臺北高等行政法院判決 九十一年度訴更一字第一號
原 告 榮星企業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 劉中城 律師
林金榮 律師高烊輝 律師（兼送達代收人）被 告 臺北市政府工務局公園路燈工程管理處代 表 人 乙○（處長） 台北市○○街○○○號訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○右當事人間因徵收物開放公用事件，原告不服內政部中華民國八十九年五月十七日台
（八九）內訴字第八九○四四四六號再訴願決定，提起行政訴訟，經本院於八十九年十月十八日裁定駁回，原告提起上訴，經最高行政法院以九十年度裁字第一０九０號裁定發回本院更為審理。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、本案之背景事實：
Ａ、緣因台北市政府為興辦中山區二三二號（榮星）公園工程，需用坐○○○區○○段四小段五三四地號等十九筆土地（包括五七二地號土地），報奉行政院七十七年七月二十八日台內地字第六一八八一四號函核准徵收，台北市政府地政處乃據以七十八年二月十五日北市地四字第五九五五號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序。另坐落於榮星段四小段五三四地號等二十五筆公、私有土地上之土地改良物，則另案報奉行政院七十八年七月三日台內地字第七二○二五七號函核准徵收（該函核准之徵收土地改良物計畫書所附之土地使用清冊中，榮星段四小段五七二地號土地之土地使用情形欄內記載「建築改良物一棟」、「游泳池等遊樂設施」，被告機關因此認為系爭游泳池已報請行政院核准徵收，但原告則有不同意見），台北市政府地政處乃據以七十八年七月四日北市地四字第二九一二九號公告徵收，嗣以七十八年八月十九日北市地四字第三七一二一號函知原告訂於七十八年八月二十五日發放補償費。
Ｂ、但其中坐落於榮星段四小段五七二地號土地上之游泳池及附屬服務機電設施，因補償費等問題，被告（即用地機關）與原告始終在協調中，並未隨同該用地範圍內其他土地改良物辦理公告徵收。嗣後因未能達成協議，被告機關乃函請台北市政府地政處辦理公告徵收，台北市政府地政處因此另以八十年五月一日北市地四字第一五○四六號公告徵收上開游泳池及附屬服務機電設施，並檢附補償清冊辦理徵收，並於公告期滿後，以八十年五月三十日北市地四字第二○五九一號函知原告訂於八十年六月十日至十二日領取補償費，惟原告逾期未領，台北市政府地政處乃以八十年度存字第四九八三號提存書提存於臺灣臺北地方法院提存所待領，完成徵收補償之法定程序。
Ｃ、被告機關在取得上開土地之現實支配權能後，而於八十八年五月四日以販售門票方式，正式對外開放系爭游泳池，讓公眾得以入內游泳，而使用該游泳池。
二、原告提起行政爭訟之事實經過及其主張：
Ａ、原告主觀上認為，上開游泳池基於以下之原因，在私法上仍由其享有所有權，而將被告機關上開出售門票之行為，在法律上定性為「『將私人之所有物將之交由國家行政機關現實支配，而直接供為公的目的使用』，因而發生公法上之法律效果，而對該游泳池不動產創設出一個新的『營造物用物』法律關係」之行政處分（參閱吳庚著「行政法之理論與實用」第六版、一九三頁以下），而以該行政處分作為行政爭訟之標的，提起訴願及再訴願。
１、上開行政院七十八年七月三日台內地字第七二○二五七號核准徵收之行政處分所生之規制性效力範圍不及於上開游泳池及附屬服務機電設施（換言之，即該游泳池及附屬服務機電設施不在徵收範圍內）。
２、退一步言之，如果上開核准徵收之規制性效力範圍及於上開游泳池及附屬服務機電設施，但上開公告徵收處分，亦有無效之原因，不發生因徵收而消滅原告對上開「游泳池及附屬服務機電設施」不動產在私法上所享所有權之法律效果。
Ｂ、但訴願及再訴願機關均以原告非上開游泳池及附屬服務機電設施不動產之所有權人，並無權利受侵害可言，因而分別駁回原告之一再訴願請求，原告乃提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：撤銷原處分及一再訴願決定。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、原告係系爭游泳池池體建物（建號○○○區○○段○○段０一九二二─０００號）之所有權人，自屬本件爭訟之適格當事人：
