臺北高等行政法院判決 九十一年度訴更一字第二一號
原 告 交通部高速鐵路工程局代 表 人 甲○○（局長）訴訟代理人 梁開天律師
黃雍晶律師複代理 人 謝欣怡律師被 告 台北縣政府代 表 人 蘇貞昌縣長）
參 加 人 樹林市代 表 人 何玉枝市長）共 同訴訟代理人 黃旭田律師複 代 理人 鄭文龍律師
蔡志揚律師右當事人間因有關土地事務事件，原告不服台北縣政府中華民國八十九年九月十一日八九北府訴決字第三四六○一二號函附訴願決定，提起行政訴訟，經本院於九十年六月二十一日以八十九年度訴字第一八三一號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院於九十一年九月九日以九十一年度裁字第九○九號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告為興辦台灣西部走廊高速鐵路工程，擬申請撥用參加人（即樹林市）所有座落台北縣樹林市○○○段一九三之四一號之公有土地，於民國（下同）八十六年五月十九日去函參加人徵求同意撥用，參加人回函表示須依行政院訂頒「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償無償劃分原則」（下稱「劃分原則」）第一項第九款辦理有償撥用。嗣原告除經交通部向內政部函報請辦理有償撥用外，復另與被告協商，於八十六年八月八日作成有償撥用之會議結論；惟因內政部函復交通部表示：前開土地係編定為高速鐵路用地，並非都市計畫住宅區、商業區土地，不得依前開「劃分原則」第一項第九款辦理有償撥用。原告爰於同年八月二十五日再去函參加人請求同意無償撥用，但為所拒，原告乃再次函請內政部釋示，內政部仍作成應予無償撥用之函釋。準此，交通部遂於同年十一月十八日以交總八十0（0）00000000號函請內政部轉陳行政院准予無償撥用，行政院旋於同年十一月二十六日以（八六）內地字第八六一一八七四號函復交通部准予無償撥用，並指示依交通部前開號函辦理，另以副本函知台灣省政府，台灣省政府交該府地政處辦理，省府地政處於十二月二日以八六地三字第七○二四五號函知被告（即台北縣政府），指示依前開行政院函示辦理，並說明在程序上應依行政院訂頒「政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項」（八十四年九月六日台八十四財三二五二七號函修正，下稱「簡化作業事項」）之規定，由被告之地政單位依核定結果造具奉准撥用公地清冊，轉送轄區地政事務所逕為辦理變更登記，地政事務所辦竣變更登記後，應即通知原管理機關繳交土地所有權狀，改註新管理機關名義等語。被告據此於八十六年十二月八日以八六北府地四字第四六○五二○號函示樹林地政事務所，依此無償撥用之程序辦理。樹林地政事務所先於同年十二月十二日直接在土地登記簿上單方面逕行變更登記上開土地之管理機關（從參加人變更為原告），並於同年十二月十五日以八六北縣樹地一字第一四二五四號函通知參加人，另要求將系爭土地所有權狀繳交辦理加註。參加人對該樹林地政事務所之通知函不服，提起訴願，經被告以八十七年十月十九日八七北府訴決字第一四三五七號訴願決定撤銷原處分；因原告不服訴願決定，遂以利害關係人身分向台灣省政府提起再訴願，經省府以八十八年四月十六日府訴二字第一五○四四一號再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為決定。」。經被告以八十八年七月二日八八北府訴決字第二四七三一九號訴願決定再將原處分撤銷；原告再度不服被告所為訴願決定，遂以利害關係人身分向台灣省政府提起再訴願，經省府以八十八年十二月三十日八八府訴字第一六二六二三號再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為決定。」經被告以八十九年九月十一日八九北府訴決字第三四六○一二號函附訴願決定，再次撤銷樹林地政事務所所為之原處分（八十六年十二月十五日八六北縣樹地一字第一四二五四號函），原告仍表不服，遂以利害關係人之身分向本院提起行政訴訟，經本院九十年六月二十一日八十九年度訴字第一八三一號裁定駁回，原告猶未甘服，提起抗告，經最高行政法院於九十一年九月九日以九十一年度裁字第九○九號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。茲摘敘兩造及參加人訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：求為判決訴願決定（被告八十九年九月十一日八九北府訴決字第三四六○一二號函所附訴願決定）撤銷。
貳、陳述：
一、程序部分：㈠原告依法得提起本件訴訟。
⒈按行政訴訟法第四條第三項規定「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴
願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」，易言之，訴願人以外之利害關係人提起撤銷訴訟，僅須主張訴願決定損害其權利或法律上利益即可，最高法院七十五年判字第三六二號判例暨最高法院九十一年度判字第六六○號判決均揭櫫相同意旨。次按，行政訴訟法上有關當事人之概念，亦承襲民事訴訟法上「當事人適格」之概念，從而，最高法院八十六年度台上字第十六號民事判決要旨謂「當事人適格，乃指當事人就具體特定訴訟標的有無實施訴訟之權能而言，此項權能之有無，應依當事人與特定訴訟標的之關係定之。倘原告主張其為訴訟標的法律關係之權利主體，或主張他造為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格，至其是否確為權利人或他造是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係在實體上有無理由問題，非為當事人適格之欠缺。」等語，於行政訴訟程序上亦有其適用，學者陳計男更明確指出「吾人亦認在我國法上，原告提起撤銷訴訟，祇須表明其權利或法律上利益，有因其所主張之違法行政處分受損害即足。至原告之權利或法律上利益果否因違法行政處分而受損害，則屬原告之請求是否存在，原告之訴有無理由問題」。
⒉查被告之訴願決定損害原告對系爭土地之管理權，故原告對於本件訴願決定
具有「法律上之利害關係」，得依行政訴訟法第四條第三項提起本件撤銷訴訟。原告現為系爭土地之管理機關，享有系爭土地之管理、使用及收益之權，此等權限均屬依法受保護者，訴願決定違法撤銷樹林地政事務所所為函文，其撤銷範圍更包括「變更管理機關」及「擲送土地所有權狀」，執行該訴願決定之結果，將使系爭土地回復由參加人管理，此舉顯然足以剝奪原告管理系爭土地權限，並因參加人之抗議，致樹林地政事務所迄今尚未交付原告新土地所有權狀，益徵原告本於利害關係人之地位提起本件訴訟，主張原告對系爭土地之管理權因被告違法之訴願決定而受有損害，核與行政訴訟法第四條第三項之規定、上開實務及學說見解完全相符，而為適格之當事人。
㈡本件審理範圍，應限於「繳交土地所有權狀」部分，而不及於行政院核准撥用之「變更管理機關」之部分。
按行政訴訟第二百一十八條準用民事訴訟法第三百八十八條規定之「處分權主義」而謂「除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決。」，是本件審理之範圍，依法應受「當事人聲明」之拘束。查樹林地政事務所八十六年十二月十二日八六北縣樹地一字第 一四二五四號函（以下簡稱「系爭函文」）旨略以：「關於交通部高速鐵路工程局……，申請○○○鎮○○○段一九三之四一地號一筆樹林鎮有土地，本所業已辦理管理機關變更登記完畢，惠請 貴所將上述地號土地所有權狀擲送本所辦理加註事宜……。」等語，故其內容（或效果）僅在使參加人「擲送土地所有權狀」，參加人既僅針對系爭函文表示不服，則依前開法條意旨， 鈞院審查「擲送土地所有權狀」部分即可，不及於行政院核准撥用之「變更管理機關」部分，否則即有「未聲明事項予以判決」之違法，合先敘明。
