臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第九六一號
原 告 甲○○被 告 台北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因兒童福利法事件，原告不服內政部中華民國九十一年一月七日台內訴字第○九○○○○九三一六○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告未經申請立案，於台北縣板橋市自強新村四十一之一號一樓經營「無尾熊兒童發展中心」，經被告機關於民國（以下同）九十年九月十二日下午三時二十分會勘時，發現收托七歲以上兒童十五人，被告機關遂以原告違反兒童福利法第二十五條第一項規定，爰依同法第五十條規定裁處新台幣（以下同）三萬元罰鍰，並限期六個月內完成立案手續。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告所經營「無尾熊兒童發展中心」，是否違反兒童福利法第二十
五條第一項之規定？
甲、原告主張：㈠原告所從事者，為兒童發展之研究工作，並非經營兒童福利法規範之「兒童福利機構」：
⒈原告從事兒童發展課程之研究團體工作，以行動研究方式了解兒童發展過程，
兒童、家長及老師所需要之協助以及解決之方案，業已兩年，有相關著作之研究成果，並曾於台北縣教育電子報發表，研究成果部分設計為教師成長團體課程內容。況參與之兒童及家長，於參與原告之研究前，均有聽取原告就參與發展課程研究中必須需配合之事項及進行之詳細方案，以便瞭解研究目的與內容，俾便於協助其所遭遇之困難點。
⒉原告於訴願書中，業已說明使用之研究方法為「行動研究法」，依據一般學者
之見解，行動研究係指「目前行動研究者的重點在強調增加覺醒與賦加權力（empowerment）找出研究者與參與者合作的方式，讓參與者變成行動研究者。
因此，研究者在其中乃扮演觸媒的角色，以幫助成員定義問題和現存問題有不同的思考。」（Hart&Bond,1995）在行動研究施行的原則中，有問題存在代表著要改變的需要，行動研究是針對問題敏感（problem-sensing），以問題為焦點（problem-focused），研究者以立即、直接的方式參與問題情境（Hart&Bond,1995）。行動研究的目的在於改進與參與，以及研究、行動、評估相互連結，是一個循環的過程。原告設計之行動研究，因須長期研究，了解兒童發展的需求，須有固定之參與者，故簽訂參與研究計劃書，以實施研究方案，了解親子關係與互動對兒童發展的影響，進而設計親職教育方案，改善親子互動關係，再觀察兒童發展，設計兒童發展課程，設計親職教育方案，評估效果再進行設計，為一循環過程。被告卻完全不解其義，仍以一外行人之字眼，一再重複非專業性之說法，實令原告難以折服。
⒊又，被告之答辯書中提及，「另訴願人所附之研究計畫顯為從事親職教育之教材，係屬兒童福利服務機構服務項目之四、親子活動、親職教育及家庭輔導。
」按原告曾於訴願書中陳述，所附資料為研究報告，並非答辯書中所陳述之研究計畫，親職教育教材為研究成果，均因研究中了解家長及兒童所遭遇之問題所設計及解決問題之方式，且研究報告書中附有研究工具，原告設計及蒐集之問卷為研究工具，被告機關卻謂「訴願人辯稱其僅從事兒童研究工作顯為卸責之詞」，令原告難以接受，誤「研究報告」為「研究計畫」，真可暴露出被告做成裁罰處分之粗糙與草率。訴願決定亦認為原告所附教材，係屬兒童福利服務機構服務項目之「四、親子活動、親職教育及家庭輔導。」，對於研究工具及研究計劃同意書隻字未提。原告所從事者，倘為一般之「兒童福利機構」，斷無需要如此大費周章向家長說明研究之內容與研究方法、研究目的及進行之步驟、項目、研究計畫之限制、研究進行後預計對於家長與兒童所可能帶來之影響與成長等部分，此點被告是否能瞭解學術研究與營利事業之不同。
⒋內政部訴願決定書中提及「經原處分機關於九十年九月十二日下午三時二十分