１、按原告所有之系爭游泳池池體建物之坐落基地（地號○○○區○○段○○段０五七二─００００號）固於七十八年二月十五日經台北市政府地政處以七十八年北市地四字第０五九五五號函公告徵收在案，惟該徵收客體僅及於「土地」本身，而未及於游泳池等地上建物及農作物之「土地改良物」。故台北市政府地政處為免仍由原告因使用該等地上土地改良物，而生事實上仍繼續使用已徵收土地之結果，乃責令被告（即原處分機關）與原告召開「工程建築及農作改良物拆遷補償協調會」，嗣因協調不成，台北市政府地政處始層報中央地政機關（即行政院）徵收地上土地改良物。或因單位間簽報有誤，致台北市政府地政處雖於七十八年七月四日以七十八年北市地四字第二九一二九號函公告徵收五七二地號「土地上之土地改良物」，惟該徵收之地上土地改良物僅及於「公園花木及附屬於游泳池之收票亭」，而未及於「游泳池」池體本身，此業經台北市政府地政處以七十八年八月十九日北市地四字第三七一二一號函所承認。
２、台北市政府地政處已於上開函示言及七十八年七月四日之公告徵收範圍不及「游泳池」，足見其已知悉。然台北市政府地政處竟未另行層報中央地政機關核准徵收與否，而自行於八十年五月一日以北市地四字第一五０四六號函公告徵收「游泳池及附屬服務機電設施」，該行政處分顯具「重大而明顯之瑕疵」，應屬無效之行政處分，台北市政府地政處所為之徵收公告，自不生徵收之效力，原告依法仍享有系爭游泳池池體之所有權，自為適格之當事人：
ａ、原告係因前函始知悉台北市政府地政處七十八年七月四日公告徵收之「土地上之地上改良物」未及於游泳池池體，遂表示仍擁有池體之所有權，並要求被告應補償該池體之損失，否則不予拆遷。嗣因協調不成，詎料台北市政府地政處竟未另行層報中央地政機關核准徵收與否，而違法自行於八十年五月一日以北市地四字第一五０四六號函公告徵收「五七二地號土地上之土地改良物」（即游泳池及附屬服務機電設施）；按土地法第二百二十二條明文規定徵收應由中央地政機關核准，原告因認台北市政府地政處之八十年五月一日徵收公告有違上開規定，乃函請台北市政府地政處答覆其公告徵收「游泳池及附屬服務機電設施」之法律依據，經其分別於八十六年四月二十四日以北市地四字第八六二一二二六三００號函及八十六年五月二十一日以北市地四字第八六二一四七一九００號函覆稱，其係依據行政院七十八年七月三日臺（78）內地字第七二０二五七號「准予徵收」函辦理。
ｂ、經查行政院該核准徵收函，係針對台北市政府地政處於七十八年間報請徵收「公、私有土地上之土地改良物」（即「公園花木」及「附屬於游泳池之收票亭」）所為，並未核准徵收「游泳池池體」部分，已如前述。故於台北市政府地政處未報請行政院核准徵收游泳池池體之情況下，台北市政府地政處所為徵收之公告，係屬無權限或逾越權限之行政處分，已具重大明顯之瑕疵，亦無法補正或轉換為其他型式之行政行為，當然自始無效，原告仍屬游泳池池體之所有權人。
ｃ、退萬步言，縱可認行政院七十八年間之核准徵收函效力及於游泳池池體，唯台北市政府地政處竟遲於約兩年後之八十年五月一日始公告徵收之，亦明顯違反土地法第二百二十七條第一項：「市、縣地政機關於接到中央地政機關．．．．通知核准徵收．．．．時，『應即公告』，．．
．．」之規定。蓋八十年五月一日台北市政府地政處為徵收時之客觀情事（如土地公告現值），顯與行政院原於七十八年間核准徵收時之客觀情事不同，遽行徵收將嚴重損及原告之財產權益（即徵收費用補償費計算基準由高變低），是由土地法第二百二十七條之規範意旨而言，行政院原於七十八年間核准徵收之函示業已因情事變更而於八十年間失其效力，台北市政府地政處據此失效函示所為之八十年五月一日徵收公告，自不生徵收之效力，原告依法仍享有所有權，自為適格之當事人。
Ｂ、被告所為開放原告所有之榮星公園游泳池供公眾使用之「對物一般行政處分」，除侵害原告享有之財產權外，復違反行政法諸多原則，係屬無效之行政處分：