二、實體部分：㈠「系爭函文」並非行政處分，不生侵害人民權益之效果。
⒈公有土地之所有權及管理使用乃攸關國家整體建設之規劃與進行，具全國一
致性質，為中央事務，非地方自治事項，從而，公地撥用為行政院本於職權對公有土地利用之調整，有「行政一體」原則之適用，而與地方自治無關。⑴按憲法第一百零八條規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省
縣執行之：……十二 土地法……」、第一百十一條：「……事務有全國一致之性質者屬於中央……」、顯然寓有國有土地整體利用之概念，土地法第十條：「中華民國領域內之土地，屬於國民全體。」及修正前土地法第二十六條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用。」，可知，公有土地之權屬及利用，因攸關國家整體建設之規劃與進行，具全國一致性質，為中央事務，非地方自治事項，而與地方自治團體之財產權無涉。依此國土整體利用之概念，並配合前開土地法第十條及第二十六條之規定，足證公有土地所有權係專屬於國家，公地撥用應為國家本於職權對公有土地利用之調整。
⑵國家為公有土地之實質所有權人，當有管理使用之分配權限。
①按「土地法所稱之公有土地，無論其管理、使用、收益之權係屬於省、
市、縣等地方政府，抑或屬於區、坊、鄉、鎮等自治團體，而其所有權應專屬於國家，……至地方自治團體，雖為法人，而對於公有土地行使管理、使用、收益之權，則應視為國家所付與，不得視為所有權之歸屬……」，司法院二十七年院字第一七七六號解釋著有明文，又最高法院五十九年度台再字第二二號民事裁判謂「土地法為民法之特別法，應優先於民法之適用，而土地法第十條既規定：中華民國領域內之土地，屬於國民全體，而同法第二十五條復明訂：省、市、縣政府對其所管公有土地之處分或設定負擔，應經民意機關之同意，及行政院之核准。參酌司法院二十七年院字第一七七六號解釋意旨，鄉鎮區公所不過為國家機關，其對於公有土地行使管理使用收益之權，並非即為該權利之主體。
」、再「……系爭土地既屬公有土地，則依土地國有之最高原則，即參酌司法院二十七年院字第一七七六號解釋書……應認系爭土地之所有權專屬國家，市政府僅有管理、使用、收益之權而已，其對之為處分或設定負擔仍須得行政院之核准」，台灣高等法院暨所屬法院八十五年法律座談會民事類提案二十一號著有明文；參以學者亦認：「本法第四條雖分公有土地為國有、省有、市縣有或鄉鎮有，惟公有土地之所有權仍屬於國家、地方政府僅有管理使用收益之權……」、「公有土地即屬國有土地，其所有權屬於國家，最後處分權，屬於中央政府，該公有土地所在地之地方政府，依法有使用及收益之權……」，足見實務及學者見解均認為：所謂鄉鎮有土地之所有權係專屬於國家，與地方自治無關。
②且查我國憲法雖有關於省及縣地方自治之條文，惟宥於當時社會環境之
劇烈變動，實際運作上並未於行憲後，即時制定相關之地方自治制度法律，係遲至三十九年四月二十四日始由行政院發布「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」（以下簡稱「自治綱要」），並依該「自治綱要」第二條及第三條規定，首次賦與鄉鎮縣轄市具公法人地位，此種將重要事項以行政命令規範之方式，是否符合法律保留原則，已非無疑。惟可知於三十五年修正土地法第四條（即「公有土地為國有土地、省有土地、市縣有土地或鄉鎮有之土地」）時，該等縣、鄉鎮縣轄市尚未取得公法人地位（即尚非地方自治團體）。易言之，三十五年土地法第四條之修正，僅在使地方政府機關為所轄土地名義所有人，並無使其取得實質所有權之意（且因當時鄉鎮市不具公法人資格，無權利能力，而無法取得土地所有權），益徵所謂直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有土地，僅為公有土地使用管理之分配，非實質所有權人，已毋庸置語。
⒉「行政院本於管理公有土地事務之職掌，對其下級機關所為內部職務上之表
示，顯屬上級機關對下級機關之監督指示，並非行政處分。」，有行政法院四十一年判字第一五號及五十七年判字第一七八號判例可稽，最高法院八十三年度台上字第三一六號判決要旨亦揭櫫「按土地法第二十六條及其施行細則第六條之規定：『各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用』……所謂公有土地撥用，……並非物權之變更」等語，從而，公有土地撥用係行政院本於管領公有土地事務之職掌，對其下級機關所為內部職務上之表示，並不發生物權變動效果，與私有土地徵收發生物權變動之情形迥異，益徵「系爭函文」概屬行政內部之職權命令而未生對外效果，與行政處分須對外發生法律效果之特性完全不符。
⒊綜上說明，公有土地之實質所有權人為國家，故其他政府機關之需用地為公
有土地時，應循公有土地撥用之行政系統內部程序（即僅有行政機關方得適用）為之，與需用私有土地時之徵收程序有別，而分別適用不同之法理及程序。從而，本件公有土地之撥用，由行政院、省政府、被告機關依序而下之撥用系爭公有土地之決定，乃至於樹林地政事務所之「系爭函文」，厥屬內部行政系統之職務命令，與地方自治事項無涉，應適用「行政一體原則」，當無從比附援引徵收程序所生之徵收效果，與行政處分洵有分別。故被告主張「系爭函文」內容在於管理機關變更之通知，且令將土地所有權狀擲送辦理加註，均意在變動系爭土地權屬，對外發生法律效果云云，顯對公有土地之實質所有權及撥用程序有所誤解所致，並非可採。
㈡容公地撥用屬行政處分，仍應以行政院為原處分及訴願機關，非下級執行機關之樹林地政事務所。
⒈依訴願法第十三條規定（即修正前訴願法第八條規定）「原行政處分機關之
認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權而為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」，從而，被告之認定，原則上固以顯名主義為判斷標準，然為保行政救濟之實益，如上級機關已本於法定職權作成行政處分並交由下級機關代為執行者，例外認定該上級機關為原處分機關。
⒉次按修正前土地法第二十六條規定「各級政府機關需用公有土地時，應商同
該管市縣政府層請行政院核准撥用。」（八十九年一月二十六日修正）、又同法第三條規定「本法除法律另有規定外，由地政機關執行之。」，即有關公地撥用與否及其執行方式，均屬行政院之法定職權，絕非地方自治事項。是行政院自得本其法定職權訂定相關之行政規則，即「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」（以下簡稱「劃分原則」）及「政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項」公地撥用之程序（以下簡稱「簡化作業事項」）；行政院依此二行政規則，本於土地法第二十六條之法定職權直接作成「處分」（惟原告主張公地撥用係職務命令），並依同法第三條規定，交由下級機關之樹林地政事務執行。顯屬「上級官署自動決定辦法令飭下級官署執行者，…上級官署如已將其決定之辦法，自行對於人民為行政處分，因而令飭下級官署執行者，固為上級官署之行政處分…」（司法院院字第二六五○號解釋），依前開訴願法第十三條規定及解釋意旨，處分機關自應屬行政院，要無疑義。參加人誤以樹林地政事務所為處分機關，顯屬當事人不適格，被告誤為撤銷之訴願決定，已非適法。
