臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第九七八號
原 告 甲○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因漁港法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十一年一月十一日農訴字第九○○一六○二三八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告未向被告或當地漁會申請許可，於民國（下同）九十年八月三十日雇用訴外人黃正沛駕駛之油罐車（GR-229），在宜蘭縣南方澳漁港內抽取全進利七號漁船（CT3-3893）漁船用油，經行政院海岸巡防署第一海岸巡防總隊岸巡第一一大隊（下稱海巡隊第一一大隊）現場查獲，案移被告以其違反漁港法第十九條第一項第十一款、台灣地區漁船油核配辦法及被告九十年六月一日九十府農漁字第○六○三九二號公告規定，依漁港法第二十一條規定，裁處新台幣（下同）十二萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、原告對未向主管機關報備即抽取漁船油之事實並不爭執，原告係受僱於九十年八月三十日於宜蘭縣南方澳漁港為全進利七號漁船進行清潔工作，由於漁船老舊，久未清潔保養，原告乃受船主指示，暫將船油抽存於油罐車，俟清潔保養完竣後，再將油料抽回船上。原告為全進利七號漁船進行清潔工作前，發現漁船內油櫃進水，船艙漏油，爰請油罐車前來抽油，而為免觸及相關法令，雖未向被告及漁會提出書面申請，惟確已向南方澳漁港之漁船進出檢查站—南安所以電話報備，並經該所告知准予卸油，進行船隻保養，上開事實，有該所人員之記錄可證，故原告並無違反漁港法或被告公告規定之犯意，至多僅係原告識薄學淺，誤認南安所為主管機關，並認已完成許可申請，被告未加詳查，難令原告甘服。
２、海巡隊第一一大隊至案獲現場時，原告尚未開始抽油，即無任何違法。蓋當日原告所雇用之油罐車尚未開始進行抽油工作，即遭海巡隊第一一大隊人員前來盤查，認原告違反漁港法第十九條第一項第十一款及被告九十年六月一日九十府農漁字第○六○三九二號公告規定，其並無詳查原告何故抽取漁船油料及已報備獲准之事實，是被告逕予裁處，認事用法難謂無可議之處，訴願決定漏末調查，亦難令原告甘服。況案發當時，時值下午二、三點，倘原告有意違法抽油，甚或意圖抽油變賣，豈會選擇光天化日、人聲鼎沸之時刻進行？故原告實無違法之意圖及行為。
３、原告既已先向南安所報備，且未開始實施抽油之行為，即無被告所稱將漁船用油抽離船體之情事，此有訴外人黃正沛主張抽油僅係暫存於油罐車可證。另原告年歲已高、學識粗鄙，為謀糊口，方受僱為人清洗漁船等工作，該全進利七號漁船（二十八噸之中型漁船）雖係原告胞姊所有，惟原告當時確係受僱為漁船清潔，而請訴外人幫忙分工進行，是抽油暫存之事，並非原告個人授意或決定，充其量僅係受僱人而非行為人，被告逕認原告為行為人，依漁港法第二十一條規定，裁處最重罰鍰十二萬元，似嫌過重，訴願決定漏未審酌，將漁港法第二十一條處罰「三萬元以上十二萬元以下」規定，誤為「二十二萬元以上三十萬元以下」，且不顧本案事實及原告經濟能力，亦未慮及原告並無前科，顯違行政法之公平原則、信賴保護原則及比例原則。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「漁船油．．不得．．無故在陸上存置」、「．．船上漁船油不得抽離該船；如因修繕或其他情形須抽離者，應先填具『漁船油核准抽出及回注證明表』，取得當地漁會核准，並於回注時，報請當地漁會、漁業主管機關人員到場簽證。」台灣地區漁船油核配辦法第十四條及第十五條定有明文。另按「在漁港區域內為下列行為者，應向該管主管機關或經其授權之漁港管理機關申請許可：．．十一、其他經該管主管機關基於維護漁港安全及環境衛生公告，需經許可之行為。」、「違反．．第十九條第一項各款規定之一者，處行為人或其雇用人新台幣三萬元以上十二萬元以下罰鍰．．」漁港法第十九條第一項及第二十一條復有明文。又按被告於九十年六月一日以九十府農漁字第○六○三九二號公告：「一、未經申請許可，船上漁船油不得抽離船體或駁裝，違規者停止其申購漁船油。二、基於維護漁港區安全，有前項違規行為者，並依漁港法第二十一條規定，處行為人或雇用人新台幣三萬元以上十二萬元以下罰鍰。」。