１、開放游泳池供公眾使用之對物一般行政處分違反「比例原則」：
ａ、國家行政目的之達成與限制人民基本權利之手段間，必須適當並不得過度。故「比例原則」又稱「禁止過度原則」。依德國通說，比例原則包括「適當性」（Geeignetheit）、「必要性」（Erforderlichkeit）及「衡量性」（Angemessenheit）三項子原則。適當性指行為應適合於目的之達成；必要性則謂行為不超越實現目的之必要程度，亦即達成目的須採影響最輕微之手段；衡量性原則乃指手段應按目的加以衡判，質言之，任何干涉措施所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始具有合法性。我國行政程序法第七條亦將此原則明文化，規定為：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」
ｂ、按被告所為開放榮星公園游泳池供公眾使用一事，顯然違反前述比例原則，茲一一分敘如下：
Ⅰ、被告所為開放榮星公園游泳池供公眾使用一事，採取之方法顯然無助於行政目的之達成：按八十年五月一日台北市政府地政處所為之徵收公告，其建物補償清冊中，於實測拆除面積欄，註明「全拆」，顯見原徵收計劃事實上係以「全拆」為其目的及內容，此於鈞院調取當初台北市政府地政處報請行政院核准徵收時所附之「徵收土地圖說」及「土地使用計畫圖」參閱自明。然被告竟未依此需用目的及公告事項之具體內容加以拆除，反於八十八年五月四日擅為開放營利供公眾使用，顯與當初徵收之行政目的有違，不符「適當性」原則，而反有牟利之嫌。
Ⅱ、被告開放榮星公園游泳池供公眾使用一事，未能選擇對人民權益損害最少之方法：若謂台北市政府地政處徵收榮星公園游泳池之主要目的，係為開放公眾使用為目的（按：實際上並非以此為目的，否則原提出之徵收計劃，不應註明「全拆」），然諸多達成此行政目的之方式中，對原告權益損害最少者，當係由原告持續經營，並按門票金額課征一定金額比例之稅金即可，何須以迂迴手段，另行公告徵收原告之系爭財產，浪費公帑而遂行同一政策目的？顯違反「必要性」原則。
Ⅲ、被告開放榮星公園游泳池供公眾使用一事，採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡：按榮星公園游泳池係由原告經營多年，其管理完善、設備齊全，早已成為台北市民休閒運動的主要場所之一。詎料台北市政府地政處擅以失效之行政院函示徵收系爭游泳池體，而由被告為營利之行為。核其所採取之方法，不僅未考慮原告長期經營之理念，卻假借「全拆」之名予以徵收，而有與民爭利之實，且亦未考慮國庫必須編列大筆之徵收預算，卻僅能從微薄之門票收入加以彌補。按榮星公園游泳池之創建，原即係以開放公眾使用為其目的，若此亦屬台北市政府地政處所欲為之行政目的，自無須再行徵收，徒增困擾。故衡量手段與目的之相當性，台北市政府地政處徵收系爭池體與被告開放榮星公園游泳池供公眾使用一事，採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，自不符「衡量性」原則。
２、開放游泳池供公眾使用之對物一般行政處分違反「誠信原則」：
ａ、按行使權利、履行義務，應依誠實及信用方法，是為「誠信原則」，此原則乃公、私法通用之一般法律原則，我國行政法院亦明確表示此一法律原則得作為行政法之法源，此有五十二年判字第三四五號判例可稽（原證四）。故行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實信用之方法為之，例如人民因信賴行政機關的特定行為，始據以進行財產上之處置，而依一般法律感情，人民的信賴較值得保護時，則行政的合法性原則必須讓步犧牲。是故行政機關所為之行政處分，除形式上有法令為依據外，尚須兼顧公平合理及誠實信用原則，始具有實質之正當性。