⒊再按「簡化作業事項」規定：「…可依核定結果造具奉准撥用公地清冊轉送
轄區地政事務所逕為辦理管理機關變更登記，地政事務所辦竣變更登記後，應即通知原管理機關繳交土地所有權狀，改註新管理機關名義後，再通知新管理機關領取土地所有權狀。…但原管理機關未能配合繳交土地所有權狀時，由地政事務所比照土地登記規則第五十七條第一項規定公告作廢，並通知原管理機關。」，足見於行政院核准撥用時，地政機關對於通知、註記、公告作廢等相關公地撥用事項之義務，已併同發生，並無裁量或准駁之餘地，益見樹林地政事務所之「擲送土地所有權狀」，僅係公地撥用之執行，未產生另外法律效果，至為明白，故本事件容有行政處分存在，亦應以行政院為處分機關。
㈢退步言，縱系爭函文為行政處分，被告逾越原處分範圍內為撤銷之訴願決定，顯然違背法令。
⒈查「系爭函文」其內容（或效果）僅在使參加人「擲送土地所有權狀」，不
及於其他，已詳如前述，足證被告係就原處分範圍外之事項（撤銷土地管理機關之變更登記），為訴願決定，顯然違背法令。
⒉再按被告於八十六年十二月八日八六北府地四字第四六○五二○號函指示樹
林地政事務所略以：「…二、本案請依照省府八十四年九月二十九日八十四府第三字第八八一六九號函轉行政院八十四年九月六日臺八十四財字第三二五二七號函規定逕為辦理管理機關變更登記後通知原管理機關繳交土地所有權狀，加註新管理機關名義後再通知新管理機關領取土地所有權狀…。」足見樹林地政事務所「系爭函文」之作成，係依據被告之指示，基此，被告應受「行政自我拘束原則」之拘束，不得任意違反先前之行政行為，被告任意撤銷，自屬違法。
㈣原告申辦本件公有土地之撥用，完全符合土地法第二十六條之規定。
⒈按鄉鎮市有土地，地方自治團體僅有名義上所有權，實質所有權係歸屬於中
央，換言之，公有土地非屬地方自治團體財產，其經營及處分，性質上屬中央之事務，已如前述，易言之，行政院對此中央事務可依職權為完整之規範，只須不牴觸法律明文規定即可，此與行政院對於自治事項僅能為適法監督，迥然不同。參以公有土地之使用等相關事項，係國家管領財產之內部行為，與人民之權利義務無關，是行政院依土地法第十條及第二十六條之規定，本於管領公有土地事務之法定職權（管理中央事務之權限），訂定有關公地撥用之「劃分原則」及「簡化作業事項」等二行政規則（或職權命令），顯然於法有據，並未違反法律保留原則，合先說明。
⒉再依土地法第二十六條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管
市縣政府層請行政院核准撥用。」、「政府機關因公需用其他機關管有公有土地，……於徵求原管理機關之意見時，為免原管理機關久不為同意或不同意之表示……原管理機關未能配合繳交土地所有權狀時，由地政事務所……公告作廢，並通知原管理機關。」，「簡化作業事項」第一、二項定有明文，行政院五十年台內字第七五一二號函示更明確指出「一、…申請撥用機關應…與土地管理機關先行協議，協議不成立時並應將協議經過情形及雙方所持理由填明再送請市縣政府層轉…」足見所謂「商同」該管市縣政府，係指徵求其意見，不需其同意。查原告業依上開規定於八十六年八月八日邀集參加人及被告相關人員，就本案土地撥用事宜表示意見，有該會議紀錄及出席人員名單在卷足憑，是原告確已依法「商同」該管市縣政府，至為明白。訴願決定意旨謂行政院未指摘本案程序之合法性云云，又有違誤。
㈤行政院所為將系爭土地無償撥用之職務命令業已確定，原告不得爭執。
⒈按公地撥用係行政院本於管領公有土地事務之職掌，對其下級機關所為內部
職務上之表示，非行政處分，已如前述，是被告基於上下隸屬關係，已不得為與行政院指示相異之處理。
⒉若認樹林地政事務所「系爭函文」為行政處分，該處分內容，於參加人訴願前即已確定，被告仍不得為相異之處理：
查被告於接獲行政院指示後，即以八十六年十二月八日八六北府地四字第四六○五二○號函略謂「交通部高速鐵路工程局為興辦台灣西部走廊高速鐵路工程需要，申請撥用座○○○鎮○○○段五九三之四一地號一筆樹林鎮有持分土地，……乙案，業經奉准無償撥用，請查照。」，指示樹林地政事務所辦理後續事宜，且副知參加人，有該函文可證，其內容與「系爭函文」內容相仿，足見參加人於樹林地政事務所「系爭函文」函請繳交所有權狀前，對於處分之內容，已先獲被告合法通知，且知之甚詳，依行政法院八十三年三月份庭長評事聯席會議決議：「…財政部函請該局（即內政部入出境管理局）限制出境同時將副本送達原告時，應認為已發生法律上效果，即為行政處分…。」已對外發生法律效果，參加人對上開被告函文並未聲明不服，基此，處分之內容於當時即已確定，乃訴願決定意旨未審酌此節，率爾撤銷已確定之處分，仍非適法。
㈥參加人訴願係無訴之利益。
縱認行政院前開指示於參加人提起訴願前尚未確定，查參加人提起訴願後，樹林地政事務所向被告請示，經被告以八十七年一月十六日八七北府地四字第一一一三六號函回復略以：「……簡化作業事項二之㈠無償撥用部分……原管理機關未能配合繳交土地所有權狀時，由地政事務所比照土地登記規則第五十七條第一項（業經修正後為第六十條）規定公告作廢，並通知原管理機關」，樹林地政事務所即於八十七年二月九日依上開函文意旨，將系爭土地所有權狀公告作廢，有樹林地政事務所公告作廢相關卷宗在卷足憑，參加人對於樹林地政事務所前開公告作廢之處分（如系爭「擲送所有權狀」函文為行政處分，基此同理，前開「公告作廢」函文亦應為行政處分），並未提起行政救濟，依法前開公告作廢之處分已經確定，具公定力及存續力。換言之，縱認本案訴願決定無庸變更（即系爭「擲送所有權狀」函文應予撤銷），仍不足以使參加人保有系爭土地所有權狀，足見參加人訴願顯無權利保護之必要，益見訴願決定並非適法。
㈦最高行政法院發回意旨略謂「…（三）依據參加人提起訴願意旨以觀，雖形式
上其不服之行政處分為樹林地政事務所之處分，並請求撤銷該所之變更管理機關及通知繳銷原有土地所有權狀之處分，惟從其訴願理由所述，實質上係對行政院所核定系爭土地無償撥用之處分，認為違反省縣自治法之規定，而表示不服。相對人所為之訴願決定亦係就行政院核准本案土地撥用是否適法為實體上之論述，此有訴願書及訴願決定書在卷可按。故本件參加人不服之訴訟標的行政處分，究係樹林地政事務所之處分，或為行政院之核准無償撥用之處分，或兩者均為訴訟標的之處分，有待法院加以闡明，原審未依法行使闡明權，致審判之訴訟標的不明，自有未洽。又樹林地政事務所之處分，係依據相對人層轉台灣省政府地政處及行政院核准無償撥用本案土地之函而辦理，相對人既然依法核轉上級機關之函而令樹林地政事務所執行該處分，則樹林地政事務所似難遽認有違法情事，故本件癥結仍在於行政院核准系爭土地無償撥用是否為適法之處分。按對於核准公有土地撥用之處分，與土地公用徵收處分相似，本院向來以核准機關作為原處分機關，因此，本案如係對行政院之無償撥用不服，依法應向行政院提起訴願，訴願人如誤向相對人提起，相對人依訴願法第六十一條規定應將該訴願書移送原處分機關，自不應逕對上級機關之處分加以審認，以維行政機關層級之體系，併此指明。」等語。
㈧揆之上開最高法院發回意旨，本件首要確定者，乃參加人提起訴願之訴訟標的
究係樹林地政事務所通知參加人繳回土地所有權狀等事之函文（即八十八年十二月十五日以八六北縣樹地一字第一四二五四號函），抑或行政院依法核准無償撥用系爭土地之行政處分。
⒈倘參加人不服之訴訟標的為樹林地政事務所函文，則：１相對人依法受理訴
願之審理範圍應至多限於「通知繳銷土地權狀」部分，而不及於「變更管理機關」部份。
⑴查樹林地政事務所前開函文略謂「…主旨：關於交通部高速鐵路工程局為
