臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第九二四號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 臺北縣淡水鎮公所代 表 人 乙○○鎮長）訴訟代理人 戊○○
丙○○右當事人間因土地徵收補償事件，原告不服臺北縣政府中華民國九十一年二月二十六日北府訴決字第○九一○○七○三一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落臺北縣○○鎮○○段七二○、九八○、一○○八地號等三筆土地（下稱系爭土地），位於臺北縣○○鎮○○街都市計畫八公尺寬以下道路用地上，為既成道路，供公眾通行。原告於民國（下同）九十年三月二十三日向被告申請徵收，經被告以九十年六月八日北縣淡建字第九○一一八三七一號函復略以：「台端申請所有坐○○○鎮○○段七二○、九八○、一○○八地號等三筆土地徵收補償案，因該道路用地係八米以下公共設施保留地，目前因地方政府財政困窘，無法全面加以徵收補償，有關都市計畫八米以下公共設施保留地徵收補償案，縣府也已函文中央政府尋找財源，統籌全國所有案件予以補助，以解決大法官釋憲文第四○○號。」等語。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應對系爭土地依法徵收。
（三）被告應發放補償費新臺幣八千二百八十六萬元予原告。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
（一）被告所為函復是否為行政處分？
（二）被告適格有無欠缺？
（三）原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告可否依據司法院釋字第四○○號解釋，請求被告作成給付徵收補償費之行政處分？原告主張：
一、被告已查明並證實系爭三筆土地，屬開闢使用供公眾通行○○○鎮○○街路段，依土地法第二百三十一條、第二百三十六條規定，應「事先」辦理徵收及補償，且應「一次發放」之後，方得進入被徵收之土地內工作。
二、依都市計畫法第四十九條規定，被告自應核計徵收補償金，按公告現值為準，最高可加四成為補償。
三、依土地徵收條例第二條及第十九條規定，被告既為需用土地人，又為主管機關，實難辭當年之不法或不當處分之責。
四、被告以違背憲法及有關之法律規定，另以欠缺事實依據之法律條文或行政院函令，曲解憲法保障人民財產權益之正義原則。
五、被告之提示財源短絀，難以辦理徵收補償，更是違法在先，避責在後之作為。被告主張：
一、關於原告於九十年三月二十三日申請徵收系爭等三筆土地，被告已以九十年六月八日北縣淡建字第九○一一八三七一號函復原告，有關都市計畫八米以下公共設施保留地徵收補償案，縣府曾函文中央政府能尋找財源，統籌全國所有案件予以補助，以解決司法院釋字第四○○號文。
二、被告目前限於財力因素，無法全面徵收都市計畫公共設施保留地，而此通案，中央政府也正設法籌措財源或思考其他方式辦理。
三、系爭道路屬於都市○○○○道路，原告有兩筆在都市計畫○○○區○於道路，另外一筆屬於住宅，這三筆可能在現有道路上，因為這是全國性的，在七十七年有辦理公共設施保留地徵收包括十米以上的道路。因為經費不足，八米及八米以下的道路，全國都沒有辦理徵收。
理 由
甲、請求撤銷原處分及訴願決定部分：
一、被告所為函復是否為行政處分：
（一）按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。
（二）本件原告於九十年三月二十三日向被告請求徵收系爭土地，並發給補償費，遭被告九十年六月八日北縣淡建字第九○一一八三七一號函復略以「台端申請所有系爭三筆土地徵收補償案，因該道路用地係八米以下公共設施保留地，目前因地方政府財政困窘，無法全面加以徵收補償，有關都市計畫八米以下公共設施保留地徵收補償案，縣府也已函文中央政府尋找財源，統籌全國所有案件予以補助，以解決司法院釋字第四○○號之問題。」等語。
（三）查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。又「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，亦為訴願法第十三條所明定。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為臺北縣政府，而被告之法律地位僅係需用土地人。
（四）次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純係居於需用土地人之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
二、被告適格欠缺部分：縱認被告所為上開函復之性質，係屬行政處分，然按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件徵收核准機關為內政部，補償機關為臺北縣政府，被告僅係用地機關，既如上述。則原告逕以非徵收補償主管機關之臺北縣淡水鎮公所為被告，對之提起本件之訴，被告適格自有欠缺。
乙、請求徵收土地並予補償部分：原告所有系爭土地，目前為臺北縣○○鎮○○街○道路用地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執，已如前述。本件所應審究者，為原告可否依據司法院釋字第四○○號解釋提起行政訴訟法第五條之課予義務之訴，請求被告作成給付徵收補償費之行政處分。茲分述如次：
一、按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依公法法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才是徵收權之主體，發動徵收程序（改制前行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
二、次查，關於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。原告主張人民得依據該號解釋意旨，而具有請求國家作成補償處分之公法上請求權，並得以此號解釋為規範基礎，請求作成徵收並發給地價補償費云云，自非有據。
三、又縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，惟依現行土地徵收條例規定，本件系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關為臺北縣政府，被告僅為需地機關，已如前述，被告並無作成徵收處分之權利，則原告請求被告作成徵收處分，係屬被告當事人不適格，而徵收處分既未作成，徵收補償自亦無從發生。因此原告依行政訴訟法第五條規定，請求被告對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。
四、至原告另稱關於將來會發生遺產稅及現因有該不能使用之土地，致不符合低收入戶，不能領救濟金等，核非本件範圍，應由被告另行依法斟酌處理，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 四 月 三十 日
書記官 楊子鋒