ｂ、惟查，被告於八十八年五月四日開放系爭游泳池供公眾使用一事，不僅未能符合前述徵收游泳池之行政計劃（即徵收公告內容所載明之「全拆」），顯已有「禁反言」之可非難性存在，另被告更以當初原告經營之相同行為再為系爭游泳池之使用，更嚴重悖離原始徵收目的，形同藉由徵收手段與民爭利，亦有違「誠信原則」。核其行為，縱使被告於形式上擁有正當性的法令依據，惟將系爭游泳池池體開放公眾使用乙事，不僅與原告多年之經營行為相同，被告之行政處分顯係多餘；況且原告更因此善意信賴當初徵收範圍不及系爭游泳池池體。是故就一般人民之法律感情而言，被告之行政行為，顯係反覆不定，並與其先前之徵收目的，完全不符。故被告對系爭游泳池池體開放公用之一般行政處分，不僅於形式上欠缺法令授權依據，同時亦違反「誠實信用」之行政法基本原則，欠缺實質之正當性基礎。
３、開放游泳池供公眾使用之對物一般行政處分違反「信賴保護原則」：
ａ、按人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序，已安排其生活或處置其財產，行政機關則不能於嗣後恣意變更行政行為，以影響人民之既得權益，使其遭受不可預見之損害，此即為「信賴保護原則」。故行政機關已為特定之行政行為後，人民即因善意信賴行政機關之行為而處置其財產，若行政機關事後恣意加以變更，造成人民財產之損失，不僅有違憲法第十五條保護人民財產權之規範目的，亦復影響法的安定性之要求。是故人民善意信賴行政機關之行為，行政機關遵守「信賴保護」之原則，方能維持法秩序之安定與財產權之保障。
ｂ、如前所述，台北市政府地政處於七十八年七月四日以七十八年北市地四字第二九一二九號函公告徵收五七二地號「土地上之土地改良物」，後業經該機關以七十八年八月十九日北市地四字第三七一二一號函承認徵收之地上土地改良物僅及於「公園花木及附屬於游泳池之收票亭」，而未及於「游泳池」池體本身，故原告善意信賴台北市政府地政處所為函示指出徵收範圍未及系爭游泳池池體及其機電設施，而自始確信仍擁有系爭池體之所有權而處置之。詎料台北市政府地政處竟恣意於八十年五月一日以北市地四字第一五０四六號函違法公告徵收「五七二地號土地上之土地改良物」（即游泳池及附屬服務機電設施），顯已悖於原告善意信賴前開函示所指事實，而使原告遭受不可預見之損害，被告再於事後以「開放公眾使用」之一般行政處分，造成法秩序的不安定與原告財產之損失，明顯違背「信賴保護原則」之規範意旨。
Ｃ、再訴願決定之認事用法，諸多違誤，應予撤銷：
１、內政部八十九年五月十七日臺（89）內訴字第八九０四四四六號再訴願決定，駁回原告再訴願之理由，無非以：「．．．再訴願人（即原告）一再指稱依台北市政府地政處七十八年八月十九日北市地四字第三七一二一號函即可知系爭游泳池池體並未報請行政院核准徵收，故該處所為之公告徵收顯屬無權限或逾越權限之無效處分乙節，按上開函係稱游泳池、噴水池、園路及其他相關設施，並未在台北市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第二十二次會議評議之範圍，並非未層報行政院核准徵收，又依前開行政院七十八年七月三日台內地字第七二０二五七號函核准之徵收土地改良物計劃書所附土地使用清冊中，榮星段四小段五七二地號土地之土地使用情形欄內記載『建築改良物一棟』、『游泳池等遊樂設施』，是再訴願人所稱系爭游泳池未報請行政院核准徵收乙節，顯有誤解．．．．」為理由，而認為原告「已非游泳池所有權人，對於原處分機關（即被告）八十八年五月四日將系爭游泳池開放公眾使用之處分．．．．除當事人不適格外，對其權利或利益亦無損害可言．．．．」而駁回原告之再訴願。
２、然上開再訴願決定在認事用法上，實有諸多違誤，除如前述外，茲再就其邏輯、論理之明顯違誤，指明如下：
ａ、再訴願決定未詳細審酌原告提出之一切證據，僅依行政院七十八年七月三日台內地字第七二０二五七號函核准之徵收土地改良物計劃書所附土地使用清冊中，土地使用情形欄內記載「建築改良物一棟」、「游泳池等遊樂設施」，認定原告所稱系爭游泳池已報請行政院核准徵收，因而原告已非系爭池體之所有權人，顯有邏輯上跳躍思考、避重就輕及不附理由之違誤：
Ⅰ、台北市政府地政處以七十八年八月十九日北市地四字第三七一二一號函承認，七十八年七月四日之七十八年北市地四字第二九一二九號函公告徵收五七二地號「土地上之土地改良物」該徵收之土地改良物僅及於「公園花木及附屬於游泳池之收票亭」，而未及於「游泳池」池體本身。縱認為行政院七十八年七月三日台內地字第七二０二五七號函核准之徵收範圍包含「游泳池等遊樂設施」，然據前開函示所言，台北市政府地政處於七十八年七月四日之七十八年北市地四字第二九一二九號函公告徵收之範圍，明確並未包含系爭游泳池體及相關機電設施，是故該游泳池體並未於七十八年七月四日隨同徵收，極為明顯。