興辦高速鐵路工程需要，申請○○○鎮○○○段一九三之四一號一筆樹林鎮有土地，本所業已辦理管理機關變更登記完畢，惠請貴所將上述地號土地所有權狀擲送本所辦理加註事宜，請查照。說明：依台北縣政府八十六年十二月八月八日八六北府地四字第四六○五二○號函（副本諒達）暨本所八十六年十二月十二日收件第三六六○六號土地登記申請書辦理。」是相對人主張上開函文之處分內容包括「變更管理機關」及「通知繳銷原有土地所有權狀」。然，系爭土地「變更管理機關」部分僅係樹林地政事務所依上級機關指示執行之事項（詳後述），並非樹林地政事務所之行政處分，故若 鈞院認樹林地政事務所函文係一獨立之行政處分，則生處分效力者，應僅限於「通知繳銷土地權狀」部分，而不及於「變更管理機關」部分。易言之，參加人提起訴願之訴訟標的若確為樹林地政事務所函文，則相對人依法得為實體審理者，僅限於樹林地政事務所通知參加人「繳銷土地權狀部分」。
⑵退步言之，若認樹林地政事務所函文中「變更管理機關」部分為另一行政
處分，獨立於行政院核准撥用處分，然該處分之作成，亦由樹林地政事務所以行政院核准撥用處分為基礎作成，故樹林地政事務所所為處分（此為說明方便之假設，原告主張「變更管理機關」非為行政處分）並無任何違法可言，然相對人不查，遽為撤銷，猶顯原處分之違法。
⒉參加人已無權利保護之必要。
⑴承前，若參加人提起訴願之訴訟標的確為樹林地政事務所函文（即「繳銷
土地權狀」部分），縱該函文為行政處分，則因系爭土地所有權狀業經樹林地政事務所請示被告後，比照土地登記規則第五十七條第一項（業經修正為第六十條）規定公告作廢，有樹林地政事務所前開公告作廢之處分在卷足憑，參加人對於樹林地政事務所前該公告之處分（如「繳銷土地所有權狀」函文為行政處分，同理，「公告作廢之函文亦應解為行政處分」），並未提起行政救濟，依法前開公告作廢之處分已經確定，具有公定力及存續力。申言之，縱本案訴願決定無庸變更（即系爭「繳銷土地權狀」函文應予撤銷），仍不足以使參加人保有系爭土地所有權狀，足見參加人提起訴願顯無權利保護之必要，依法應予駁回，此益徵相對人訴願決定（即原處分）並非適法。
⑵系爭土地核准撥用之處分機關為行政院，而非樹林地政事務所，即系爭土
地「變更管理機關」之登記作業，僅為樹林地政事務所依行政院層轉之指示所為之執行行為，而非獨立之行政處分。
①按土地法第四條及第二十六條分別規定「本法所稱公有土地，為國有土
地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。」，「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用」（八十九年修正前土地法第四條規定亦同），申言之，公有土地（包括：國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地、及鄉（鎮、市）有土地）核准撥用與否，依法係屬行政院之職權行使範圍，即行政院否准系爭土地撥用之行為，依法乃行政院本於職權所為之行政處分。至於，行政院核准後，經層轉地政事務所辦理登記之行為，核其性質僅屬後續之執行行為，未再獨立對外發生法律上效果，按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」是地政事務所依行政院指示所辦理之登記行為，未另生對外直接法律效果，即非獨立之行政處分甚明。
②查系爭土地原為參加人所有，依上開土地法之規定應為公有土地，原告
因興辦高速鐵路需用系爭土地，邀同被告台北縣政府及參加人樹林市（即改制前之樹林鎮）召開會議商議後，因樹林市主張應辦理有償撥用，雙方未能達成共識，故由原告依參加人主張報請行政院核定，惟行政院認為系爭土地辦理有償撥用與「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」之規定有違，認為系爭土地依法應辦理無償撥用後，原告再函請參加人同意無償撥用，奈仍未獲同意，原告遂逕報行政院核准。從而，系爭土地核准撥用之行政處分係行政院依法作成，嗣樹林地政事務所經層轉辦理變更登記相關程序，僅為執行行政院行政處分之行為，並非獨立於行政院核准撥用處分外之行政處分，再無疑義。③倘參加人之訴願標的為「無償撥用」系爭土地之行政處分，被告即無管
轄權，依法應將該處分移送行政院管轄，不得逕為實體上之審理。按訴願制度之精神目的乃行政體系內部「自省的救濟程序」，從而，
訴願程序之進行，首重管轄機關能否發揮此自省機制，再按訴願法第十三條但書（修正前第八條）規定「但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。
」，本條之立法理由復載明「然上級機關之處分，多透過其所屬下級機關執行，若認為該下級機關之處分而提起處分（訴願），徒增煩累，難獲行政救濟之實益，故增訂本條但書規定，以符實際」，又「本條但書規定上級機關所為之行政處分交由下級機關執行者，例如土地徵收條例第十四條規定：『徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。』，同條例第十八條第一項規定：『直轄市或縣（市政府）於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。』則於內政部核准徵收土地後，即需交由直轄市或縣（市）政府辦理徵收作業相關程序，雖土地徵收係由直轄市或縣（市）政府名義公告，惟原處分（徵收）機關仍為內政部，即屬本條但書規定之適例。」最高行政法院八十三年判字第二四四○號謂「…則該項函復內容既亦係經台灣省政府核定後交由台中縣政府函復原告，其效力即與台灣省政府直接函復同。是台中縣政府之該項函復即屬台灣省政府所為否准原告撤銷徵收申請之行政處分。嗣原告對台中縣政府之函復向台灣省政府提起訴願，實即不服台灣省政府之處分而為，該府受理訴願書後，即應依法將之移由內政部為訴願決定。茲不循此程序辦理，竟自為訴願決定，其程序即有未合。」等語，最高行政法院八十年判字第一七五二號判決復謂「…原告於提起訴願時，於訴願書表明其所不服之處分為台中縣政府發文七八府地權字第○六五七三號函，即徵收土地之通知，有訴願書可稽。按土地法第二百二十三條第一項第一款規定需用土地人為省政府各廳、處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者，徵收土地由省政府核准之。…是土地徵收之原處分機關應為台灣省政府，情至顯然。」，暨七十一年判字第一一○六號判決略以「被徵收土地之所有人對於有關徵收土地之處分有所不服，欲循行政爭訟程序謀求救濟時，應以有核准權之機關為原處分機關」等語，是依上開訴願程序之程序法理、訴願法第十三條但書規定，暨通說實務之見解，所謂行政處分機關之認定，須由有實質作成權責之機關考量，以定訴願管轄機關，始能發揮機關自我省察之功能。
查系爭土地原為樹林市所有之土地，依前開修正前土地法第四條之規
定即為公有土地，故系爭土地之撥用，依前開土地法第二十六條之規定實質上有權核准之機關專為行政院，樹林地政事務僅係依上級機關指示辦理之執行行為，至於撥用與否、如何撥用，均非樹林地政所依法所能置喙甚明。從而，倘參加人提起訴院之訴訟標的為「無償撥用」系爭土地之行政處分，則依訴願法第四條第八款（即修正前訴願法第四條第十款之規定）之規定，應由行政院為訴願管轄機關以發揮訴願程序之「行政機關內部自省」功能，故參加人雖誤向被告提起訴願，被告本應依訴願法第六十一條第二項規定移送於行政院，乃被告置訴願程序法理、上開法條規定、暨實務見解於不顧，逕為實體上審理，並撤銷原處分，致生下級機關撤銷上級機關行政處分之謬誤，姑不論相對人之訴願決定實質內容究否妥適，該訴願程序之進行業嚴重悖反法律明定之管轄體例，破壞行政層級之體系，斲傷程序正義。基此，前開最高法院發回意旨亦揭明「…故本件癥結仍在於行政院核准系爭土地無償撥用函不服，依法應向行政院提起訴願，訴願人如誤向相對人提起，相對人依訴願法第六十一條規定應將該訴願書移送原處分機關，自不應逕對上級機關之處分加以審認，以維行政機關層級之體系。」，至為正確，實值贊同。
