並無違誤，應予維持，原訴願決定雖錯誤認定本案系爭行政處分，惟並不影響原告行政救濟權利，亦應予以維持，原告徒執前詞，求為撤銷原處分及補發如起訴聲明數額之農作物補償金，即屬無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 六 月 十一 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十一 日
書記官 林麗美