Ⅱ、查土地法第二百二十七條第一項明文規定：「市、縣地政機關於接到中央地政機關．．．．通知核准徵收．．．．時，『應即公告』，．
．．．」，於台北市政府地政處自知七十八年七月四日公告徵收五七二地號「土地上之土地改良物」僅及於「公園花木及附屬於游泳池之收票亭」，而未及於「游泳池」池體本身之情形下，竟自行於約二年後之八十年五月一日以北市地四字第一五０四六號函再次公告徵收「游泳池及附屬服務機電設施」，其違法（即違反土地法第二百二十七條第一項規定）之情事，昭然若揭。故台北市政府地政處為此一重大明顯瑕疵之行政行為，當然自始無效，原告自仍為系爭池體之所有權人，並為本件爭訟之適格當事人，洵無疑義。
ｂ、再訴願決定未就系爭游泳池池體開放公用之一般行政處分合法與否加以討論，略以當事人不適格之程序上理由，逕予駁回，稍嫌速斷：
再訴願決定略以原告「已非游泳池所有權人，對於原處分機關（即被告）八十八年五月四日將系爭游泳池開放公眾使用之處分．．．除當事人不適格外，對其權利或利益亦無損害可言．．．」為由，逕予駁回原告之再訴願，然對原告前述主張仍係系爭游泳池之所有權人之法律依據，及對於系爭池體開放公用之「對物一般行政處分」，是否違反「比例原則」、「誠實信用原則」及「信賴保護原則」等諸多行政法上基本原則，均未言及，顯係避重就輕而以「當事人不適格」為理由逕予駁回原告再訴願，稍嫌速斷。
Ｄ、綜上所述，原告之財產權等基本權利，係受憲法明文保障，對基本權利之限制，非以法律不得為之，且其限制尚需符合「比例原則」。另被告所為之行政處分應受「信賴保護原則」、「誠信原則」等諸多行政法之基本原則所拘束。台北市政府地政處未經行政院核准；或以已失效之行政院核准函示為徵收之依據，而未於行政院核准後立即公告徵收，致八十年五月初為徵收之客觀情事（如土地公告現值）已與行政院原於七十八年間核准徵收時之客觀情事不符，遽行徵收已嚴重損及原告之財產權益。被告再於八十八年五月間以營利為目的開放系爭游泳池體供公眾使用之行政處分，亦違背諸多行政法基本原則，其顯具違法不當情事，炯然可見。
Ｂ、被告主張之理由：
１、原告係針對被告機關於八十八年五月四日所為，將榮星游泳池開放公眾使用之處分，而提起本件訴訟，游泳池池體業經合法徵收確定，非本件訴訟之標的。
ａ、依原告所提起訴狀所載，其提起本件訴訟，係針對榮星公園游泳池開放公用表示不服，請求將再訴願決定、原訴願決定暨原處分撤銷，亦即係針對被告機關於八十八年五月四日所為，將榮星公園游泳池開放公眾使用之處分，而提起本件訴訟。惟觀其起訴狀內容附具之理由，似又係針對游泳池池體徵收之問題為其爭執點，訴訟標的不明，已屬違誤。
ｂ、次查原告於訴願程序中即有此標的不明之情形，台北市政府訴願審議委員會為求慎重並加釐清，特通知原告派員於八十八年十二月二十七日委員會審議時列席說明。原告之代表於是日說明時明白表示，其主要是不服被告機關於八十八年五月四日所為，將榮星公園游泳池開放公眾使用之處分，至於台北市政府地政處八十年五月一日北市地四字第一五○四六號就游泳池池體公告徵收之處分，原告代表自認已逾提起行政救濟之期限，業經確定，並非訴願之標的。
ｃ、故原告係針對被告機關於八十八年五月四日所為，將榮星公園游泳池開放公眾使用之處分，而提起本件訴訟，關於游泳池池體業經合法徵收確定，非本件訴訟之標的，此乃原告所確認。是則與本件訴訟標的無關之部分即無庸審酌，惟原告卻以爭執台北市政府地政處八十年五月一日北市地四字第一五○四六號游泳池池體公告徵收之處分為其提起本件訴訟之主要理由，顯與本件訴訟無關，無庸審酌，合先敘明。
２、系爭游泳池池體建物業經合法徵收確定，原告並非系爭游泳池池體建物之所有權人，故非本件行政訴訟程序之適格當事人。