況依修正前訴願法第九條第一項規定「訴願自機關之行政處分書或決
定書達到之次日起，應於三十日內提起之。」，而行政院核准撥用系爭土地之行政處分，參加人樹林市於八十六年十二月八日即經相對人通知知悉，是時，參加人未有任何異議，是參加人既未於法定期間內提起訴願，該行政處分已告確定，依法再無任為爭執之依據。㈨樹林地政事務所之登記程序僅屬執行「行政院核准撥用系爭土地行政處分」之事實行為，非獨立之行政處分，參加人無從以之為訴願標的。
⒈「『行政事實行為』，亦稱『單純行政行為』，係泛指公行政一切非以發生
法律效果為目的，而以發生事實效果為目的之行政措施。『行政事實行為』不具規制內容，亦無拘束力。因此，行政事實行為，與以發生效果為目的之行政處分，以及與其他法律行為皆有不同。惟應注意者，行政事實行為並非全無法律效果，僅該法律效果並非行為目的之所在，而係配合一定之狀況而間接產生者。」，以行政機關之「公告」行為為例，其本質上僅為「知」的表示，亦即「事實行為」，除公開警告外，多為作成特定行政行為所須之事前或事後之程序行為。此種公告並無獨立之意義，不得單獨對其爭訟，而應與相結合之法律行為一併請求法律救濟。易言之，行政機關依法所為之單方行為，對於人民法律上之權益有所強化或弱化時，方符合行政處分之要件，以被告所舉之「告戒」為例，乃因人民受行政機關之告戒程序後，人民即負有於告戒期間內為特定行為之義務，否則行政機關得逕為執行措施，是人民之法律地位因行政機關之告戒而生弱化效果甚明，故實務上將之定性為行政處分，俾利人民之救濟。
⒉查關於「公地撥用」事宜依土地法第二十六條規定係由行政院專司核准之權
，非其他機關所能置喙，業經原告說明在案，且土地法第三條（即修正前第二條）復規定「本法除法律另有規定外，由地政機關執行之。」，是系爭土地管理權變更，其法律上「規制」效果係生於行政院「核准撥用」之處分，樹林地政所函文內容所述逕行變更管理機關等事，本質上與前述之「公告」相同，僅屬執行之程序行為，性質上為「事實行為」，無獨立之意義，參加人不得單獨對其爭訟，而應與相結合之法律行為（即行政院核准撥用系爭土地之行政處分）一併請求救濟；進步言之，樹林地政事務所為之登記行為，並未自外於行政院核准撥用處分外，再生任何弱化參加人權益之法律效果，乃無庸置疑，益徵樹林地政事務所之函文非屬行政處分，是被告以行政執行之告戒程序與本件樹林地政事務所所為函文相類比擬，尚非可採，最高行政法院於私有土地徵收事件，向以核准徵收機關作為土地公用徵收處分之被告，非以公告機關，或各地辦理徵收登記之地政機關為被告，即同此理。
⒊從而，倘參加人提起訴願之標的果為樹林地政事務所所為函示，依上開說明
，系爭函示僅屬後續之執行行為，非行政處分，無從為訴願標的，被告依法應予駁回；另倘參加人提起訴願之標的係為行政院核准無償撥用之行政處分，則依上開說明暨最高法院發回意旨「…按對於核准公有土地撥用之處分，與土地公用徵收處分相似，本院向來已核准機關作為原處分機關，因此，本案如係對行政院之無償撥用不服，依法應向行政院提起訴願」，被告應依訴願法第十三條但書及第六十一條規定，將訴願書移送原處分機關，乃被告誤為受理，猶顯原處分（即訴願決定）違背法律，應予撤銷。
㈩行政院核准撥用系爭土地之處分，為合法之行政處分。
⒈按土地法第四條及第二十六條之規定，行政院專司「公有土地」撥用核准與否之權，是行政院核准撥用系爭土地，乃行使其法定權限甚明。
⒉「國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二
十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」，大法官釋字第四八○號解釋理由書揭櫫明確，就土地法第二十六條及其所表現之關聯意義關之，行政院訂定「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則。」，核與上開大法官解釋意旨完全相符。
⒊土地法第二十六條固規定「各級機關政府需用公有土地時，應商同該管直轄
市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」，然該商同之意，應僅指「徵求其意見」，此觀「政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項」謂「一、政府機關因公需用其他機關管有公有土地，依法申請撥用，於徵求原管理機關之意見時為免原管理機關久不為同意或不同意之表示，延誤撥用時效，於接獲申請撥用機關徵求撥用意見函後，應於一個月內為同意或不同意之表示，其逾三個月不為表示者，申請撥用機關得於撥用公地計畫書中敘明洽商經過逕依規定程序報請核定。」即明。
⒋原告為申請撥用系爭土地，依上開法令辦理申請事宜如下：１備妥台灣西部
走廊高速鐵路（台北縣轄）工程撥用不動產計畫書。２具文徵求參加人之意見，嗣參加人表示「本所同意有償撥用」。３經原告檢視參加人之主張與「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則。」，不相符合，經多次文返並召開協調會勉力協調之，雙方仍無共識，原告遂按參加人之意見申請行政院之核准。４然行政院於審視後，認為系爭土地業已變更為鐵路用地，應辦理無償撥用（查系爭土地業於八十四年間變更為鐵路用地，是被告及參加人屢次陳稱：該用地變更係基於雙方議定有償撥用後由住宅區變更為高速鐵路用地，與事實並不相符）。５嗣原告依行政院指示，再與參加人協商，仍未獲共識，原告不得以乃依「政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項」之規定，逕報行政院核定，並由行政院准予無償撥用。從而，系爭土地之撥用全依相關法令規定，無一違反，則系爭土地撥用處分為一合法之行政處分，殆無疑義。
按我國憲法規定土地事項係屬中央立法事項而非地方自治事項，是系爭土地之撥用與否、如何撥用均非屬地方自治團體依法律受保障之範圍。
查我國憲法第一○八條第一項第十二款規定「土地法」由中央立法並執行或交由省、縣執行者，足徵我國憲法對於「土地」之管理，業除外於其他財產權，專由中央行使立法權限，縱部分執行程序交由下級機關辦理，性質上至多屬於委辦事項（即中央立法交由省縣執行者），與地方自治團體其他財產權或於地方制度法（或省縣自治法）範圍內為自治事項之情迥然相異，此為「土地」事務之特殊性，不可不察。從而，樹林市雖為地方自治團體，在法律保障之範圍內享有獨立之法人格，惟系爭土地之撥用係屬行政院法定權責，非地方自治團體依法享有獨立法人格之保障範圍，是樹林地政事所辦理系爭公有土地之撥用登記、樹林市配合系爭土地之撥用，至多僅在執行中央委辦事項，而與地方自治團體之財產權並無所涉。
縱系爭土地之撥用對於地方自治團體之財產權有所影響，然係國家基於整體施政之需要依法撥用，地方自治團體自負有協力義務。
⒈德國法制就「地方自治制度」係採「制度保障說」，即擔保地方自治團體不