２、原告未經申請核准，於九十年八月三十日在宜蘭縣南方澳漁港港區內，僱請油罐車（GR229）將全進利七號漁船（CT3-3893）之漁船用油抽離船體，經海巡隊第一一大隊查獲，有該隊製作之偵訊筆錄及現場採證照片可稽，違法事實足堪認定。被告係以原告未經申請核准抽離漁船用油據以裁處，至原告有無違法盜賣漁船油之犯意與意圖，非本案所得論究，況參照上開蒐證照片所示，原告行為已進入著手實施階段，且原告於上開偵訊筆錄中亦坦承抽取漁船用油並未依法令規定申請許可，原告違規事證明確。另因漁船用油係免貨物稅、營業稅，並經行政院農業委員會優惠補貼，與一般柴油價差甚大，不肖業者私自從事漁船油買賣，藉以謀取暴利情形時有所聞，且買賣行為之有無，常因當事人辯駁而難以定論，故被告為有效遏止投機者抽取漁船油盜賣謀利，維護漁港港區安全秩序，乃裁處法定最高罰鍰，以儆效尤，且原告已於九十一年九月二十六日至被告處繳清罰鍰。
３、按漁港法第十九條第一項所稱之「該管主管機關」，係指縣市政府，至於該條所稱「經其授權之漁港管理機關」，參照台灣地區漁船油核配辦法第十五條規定，係指當地漁會，是原告應依規定填具「漁船油核准抽出及回注證明表」，取得當地漁會核准，始得將漁船油抽離船隻。且經被告嗣後向南安所查證，核准漁船油抽取並非該所職權，查無原告所述向該所報備獲准情事。原告稱其係受船主指示從事漁船清潔工作，且年歲已高，學識粗鄙，誤認主管機關，不應受罰云云，顯係卸責之詞，蓋為維護法紀，不得以法之不知作為除卸責任之理由。另訴願決定稱：「．．從重裁處新台幣十二萬元罰鍰．．」等語，該訴願決定係援引漁港法第二十一條規定，足見訴願決定機關明知被告所為處分及法令內容，而所載罰鍰金額「二十二萬元以上三十萬元以下」，顯係誤植，核無原告所稱違反公平原則、信賴保護原則及比例原則，故被告所為處分並無違誤。
理 由
一、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「在漁港區域內為下列行為者，應向該管主管機關或經其授權之漁港管理機關申請許可：．．十一、其他經該管主管機關基於維護漁港安全及環境衛生公告，需經許可之行為。」、「違反第十八條第一款或第十九條第一項各款規定之一者，處行為人或其雇用人新台幣三萬元以上十二萬元以下罰鍰，並責令行為人或其雇用人限期回復原狀、停工或拆除；未依限期辦理者，得按日連續處罰。」分別為漁港法第二條第一項、第十九條第一項第十一款及第二十一條所規定。另按「漁船油．．不得．．無故在陸上存置」、「．．船上漁船油不得抽離該船；如因修繕或其他情形須抽離者，應先填具『漁船油核准抽出及回注證明表』，取得當地漁會核准，並於回注時，報請當地漁會、漁業主管機關人員到場簽證。」台灣地區漁船油核配辦法第十四條及第十五條復有明文。又按，被告於九十年六月一日以九十府農漁字第○六○三九二號公告：「主旨：為維護漁港安全，公告本縣漁港區內漁船將其燃料用油抽離船艙或駁裝之行為應經申請許可，違反者除依相關規定處罰外，並停止其申購漁船油處分。依據：一、『漁港法』第十九條第一項第十一款及同法第二十一條。二、『台灣地區漁船油核配辦法』第十四條、第十五條及第十九條。公告事項：一、船上漁船油不得抽離該船，如因修繕或其他情形須抽離者，應依『漁港法』及『台灣地區漁船油核配辦法』規定申請許可；違規初犯者停止其申購漁船油六個月以上一年以下，再犯者停止其申購漁船油一年以上三年以下，違規三次以上者停止其申購漁船油三年以上五年以下處分。二、基於維護漁港區安全，有前項違規行為者，並依漁港法第二十一條規定，處行為人或雇用人新台幣三萬元以上十二萬元以下罰鍰。」。