ａ、查系爭游泳池池體經台北市政府地政處八十年五月一日北市地四字第一五○四六號就游泳池池體公告徵收原告代表亦自認未於期限內提出異議，早逾提起行政救濟之期限，業經確定，己如前述。台北市政府地政處於公告期滿後，以八十年五月三十一日北市地四字第二○五九一號函通知原告於八十年六月十日至十二日領取補償費，因原告逾期未領，地政處乃依土地法第二百三十七條等規定，以八十年度存字第四九八三號提存於台灣台北地方法院提存所，已合法完成徵收程序，系爭游泳池池體已屬台北市財產，原告既非系爭之游泳池之所有權人，當無實施所有權能之可言，故原告非本件行政訴訟程序之適格當事人，至為明顯。被告機關立於所有權人管理機關之地位，就已完成徵收之榮星公園游泳池開放公眾使用，於法有據，且與原告完全無涉。
ｂ、次查系爭游泳池池體坐落台北市○○區○○段四小段五七二地號之土地上，台北市政府報奉行政院核准之徵收計畫書，所附土地使用清冊中，土地標○○○區○○段○○段○○○號之土地使用欄記載「建築改良物一棟」、「游泳池等遊樂設施」，是以包含系爭游泳池池體在內之遊樂設施均為行政院准予徵收之範圍，換言之系爭游泳池池體建物業經層報行政院核准徵收有案，並無違反土地法第二百二十二條所訂，徵收應由中央主管機關核准之規定。原告指摘台北市政府於七十八年間報請行政院核准徵收之土地改良物，僅限於房屋及青苗、花木乙節，非但無據，更非系爭本案得爭執之黠（原告若認有疑義，應於公告徵收程序中提出，本案之標的為游泳池開放公用之處分），完全無庸審酌。
３、台北市政府地政處七十八年八月十九日北市地四字第三七一二一號函並未稱系爭游泳池池體未經行政院核准徵收，乃原告恣意曲解。
ａ、查台北市政府將徵收計畫書報奉行政院以七十八年七月三日台內地字第七二○二五七號函核准後，因原告對於游泳池之補償金部分提出異議，被告機關欲與原告繼續協調，故當地政處七十八年七月四日北市地四字第二九一二九號公告徵收時，系爭游泳池池體未列入該次徵收公告。
ｂ、台北市政府地政處七十八年八月十九日北市地天四字第三七一二一號函，係稱游泳池、噴水池、園路及其他相關設施，並未在台北市地價評議委員會第二十二次會議評議之範圍，並非未層報行政院核准徵收，乃重申七十八年七月四日北市地異字第二九一二九號公告徵收時，系爭游泳池池體未列入該次徵收公告之意旨，以利協調。決非系爭游泳池池體未經行政院核准徵收，此原告刻意模糊曲解，要無足採，且非本件訴訟得爭執之範圍。
４、「全拆」並非徵收公告之目的及內容，真意為「全部面積」：地政處八十年五月一日公告徵收之「建物補償清冊」，於游泳池之實測拆除面積欄註明「全拆」，係指核算「補償費」時係以「全部面積」為計算之依據，真意為實測面積係「全部面積」，與公告徵收之目的及內容無關，原告稱游泳池之徵收目的為「全拆」，顯為望文生義，實不足採。
５、綜上所述，原告並非本件訴訟適格之當事人，主張之理由非但與本件訴訟標的無關，亦屬無理。
理 由
一、兩造爭執之要點：
Ａ、本件作為兩造爭訟之有體標的物即為「坐落台北市○○區○○段四小段五山二地號土地上」之「游泳池池體建物以及其附屬服務機電設施」不動產（即民法第六十六條第一項所稱之「定著物」，因該池體與設施與坐茖落之土地間具有「非經毀損無法分離」之「固定性」，又持續附著在土地上，而具有「繼續性」，另有獨立之經濟使用價值，因此亦具「獨立性」，完全符合「定著物」之要件）。
Ｂ、原告在此主張：
１、其對該不動產在私法上仍享有所有權，因被告機關以行政處分之方式，將該不動產創設為「營造物用物」，使之負擔公法上之負擔（即由被告機關管理該物，並開放為公用，將人與物作功能上之結合，依管理規則，將游泳池供公眾或特定人利用，成為一個「非自主之營造物」，參閱吳庚著「行政法之理論與實用」第六版、一七０頁以下），原告本於所有權而使用、支配系爭游泳池並獲取收益之權能，因此受到限制。且被告機關並無限制原告使用上開權能之法規範基礎存在，該一違法行政處分之作成已侵犯到原告受憲法保障之財產權，為此提起本件撤銷訴訟。
２、至於原告仍享有系爭不動產之所有權，其原因則在於：
ａ、系爭不動產從未曾被國家徵收過。
ｂ、假設國家曾做過徵收系爭不動產之行政處分，該行政處分亦存有重大瑕疵，而為無效之行政處分，因此不生徵收之效力。
Ｃ、而被告機關則主張：