得被立法者根本廢除，學者對於德國法制中地方自治團體之財政高權有如下闡述「…財政高權，指地方自治團體在法律所授予的財政高權範圍內，有權以自我責任，而為收入與支出的決定。地方自治團體從而享有收入高權、支出高權，並得自行編列預算。惟無論如何，財政高權並非絕對，許多部份均已受到邦法律之拘束；地方自治團體只享有有限的課稅權，須依法為之，而且須得到邦主管機關之許可。地方之預算編定乃至舉債亦受到整體經濟發展乃至景氣循環等之限制，德國聯邦並有專門法律加以規範。與地方自治團體之財政高權相接近者，為地方自治團體業務必須有適當財政配置要求。聯邦基本法第二八條第二項有關地方自治保障的規定，事實上亦包含此項要求。就地方自治團體財政配備之高低，德國一般有所謂「關聯原則」，主張任務的承擔與因為該承擔而所引發的財政負擔應一併考量。」等語。另按，我國大法官釋字第五五○號解釋理由書明白肯認「…地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費所需，尚非憲法所不許」等語，是我國通說對於地方自治團體之保障，係循德國法制度採「制度保障說」，即地方自治團體之自治權具有法律保留之地位，且中央不得侵害地方自主權限核心領域限度，然非謂地方自治團體能享有絕對、無限制之權限甚明。易言之，地方自治團體就地方生活共同體之任務，於法律保障範圍內原則上應有全面的管轄權；反之，就超越地方生活共同體部分，地方自治團體便無此地位，即便該事項與地方之自治權限有涉，地方自治團體依法亦負有協力義務。
⒉故縱認公有土地屬地方自治團體財產權之一部而為自治事項，按土地法第二
十六條之規定，國家基於國土整體考量而賦予行政院有撥用之權。且查系爭公有土地之撥用係為興辦國家整體共同需要之公共建設，顯然非專屬地方事務，依上開大法官釋字第五五○號解釋意旨，地方自治團體依法律即負有協力義務，行政院依據法律核准撥用，洵屬合法，且系爭土地之撥用並未侵害地方自治團體財政高權之核心價值，迨無疑問。請鈞院鑒察，撤銷被告之訴願決定，以符法制為禱。
乙、被告及參加人方面：
壹、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、原告是否具有本案之訴訟權能，確有可議之處：㈠抗告裁定引用最高法院判例，作為論證前提，論理上有瑕疵：
查抗告裁定之見解，其援引最高法院針對「國有財產」管理機關使用權利（限）所作之判例（五十一年台上第二六八○號），有以下幾點論理上之問題：
⒈最高法院五十一年台上字第二六八○號判例（節錄）原來內容係謂「國有財
產撥給『各地國家機關』使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利」云云，抗告裁定引用時，誤為「國有財產撥給『各地機關』使用者」，前提已有疏誤。再者，本案涉及的是「市有財產」而非國有財產（兩者有別，請參見土地法第四條），亦即非「國有財產撥給各地（國家）機關使用者」，情形不同，比附援引，是否妥適，自始非無疑義。
若抗告裁定所謂「國有財產撥給『各地』機關使用」之意思，即是自創前提為國有財產撥給「各地方自治團體機關」，則亦因系爭土地自始即非國有財產，無所謂國有財產撥給樹林市（原審參加人）或其機關（市公所）使用。
因此，最高法院裁定援引該判例為論證前提，令人費解。
⒉就該判例實質意旨而言，公有土地由其所有之公法人的「機關」管理使用，
此項行政機關就公有財產之管理使用權限，基於機關之組織與功能上之特徵，本質上仍與歸屬行政主體之權利不同，此點從該判例本身之內容，亦可看出，所以其內容才有「名義上」、「實際上」等語；其實，該判例所示意旨，與一般私法人必須透過其（代表）機關才能為一定之意思表示或其他行為，法理上尚無不同，並無特別之處。
⒊查該判例列在民事訴訟法第四十條當事人能力之處，為准國有土地之管領機
關（仍係國家機關）為原被告，而有上述內容之說明，純粹是為避免國有財產涉訟時，以「中華民國」為原被告、總統為代表機關之不便，以及考量我國法律未像有些國家以特定國家機關（如法務部）為原被告之規定。以其在民事法法源之地位而論，適用上無可厚非，但若進而據此，於公法上一般性地論斷「機關權限」等於「主體權利」，則恐失諸跳躍。
㈡我國法制，行政機關是否具訴願及撤銷訴訟之「當事人能力」，猶有疑問，遑
論行政機關之行政撤銷訴訟之「訴訟權能」，抗告裁定有法理上瑕疵⒈按我國早期司法院院解字第二九九○號，謂「鄉鎮與以一般人民同一之地位
而受處分，不能以其為公法人，遂剝奪其提起訴願之權」；大法官釋字第四○號解釋則強調，院解字第二九九○號揭示之上開標準，係針對公法人，而非官署，故僅人民得為行政訴訟（按依當時法制，僅指撤銷訴訟）之原告，官署不得為之；又最高行政法院四十九年判字第七○號判例，綜合前兩項解釋意旨，謂「本件訟爭房屋，原為桃園鎮所有，嗣經變更為桃園縣有，桃園鎮如因此而發生行政爭訟時，自只能以該『鎮』法人為訴願人或行政訴訟原告，而以鎮長為其代表人。乃原告提起訴願及行政訴訟，竟以『桃園鎮公所』之名義行之，自與訴願法及行政訴訴法限於人民始得提起訴願及行政訴訟之規定不合」。
⒉依上開實務見解，公法人於與人民同一之地位受處分時，係具有行政爭訟當
事人能力，但「行政機關」基本上則不具有撤銷訴願之訴願人能力，或撤銷訴訟之原告當事人能力。此點亦可由現行訴願法第十八條立法始末及其立法說明，得證。蓋現行訴願法修正當時原草案第十八條第二項原設有行政機關得提起訴願之規定，其後立法時予以刪除。當然，上述行政機關不得提起訴願、行政撤銷訴訟之見解，於學理上非無可議之處，尤其在個別行政法規依其特別之規範目的，容許行政機關被他機關處分，以及行政訴訟法第二十二條規定尚有解釋餘地之情形下，若此見解，的確可以檢討，也有缺失。惟其基本設想，原則上卻是合乎「撤銷訴願」以及行政「撤銷訴訟」之本質。蓋此類訴願或訴訟（傳統學理稱為「抗告訴訟」），係以違法公權力之存在作為前提，為除去之，以保障人民權利並維持行政之適法性，所設計之救濟制度，行政機關既非人民，且非行政上「權利」歸屬主體，即使是其「權限」，亦被解為「他有」（主體所有）而非「固有」權限（此係行政機關之功能上特徵），故也。
⒊如前述，行政機關於行政撤銷訴訟，是否具有原告當事人能力，尚有可議，
向來實務且傾向於否定見解，遑論其是否具有撤銷訴訟之「訴訟權能」─權利（或法律上利益）受損害（見行政訴訟法第四條第一項、第三項）。即使以最寬鬆的「主張說」，對此一實體判決要件（訴訟要件）存否作判斷，原告仍需主張其「何項權利」受損害？請注意，這裡指的是「權利」而非「權限」。這就是日本為什麼要在撤銷訴訟外，另外創設一種有別於主觀訴訟（有關當事人權利損害）之客觀訴訟（無關於權利損害）─機關訴訟的原因之一，否則若撤銷訴訟於法理上得以圓滿解決機關「權限」爭議，何必多此一舉？德國雖不像日本有法條明文，但實務創出之「無名訴訟」，最典型的即是機關爭訟，其理由亦然。
⒋準上以解，抗告裁定引據前開最高法院判例，進而謂系爭訴願決定「足以剝
奪抗告人管理系爭土地之權限」，且「抗告人至今未取得系爭土地之新土地所有權狀」，由此以觀，「自難謂抗告人非基於人民相同地位而其權利受到侵犯」云云（見該裁定第5-6頁），（1）不僅違反前揭院解字第二九九○號、釋字第四十號解釋（「與人民同一地位受處分」這項判準，僅適用於公法人而非機關），（2）抑且違背前述撤銷訴訟之法理與規定，（3）況且，前既謂剝奪管理土地之「權限」，為何其後卻又導出基於人民相同地位而其「權利」受侵犯？顯現前後自相矛盾，混同機關「權限」與行政主體之「權利」。
二、退步言，若認原告有訴訟權能，則應認為系爭樹林地政事務所之行為，才是行政處分㈠若認原告有訴訟權能（權利或法律上利益受損害），亦即表示系爭訴願決定，
變動系爭樹林地政事務所前所「形成」之法律關係，換言之，具體化系爭法律關係者，為樹林地政事務所而非行政院，因此，何得無視系爭樹林地政事務所之行為處分？依抗告裁定之前開見解，抗告人高鐵局之「訴訟權能」，係「管理系爭土地之權限」以及「取得系爭土地之新土地所有權狀」，所以系爭訴願決定使其「基於人民同一地位而其權利受到侵犯」。問題是系爭訴願決定前之法律狀態或法律關係，何機關「直接」造成？若認為早先之行政院函令才是行政處分，而認訴願管轄錯誤，因此撤銷系爭訴願決定，將來改由行政院為訴願審議，若審議結果認為樹林市（本案訴訟參加人）訴願有理由，是否仍需一併撤銷系爭樹林地政事務所逕行變更管理機關及命繳回土地所有權狀行為？否則如何回復原有法律狀態？由此足證，直接具體化「法律關係」者，係樹林地政事務所之系爭行為。何況，變更登記與發給土地所有權狀之權限在於地政事務所而非行政院，抗告裁定既認為抗告人高鐵局有「至今未取得系爭土地之新土地所有權狀」之「權利」損害，何以又認樹林地政事務所命繳回土地所有權狀之行為等非行政處分？論理上實在不通。