二、本件原告未向被告或當地漁會申請許可，於九十年八月三十日雇用訴外人黃正沛駕駛之油罐車（GR-229），在宜蘭縣南方澳漁港內抽取全進利七號漁船（CT3-3893）漁船用油，經行政院海岸巡防署第一海岸巡防總隊岸巡第一一大隊現場查獲，此有海巡隊第一一大隊九十年九月十二日（九○）北一一字第一○九一號函、現場違規照片八幀、原告、黃正沛及許海山（漁民）於九十年八月三十日在海案巡防總局蘇澳安檢所接受偵訊之偵訊筆錄等附原處分卷可稽，復經原告於本院九十二年一月二十二日準備程序時自承，經記明筆錄在卷，則其違規事實洵堪認定，被告以其違反漁港法第十九條第一項第十一款、台灣地區漁船油核配辦法及被告九十年六月一日九十府農漁字第○六○三九二號公告規定，據以依漁港法第二十一條規定處分，固非無見。
三、惟查：
１、漁港法第二十一條規定違反同法第十九條第一項各款規定之一者，係「處行為人或其雇用人新台幣三萬元以上十二萬元以下罰鍰，並責令行為人或其雇用人限期回復原狀、停工或拆除；未依限期辦理者，得按日連續處罰」，而行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第七條、第九條、第十條規定自明。
２、再者，法律所以賦予行政機關裁量權限，因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性俾以適用。職是之故，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。惟裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有三種類型：「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第四條第二項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，第二百零一條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「不為裁量」之瑕疵類型。因此，行政機關所為之行政處分，如有「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」之裁量瑕疵情形時，該行政處分自然構成違法而得予撤銷。
３、經細觀本件被告之處分函及處分書內容，僅係通知原告違法情事，並處以罰鍰，除此之外，更無隻字片語論及原告行為違反義務之程度，例如其行為程度與罰鍰處分間之比例關係或被告向來對類似案件處以罰鍰之標準為何。被告於本件訴訟中雖辯稱：「因漁船用油係免貨物稅、營業稅，並經行政院農業委員會優惠補貼，與一般柴油價差甚大，不肖業者私自從事漁船油買賣，藉以謀取暴利情形時有所聞，且買賣行為之有無，常因當事人辯駁而難以定論，故被告為有效遏止投機者抽取漁船油盜賣謀利，維護漁港港區安全秩序，乃裁處法定最高罰鍰，以儆效尤。」云云，惟並未說明原告違反義務之行為程度與罰鍰處分間之比例關係，則其裁量權之行使，不無前述「不為裁量」或「裁量濫用」之裁量瑕疵情形，有違反比例原則之虞，而有濫用權力之違法，從而，本件原處分之適法性，已有可議之處，自屬無可維持。
四、綜上，原處分既有違誤，訴願決定未予糾正，亦嫌粗略，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告重行考量原告違法之情狀後，依比例原則另為適法之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 二 月 二十七 日
書記官 方偉皓