１、系爭不動產早經合法徵收，因此原告原先對系爭不動產之所有權已因合法徵收之作成而喪失。其沒有主觀公權利受到侵犯，缺乏提起本件行政訴訟之當事人適格。
２、而被告機關將系爭不動產開放公用，從私法上觀察，乃是所有權人對所有物之使用收益。從公法上觀察，亦是行政機關執行公務之內部作為，並非對外發生公法上法律效果之行政處分。
Ｄ、是以本案之首要爭點，即集中在原告對系爭不動產是否享有所有權，如果此一前提事實被否定，則原告對該不動產即無「主觀公權利（指受憲法保障之財產權）受侵害」可言，而不具備當事人適格，應認其起訴顯無理由，駁回其請求。只有此一前提事實被認定存在，被告機關將系爭不動產（游泳池）開放公用之決定，才會被認定為「對原告已發生外部法律效果」，而定性為「行政處分」，也只有到此階段才有進一步檢證「該開放公用處分是否違法」之必要，爰在此先行敘明之。
貳、本院之判斷：
一、按目前司法實務上對徵收處分的認定，向來是依土地法第二百二十二條及土地徵收條例第十四條之規定，將由中央主管機關作成之核准徵收函文視之為「徵收處分」。至於直轄市或縣（市）主管機關所為之公告及通知，則依土地法第二百二十七條及土地徵收條例第十八條之規定，僅為徵收處分作成後之宣示行為，並兼具「補償處分」之性質（即對補償金額多寡之認定是以徵收公告之記載為準，當事人如有不服，則以之為異議或一般行政爭訟之對象），所以有關特定標的物是否在徵收範圍內，自應以中央主管機關作成之核准徵收函所揭露之意思表示為準。
二、本件被告機關主張系爭不動產早經徵收，其所依據之徵收處分如下：
Ａ、核准徵收之行政處分文號：行政院七十八年七月三日台內地字第七二○二五七號函。
Ｂ、公告徵收之行政處分文號：台北市政府地政處八十年五月一日北市地四字第一五○四六號公告。
三、就此原告則爭執稱：
Ａ、前開由行政院作成之核准徵收函中，僅載有「公私有土地上之私有土地改良物」，並未指明核准徵收之對象包括「游泳池池體」，因此系爭不動產不在原核准徵收範圍內。
Ｂ、而前開由台北市政府地政處作成之徵收公告函，逾越權限，將系爭不動產一併列入徵收公告範圍內，因此公告徵收之處分有重大瑕疵而無效。
Ｃ、前開由行政院作成之核准徵收函是在七十八年間作成，而前開由台北市政府地政處作成之徵收公告函卻是在八十年五月一日始作成，期間相差近二年，違反土地法第二百二十七條「應即公告」之要求，從此言之，原徵收公告處分亦有重大瑕疵而歸於無效。
四、但查：
Ａ、在此首應指明，如果承認行政機關得以作成行政處分之方式，單方片面來形成或確認國家與私人間之法律關係，則此等形成或確認法律關係之界限及範圍當然也應由作成處分之行政機關享有。換言之，當行政處分作成以前，其規制性效力之範圍，作成處分之行政機關享有片面、優先之決定權，人民對其解釋如有不服，即應視為對行政處分規制性效力之不服；而應行政爭訟程序來解決。不如此詮釋，則原本具有高權性格之行政作為終將「空洞化」，質變為平等之私法關係，如此將有違行政法制之基本架構。例如本案中，如果原告對被告機關間對系爭不動產是否在徵收範圍內發生爭執，難道雙方還有進行一司場民事訴訟，來確認所有權之歸屬不成﹖從此觀之，原告在本案中居然將「行政處分規制性效力之範圍」與「原處分是否違法」二事脫鈎，而在原處分之法定救濟期間已經過，發生形式上與實質上之存續力以後，再把「行政處分規制性效力之範圍」當成一個獨立的前置爭點來主張，本院認為其主張，實有違行政訴訟法制之基本架構，並與行政處分之存續力理論發生正面衝突，難以被接受。何況從原處分卷所附之書面資料顯示台北市政府原來呈報行政院之使用清冊本即有建物改良物一棟（游泳池等遊樂設施），是以核准徵收機關行政院與用地機關台北市政府自始均將系爭游泳池不動產列在徵收範圍內，乃是極為明顯之事實。是以本件系爭不動產的確在原徵收處分範圍內，應可確定。
Ｂ、又原告雖主張原徵收公告處分無效，而謂其仍享有系爭不動產所有權，但是：
１、其所稱之無效原因，其一為「徵收公告處分逾越核准徵收處分之範圍」，此點依上所述，並非有據。
２、又原告主張徵收公告處分無效之另一原因則是「核准與公告之期間相距太遠，違反了土地法第二百二十七條第一項之規定」，不過原告並未指明，「徵收公告距離核准徵收之期間過久」之瑕疵符合行政程序法第一百十一條中那一款之規定，而構成處分無效之事由。