㈡關於公有土地「撥用」與私有土地「徵收」類似問題
⒈抗告裁定認為行政院函令才是行政處分，唯一的理由是「核准公有土地撥用
之處分，與土地公用徵收處分相似，本院向來以核准機關作為原處分機關」。惟 （1）何以如此？所謂公有土地「撥用」，依理應是某一行政主體所有土地，於同一主體內由上級機關或於不同主體由共同上級監督機關，依法為其管理機關之變動，而私有土地之徵收既涉私人土地，且土地權利人與需用土地人、徵收機關均不同，予以類比援用，法理上非無可議。 （2）再者，若此法律依據何在？亦不得而知。或以訴願法第十三條但書為據，惟如前述，系爭變更登記與發給土地所有權狀之權限（職權）在於地政事務所，是亦不該當訴願法上開規定，更何況該條「射程」，原僅用以決定訴願管轄分配，併兼顧實質訴願功能，而非界定行政處分之要件或效力（參行政程序法第九十二條、第一一○條）。
⒉固然，揆其抗告裁定前述內容，係建立在樹林市提起系爭訴願之對象，「如
係對行政院之無償撥用函不服」，此一前提之上。也因此其前已質疑原審未行使闡明權，確認原訴願不服之對象，「致審判之訴訟標的不明」。對此，姑不論抗告裁定混淆撤銷訴訟之「程序標的」（行政處分）與「訴訟標的」之概念。實則，前審對此早已行使闡明權，樹林市訴願時，被告為訴願審議時，亦已確認訴願之對象係樹林地政事務所系爭行為（行政處分），至於訴願理由質疑該處分之依據─行政院有關函令，違反法律保留等，即是在論證行政處分欠缺合法性之基礎，並非以行政院函令為訴願程序對象，應予分辨，不可不察。
㈢系爭樹林地政事務所之行為，即是學理上之「多階段處分」，得由法院一併審
理前階行為是否合法⒈法理上，系爭土地非國有財產，行政院「核准撥用」函令，僅係機關間內部
之行政監督作用，尚不足以「創設」（直接發生）任何外部法律效果，反之，樹林地政事務所系爭逕為變更登記及命返還土地所有權狀行為，既經其他機關參與，且均係本於各自職權為行為，故該當於學理上所謂之「多階段處分」。此類行政處分，原則上僅能以最後階段之行為，於本案即樹林地政事務所之行為，作為直接對外發生效力之行政處分，惟法院審查時，則應就各個階段行為之合法性，一併為之，此亦即此種處分之特色或承認此項概念實益之所在。多階段處分於例外情形，亦可視前階段行為為行政處分，惟亦必須滿足其先前已對外通知等要件，始可。查本案系爭行政院函令於前作成時，既未通知樹林市，是亦不符合此要件。
⒉訴訟經濟考量：
從程序經濟觀點，若如抗告裁定以行政院函為行政處分，因而認訴願管轄錯誤，撤銷訴願決定，再由行政院訴願審理，若其訴願決定不利於樹林市（此很有可能），依法其應會再提起訴訟，如此結果，繞了一圈又回到 鈞院，不利訴訟經濟，亦違反「一次紛爭一次解決」，以及不得單以管轄錯誤而撤銷（參行政訴訟法第二五七條、行政程序法第一一五條）等程序經濟有關法理。
三、綜上所述，原告於本案是否具有「訴訟權能」（權利受損害），確有可議之處，抗告裁定論理上有瑕疵；其次，若認原告具有訴訟權能，則依法理，應以樹林地政事務所系爭行為作為行政處分（多階段處分），系爭被告訴願決定尚無管轄錯誤之情形， 鈞院自得為實體審理而判決，以利紛爭一次解決。
四、按兩造雙方就撥用並無爭議，被告或參加人所爭執者係「有償」或「無償」的撥用，原告雖在訴願及行政訴訟程序中一再爭執應無償撥用，但這都是在行政院對樹林地政事務所為錯誤指示後才加以爭執。事實上，在八十六年八月八日由原告召開之「興辦高速鐵路工程需要擬申（請）撥（用）樹林圳岸腳段五○八之十七地號十五筆鎮有土地」會議之會議記錄中所作之結論已明白記載「樹林鎮公所稱已依預算法等相關規定，將本案土地作價為有償撥用其補償費列入八十七年度歲入預算，請原告依據行政院八十五年七月二十四日台八十五財字第二五一三四號函修正之各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則第十條辦理有償撥用。」原告並無異議（若有異議，自可記載在會議記錄上），故本件原告再為爭執，實無理由。
五、關於本案發生之（歷史）事實：㈠原告其前身「交通部高速鐵路工程籌備處」於八十五年十月十四日去函參加人
擬就其所管有座○○○鎮○○○段五○八之十七地號等十五筆土地請求同意撥用。參加人於八十五年十一月一日回覆同意「有償」撥用。其後交通部高速鐵路工程籌備處於八十五年十一月二十日再函樹林鎮公所，請依「劃分原則」規定，敘明本案土地是否符合該規定得以有償撥用之方式辦理。參加人於同年十一月二十七日去函表示係依「劃分原則」第三款規定。但隨後同年十二月十一日，前開「籌備處」去函表示本案不該當「劃分原則」第三款規定，並請同意辦理無償撥用。其後樹林鎮公所於八十六年元月三日回函表示同意有償撥用，並表明其中圳岸腳段五○八之十七地號等十四筆道路用地係依「劃分原則」第五點，另猐子寮段一九三之四一地號則依第九點規定。其後，八十六年五月十九日高鐵局再函參加人請求提供證明文件等資料，俾憑續辦有償撥用事宜。參加人隨後於八十六年六月十二日對上開函文回覆，表示「○○○鎮○○○段一九三之四一地號依「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」第九點辦理有償撥用。另圳岸腳段五○八之十七地號第十四筆土地請比照地鐵處○○○鎮○○○段山子腳小段七四九之一三四地號等鎮有地，按公告現值以土地改良補償費予以補償，本所則同意無償撥用」，並檢附地鐵處函影本。
㈡參加人代表會通過包含系爭十五筆土地有償撥用補償費數額之八十七年度總預算，並於八十六年七月七日函知參加人。
㈢原告與參加人於八十六年八月八日召開研商會議，並由原告作成會議紀錄，結
論是「請高鐵局依‧‧‧各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則第十條辦理有償撥用」，當時原告並無保留意見，此有原告其後（同年月十三日）檢附予參加人之函文可稽。
㈣系爭上開土地，其中座○○○鎮○○○段一九三之四十一號一筆土地，因參加
人前主張應依「劃分原則」（第一項）第九點（第九款）辦理有償撥用，嗣原告乃報請上級機關交通部有償撥用並轉向內政部核示，詎內政部函復交通部表示前開土地係編定為高速鐵路用地，並非都市計畫住宅區、商業區土地，不得依「劃分原則」（第一項）第九點（第九款）辦理有償撥用。原告據此乃於八十六年八月二十五日函請參加人同意無償撥用，參加人則回文表示，系爭土地原為都市計劃住宅區，合乎上開「劃分原則」有償撥用之規定，因而予以拒絕。
㈤嗣原告高鐵局再次函請內政部釋示，內政部仍作成應予無償撥用之函釋。準此
，原告經由交通部於八十六年十一月十八日以交總八十六（一）字第八六○○八一三七號函請內政部轉陳行政院准予無償撥用。行政院旋於八十六年十一月二十六日以台（八六）內地字第八六一一八七四號函復交通部准予無償撥用，並指示依交通部前開號函辦理，副本並函知台灣省政府。
㈥台灣省政府遂交該府地政處辦理，省府地政處乃於八十六年十二月二日以八六
地三字第七○二四五號函知台北縣政府，指示依前開行政院函示辦理，並說明程序上應依行政院訂頒「政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項」（八十四年修正，以下簡稱「簡化作業事項」）之規定，由 貴府地政單位依核定結果造具奉准撥用公地清冊，轉送轄區地政事務所逕為辦理變更登記，地政事務所辦竣變更登記後，應即通知原管理機關繳交土地所有權狀，改註新管理機關名義云云。