至現場會勘時發現該址從事之服務內容為『個別教育計劃、遊戲治療、藝術治療、哲學思考訓練』等項目」。研究者當時以研究方法及內容陳述，惟其會勘紀錄內容卻以托育機構制式表格呈現，未能紀錄本中心研究事項及內容。以藝術治療為例，研究者以不同的素材實驗、比較，對於情緒困擾的孩子適合之素材進行研究；將藝術治療的成品拍成照片及投影片，對於藝術治療收集研究資料以及對不同治療方式的成效進行研究，並非兒童福利服務機構服務項目之「
一、個案或團體服務。二、諮商服務。」。㈡原處分及訴願決定違反明確性原則、罪刑法定原則，違法類推適用，應予撤銷：
⒈本於法治國家原則中之法律保留原則之要求，原處分即應符合明確性原則。亦
即，必須有明確之法律上依據，缺乏法律之規定，不得處罰人民。自司法院大法官釋字三一三號解釋以來，即不斷重申貫徹此意旨。
⒉觀諸被告對於原告進行之研究工作，僅憑藉一次「會勘」，即草率認定違反兒
童福利法之規定，請大院調查：被告是否可明確說明原告所進行之工作項目與內容？可否一一說明原告所進行之各項研究工作之與兒福法第二二條、第二三條之規定何處相同？其說法之證據何在？有無詢問參與研究之兒童家長？有無照片？有無錄音等？原告所從事之行為，根本非兒福法所規範之「托兒所、兒童樂園、兒童福利服務中心．．．」等之兒童福利機構，被告以本法第二十五條第一項為裁罰基礎，即顯係違法類推適用。一個沒有具體證據，草率調查、含糊事實認定的情況下，被告即率爾對原告為裁罰性之行政處分，豈為法之所許？請大院調查其據以處分之基礎為何？其裁罰前是否已盡蒐證之責？其基礎又何在？㈢被告違反信賴保護原則：查原告於初始進行本兒童研究工作時，即曾疑慮是否需
辦理任何行政登記，而曾向被告機關所屬社會局兒童青少年科員詢問。惟當時承辦人員卻告知「無須登記，且亦無法可管」。研究工作進行後，頒布「臺灣省兒童福利社政機構設置標準與設立辦法」，原告再次詢問被告機關所屬社會局兒童青少年科員，兒童福利法第二十二條所列之兒童福利機構是否包括兒童發展研究工作，因美國有研究機構配置，科員回答台灣無類此機構，因此一告知，原告即認為兒童發展之研究工作無須辦理登記。詎被告一反其過去對原告所述之內容，於九十年九月十二日，進行所謂「台北縣托兒輔導、取締會勘」時，又以原告進行此種研究仍應辦理登記為由，違法處罰鍰處分。問題在於，原告之研究，應辦理何種登記？如何登記？此種作法，難道不違反信賴保護原則？倘所進行之此種研究必須登記，則各大學教授所進行之國科會研究計畫，依被告之說詞與邏輯，又豈不需進行登記？況九十年九月十三日上午十時原告再前往被告機關所屬社會局兒童青少年科詢問，原告應辦理何種登記？如何登記？該科科員無法回答，討論後亦無定論，造成無尾熊兒童發展中心無法登記，被告機關卻又認應辦理登記，而對原告處罰鍰處分之謬。
乙、被告主張：㈠查原告所經營無尾熊兒童發展中心於九十年九月十二日經現場稽查發現該址從事
之服務內容為「個別教育計劃、遊戲治療、藝術治療、哲學思考訓練」等項目，係屬兒童福利服務機構服務項目之「一、個案或團體服務。二、諮商服務。」原告係從事兒童福利業務，屬「兒童福利機構」，依法應向主管機關申請立案，故原告顯已違反兒童福利法規定。
㈡原告於起訴狀中辯稱其係從事兒童之發展研究工作云云，惟原告於被告現場稽查
時表明所經營場所「每月收費五千元」，每日收托時間自中午十二時起至十九時，且現有收托學童十五人，提供「個別教育訓練、遊戲治療、藝術治療、哲學思考訓練」等服務，加以其自述「擬成立協會，設置兒童福利機構」，原告聲稱其為從事研究工作等語顯為無稽。次按「臺灣省兒童福利社政機構設置標準與設立辦法」第六條規定：「私立兒童福利機構‧‧‧，向當地主管機關申請立案，經許可並發給立案證書後始得開辦。」原告稱其所辦理之無尾熊兒童發展中心，係從事兒童發展之研究團體，並非兒童福利法第二十條第一項所指稱之兒童福利機構，然被告於現場稽查，該址當時確有從事兒童福利服務之違法事實；另原告新附之研究計劃顯為從事親職教育之教材，係屬兒童福利服務機構服務項目之「四、親子活動、親職教育及家庭輔導。」原告所辯顯為卸責之詞，實無足採。