３、此外退一步言之，即使假設「徵收公告」處分有無效之事由，但前已言之，「徵收公告」並不是「徵收處分」，只是「補償處分」而已（「核准徵收」才是「徵收處分」），是以系爭不動產被徵收與否之認定並不會受「徵收公告處分」效力之影響。
４、又再退一步，就算假設連「核准徵收」之處分都有無效之原因，但本院仍然認為原告沒有提起本件行政訴訟之「訴訟利益」（即其缺乏「權利保護之必要」，有關「訴訟利益」與「訴訟權能」《又稱「訴權」，即「因主觀公權力受侵犯，而具有提起行政訴訟之當事人適格」》間之區別，請參閱陳愛娥著「『訴訟權能』與『訴訟利益』─從兩件行政法院裁判出發，觀察兩種訴訟要件的意義及功能」一文，律師雜誌二五四期六四頁至第七七頁），理由如下：
ａ、第一，原告將被告機關對外發售游泳池入場門票之行為，解為「開放公用」根本即不符合「社會公眾對被告機關上開行政作為之現實認知」，上開游泳池在發售門票之始即在被告機關現實掌控支配下，被告機關也不認為該游泳池為原告所有，在外更無命令原告交出該游泳池不動產管理使用權限之表示，外觀上純粹是為遂行公共任務，而為私法上所有權之行使。原告上開主張，實屬「透過法律概念的有色棱鏡」將「客觀事實折射變形其主觀期待的形色」。
ｂ、何況行政訴訟之訴訟標的與民事訴訟之訴訟標的在結構上並不相同，如果從時間之角度觀察，二者間呈現出下述不同之特徵：
Ⅰ、民事訴訟之訴訟標的，呈現出一面平面的態樣，原則上是以言詞辯論終結前之法律狀態為準，只有在某些人事訴訟程序中，為了糾紛之一舉解決，而例外承認以「過去的歷史事實或法律關係」為訴訟標的。
Ⅱ、而行政訴訟中，除了一般給付之訴外，其餘的撤銷訴訟、課予義務訴訟以及確認行政處分無效訴訟、確認行政處分違法訴訟，其訴訟標的莫不呈現出「立體的」結構，乃是從「原處分違法」之歷史事實開始，一直到延伸至「權利持續受到侵犯及壓抑」之言詞辯論終結時點（或該時點以前，例如確認行政處分違法訴訟），而將時間相繼的整個事實經過所形成之法律狀態均被視為一個「訴訟標的」。
Ⅲ、行政訴訟此等法制設計乃是以「一舉解決全部糾紛」為其主要目標，而與民事訴訟中，為尊重當事人自由，採取「處分權原則」之法制設計並不相同。從此延伸，在行政訴訟中，有關訴之主觀合併與訴訟種類之選擇，就如同民事訴訟中之人事訴訟程序一般，當事人並不享有完全之選擇自由，而需擇其中最具效率之方式行之。
ｃ、本件中，就算原徵收處分有無效之原因，原告大可提起「確認行政處分無效之訴」，如其最終獲得勝訴判決，不僅可以取回對系爭游泳池不動產之使用權能，連完整的所有權均能取回，可以一舉解決全部之糾紛。
然而原告卻不循此途，反而以提起本件訴訟，而讓「行政處分是否無效」變成本案之先決問題，而此等爭點本院之判斷結論又不具既判力，萬一原告另提起「確認行政處分無效之訴訟」，不同法院間之判決亦有相互矛盾之危險性。
ｄ、基於以上之理由，本院認為即使本件原徵收處分或原公告徵收之處分為無效之行政處分，但原告提起本件行政訴訟一樣是屬於「無效率法律保護」的請求，而不具有「訴訟利益」。
參、綜上所述，本件作為爭訟對象之行政作為並非行政處分，而原告亦乏提起本件行政訴訟之訴訟權能存在，而不具提起本件行政訴訟之「當事人適格」。縱退萬步言之，假設「上開行政作為因為原來之徵收或公告徵收處分無效，而在此有必要被視為一個行政處分，而給予原告救濟之機會」，但原告所選擇之救濟途徑一樣是「不具效率的法律保護手段」，而欠缺「一般權利保護必要」之要件，因此也不具提起本件行政訴訟的「訴訟利益」。其本件訴訟顯無理由，不須再進行實體判斷，即應予以駁回。而一再訴願決定駁回原告之訴願與再訴願請求，雖其理由與本院前揭法律意見不儘全然相符，但結論尚無不同，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十五 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 帥嘉寶
法 官 黃清光法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 十二 月 二十五 日
書記官 林麗美