㈢被告自兒童福利法公佈施行後即積極查處未立案之兒童福利機構，以期確保本縣
兒童福利服務之品質與安全，進而落實被告兒童福利之一貫政策，是以被告基於保護兒童之考量依法懲處三萬元罰鍰，應無不妥。
㈣綜上所述，原告違法之實應無疑義，被告之處分於法並無不合，謹請鈞院為如答辯聲明之判決。
理 由
一、按「縣（市）主管機關，應自行創辦或獎勵民間辦理左列兒童福利機構：‧‧‧
三、兒童福利服務中心。‧‧‧五、兒童心理及其家庭諮詢中心。‧‧‧」「私人或團體辦理兒童福利機構，應向主管機關申請立案‧‧‧。」「兒童福利機構違反第二十五條第一項、第二項之規定者，處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰‧‧‧。」分別為兒童福利法第二十二條第一款、第二十五條第一項前段及第五十條第一項前段所明定。又台灣省兒童福利社政機構設置標準與設立辦法第十三條規定：「兒童福利服務機構服務項目如下：一、個案或團體服務。二、諮商服務。三、早期療育服務。四、親子活動、親職教育及家庭輔導。五、轉介或照會服務。六、其他有關兒童福利之服務事項。」。
二、本件被告機關係以原告未經申請立案，經營「無尾熊兒童發展中心」，經被告機關會勘時發現收托七歲以上兒童十五人，爰以原告違反兒童福利法第二十五條第一項規定，依同法第五十條規定裁處三萬元罰鍰，並限期六個月內完成立案手續。原告則主張其所從事者為兒童發展之研究工作，並非經營兒童福利法規範之「兒童福利機構」，原處分及訴願決定違反明確性原則、罪刑法定原則，違法類推適用及信賴保護原則云云。
三、查被告機關於九十年九月十二日派員至現場稽查時，原告表明所經營場所「每月收費五千元」，每日收托時間自中午十二時起至十九時，且現有收托學童十五人，提供「個別教育訓練、遊戲治療、藝術治療、哲學思考訓練」等服務，加以其自述「擬成立協會，設置兒童福利機構」，有台北縣托兒輔導、取締會勘紀錄表影本一紙在卷足憑；揆諸上開會勘紀錄，原告於自宅經營「無尾熊兒童發展中心」，所收托學童十五人，收托時間及收費均固定；所提供係個別教育訓練、遊戲治療、藝術治療、哲學思考訓練等服務項目，係屬兒童福利服務機構服務項目之「一、個案或團體服務。二、諮商服務。」；另原告新附之研究計劃顯為從事親職教育之教材，係屬兒童福利服務機構服務項目之「四、親子活動、親職教育及家庭輔導。」；是以原告主張其所從事者為兒童發展之研究工作，自不足採。
四、次查台灣省兒童福利社政機構設置標準與設立辦法，係依兒童福利法第二十四條第二項規定所訂定，該條項規定「兒童福利機構設置標準及設立辦法，由中央及直轄市、縣（市）主管機關定之，直轄市、縣（市）主管機關並應報請中央主管機關備查」，是以被告機關以原告所經營「無尾熊兒童發展中心」，違反台灣省兒童福利社政機構設置標準與設立辦法第十三條規定，而依兒童福利法第五十條規定予以處罰自屬有據，尚無違反明確性原則、罪刑法定原則，違法類推適用等原則。至原告對於其所經營「無尾熊兒童發展中心」，曾向被告機關所屬社會局兒童青少年科員詢問是否需辦理登記一事，惟未能舉證以實其說；況原告所詢問之事項與被告機關現場所稽查之結果，亦有落差；尚難以當時承辦人員卻告知「無須登記，且亦無法可管」，即謂被告違反信賴保護原則。
五、綜上所述，原告於台北縣板橋市自強新村四十一之一號一樓經營「無尾熊兒童發展中心」，並未經申請立案；被告機關以原告違反兒童福利法第二十五條第一項規定，爰依同法第五十條規定裁處三萬元罰鍰，並限期六個月內完成立案手續，依法並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告徒執前詞，聲請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 三 月 十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 十三 日
書記官 王琍瑩