㈦被告地政機關據上於八十六年十二月八日以八六北府地四字第四六○五二○號函，通知訴外機關樹林地政事務所，依上開省府函示無償撥用程序辦理。
㈧訴外機關樹林地政事務所遂於八十六年十二月十五日，以八六北縣樹地一字第
一四二五四號函知本案參加人，謂已辦理管理機關變更登記完畢，並請繳回上開土地所有權狀辦理加註云云。
㈨本案參加人，不服樹林地政事務所上開函處，依法於八十七年一月十三日向被
告訴願機關提起訴願，嗣於八十七年十月十九日為北府訴決字第一四三五七號訴願決定撤銷原處分。原告不服上開訴願決定，以利害關係人身分向台灣省政府提起再訴願，經省府於八十八年四月十六日府訴二字第一五○四四一號再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為決定」。
㈩被告之訴願機關重新審理而為決定，仍於八十八年七月二日為訴願決定撤銷原
處分。原告再表不服向省府提起再訴願，省府於八十八年十二月三十日八八府訴字第一六二六二三號再訴願決定又為撤銷原決定著由原決定機關另為決定。
被告之訴願機關再次審理決定，復於八十九年九月十一日以八九北府訴決字第
三四六○一二號函檢附訴願決定（案號：00000000號），再為撤銷訴外機關樹林地政事務所前開處分（八十六年十二月十五日八六北縣樹地一字第一四二五四號）。原告高鐵局仍表不服，遂依法提起本案訴訟。
六、本案爭點及被告所持理由：㈠原處分及訴願決定有無程序違法？
⒈樹林地政事務所八十六年十二月十五日八六北縣樹地一字第一四二五四號函
是否為行政處分？按行政機關就公法上具體事件所為決定或其他公權力措施，對外直接發生法律效果之單方行政行為，即為行政處分（行政程序法第九十二條第一項、訴願法第三條第一項）。本案前開樹林地政事務所函究竟是否為行政處分，關鍵在於該行為是否對外直接發生法律效果？答案應為肯定。蓋不問該行為之法源依據何在或其合法性有無疑義，核其內容既在於將原為樹林鎮所有且為參加人管理之土地，就其管理機關逕為變更登記之通知，抑且單方「令」將系爭地號土地所有權狀擲送辦理加註，其意在變動系爭土地之權屬且以此為規制內容，至為明顯。何況土地所有權狀之發給性質上本為「確認處分」，今要求繳回就管理機關加註，實質上即在撤廢變更先前所為確認處分，此種撤廢變更先前處分之行為，性質自亦屬行政處分。
原告主張樹林地政事務所前函，係依「簡化作業事項」第二（一）項就無償撥用程序之規定，依上級地政機關奉准撥用公地清冊所為逕為辦理管理機關變更登記後通知並命繳交權狀加註，此等作為，其「並無裁量或准駁之餘地，而僅係原處分之執行，未產生另外法律效果」。原告以上之主張顯有誤會，且法理上亦有可議。蓋有無某種作為權能或權限，並不影響行政處分是否成立之判斷，即便是所謂「僅係原處分之執行」也不當然得以推出一項結論：「未產生另外法律效果」，若此法理可以成立，則行政（強制）執行中之執行程序行為─告戒，何以性質仍係行政處分？原告之誤解或係因對訴願法第十三條規定之意涵有所誤會所致。簡言之，正解應係行政處分存在（成立）後，如何認定何機關才是該處分之機關，進而決定訴願管轄機關，始有訴願法第十三條之適用問題，不應將是否為行政處分之問題與處分機關或訴願管轄機關為何之問題混為一談。
另外，附帶一提土地法自三十五年修正後，公有土地不再僅限於先前法制僅有之國有土地，也包括鄉鎮有、縣市有及省有，只因有關國有土地以外公有土地之撥用程序等相關規定，未顧及地方自治及法律保留並隨時代演進配合規定及修正，此亦為本案之核心問題，詳後再述。於此僅強調樹林地政事務所前函，已造成樹林鎮有土地所有權之權能或權屬受到變動（規制）之效果。
⒉處分機關之認定─適格問題
樹林地政事務所前函，如前述既屬行政處分，則依現行訴願法第十三條（舊訴願法第八條）本文規定，被告之認定，自應以實施行政處分時之名義為準（顯名主義），亦即樹林地政事務所，依現行訴願法第五條第一項（舊訴願法第四條）規定，被告對此處分即有訴願管轄權，應無疑義。
至原告主張樹林地政事務所所為函知乃行政院作成處分交由其執行之結果，其僅係執行機關，依訴願法第十三條但書規定，應以上級機關即行政院為原處分機關云云。惟查行政院於八十六年十一月二十六日台（八六）內地字第八六一一八七四號函，並未通知本案參加人，且依法理樹林地政事務所前函為「多階段處分」，其前階段機關之行為原則上亦不得視為對外發生法規制效果之行政處分，是原告上開主張自不可採。
準上以解，樹林市以樹林地政事務所為處分機關而提起訴願，並非當事人不適格，原告有所誤會。
⒊訴願決定是否逾越原處分範圍而為撤銷？
原告主張縱認樹林地政事務所前函係行政處分，其內容亦僅限於「繳交土地所有權狀」，被告逾此範圍（尚及於撤銷土地管理機關之變更登記）而為訴願決定，顯然違法云云。
惟查樹林地政事務所前函處，係依被告（實為所屬地政局）八十六年十二月八日函轉省府地政處，依行政院令函無償撥用及所訂頒「簡化作業事項」有關無償撥用之程序辦理之指示，是其處分效力範圍，應就其所憑依據及處分內容整體為斷，今查「簡化作業事項」，逕為管理機關變更登記及通知繳交土地所有權狀加註均係其規定內容，且亦均表現在樹林地政事務所前函內，猶如一般地政事務所為土地所有權移轉登記後之通知，其亦屬行政處分。故被告並無原告指摘逾越原處分範圍而為訴願決定之情形，所論殊有誤會。
⒋小結：被告機關所為訴願決定並無任何程序瑕疵。
㈡訴願決定有無實體違法？⒈樹林地政事務所前開函處實體違法：
⑴按關於公有土地之撥用，土地法僅於第二十六條規定：「各級政府機關需
用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用」；另依土地登記規則第三十條第三款規定，政府機關遇有（公有）土地撥用之情形時，得囑託登記機關登記。除此之外，公有土地特別是國有土地以外之公有土地之撥用，是否或何時有償或無償？現行法律既未明文亦未有授權規定。
行政院縱依前揭土地法第二十六條規定，享有核准撥用權，惟若涉及地方自治團體所有公有土地之撥用，由於事涉其財產之經營及處分，性質屬憲法或法律賦予之自治事項（參地方制度法第十八條第二項第四目、第十九條第二款第四目、第二十條第二款第四目規定），行政院即應予以尊重，而僅能適法之監督（參見大法官釋字第四九八號解釋意旨）；抑且由於我國學界及大法官解釋（參釋字第四八八號解釋意旨、院解二九九○號、釋字第四十號參照），肯認地方自治團體享有憲法第十五條保障之財產權，則依憲法第二十三條規定，對其限制即應遵守法律保留原則。準上以解，基於「合憲（法律）解釋原則」，解釋上，前開土地法第二十六條「核准」之權，自非任諸行政院自由為之，而係應遵守相關法律及憲法之價值秩序。行政院為執行上開土地法之規定，固得本其職權訂定命令為必要之補充規定（即所謂「職權命令」），惟不得違反法律意旨、逾越法律規定之範圍而僅能針對技術性、細節性之事項以為規範（參見大法官釋字第四七九號、第五○五號解釋 ）。
⑵查樹林地政事務所系爭處分，引據上級政府指示並依行政院核准及其訂頒
「劃分原則」與「簡化作業事項」，並依前揭土地登記規則第三十條第三款受囑託（變更）登記及通知，程序上固有所據，惟作為其處分基礎之「劃分原則」及「簡化作業事項」有關無償撥用之規定及行政院之核准，違反地方制度法第二十條第二款第四目（行為時省縣自治法第十四條第七款）及憲法保障地方自治之精神，抑且土地法對此既未明定亦未授權，因而逾越法律規定範圍，增加法律所無之限制且違反上開土地法「合憲解釋」下之法律意旨，違反法律保留。既然樹林地政事務所系爭處分作成基礎之規範（行政院無償撥用之核准及「劃分原則」、「簡化作業事項」）違法，則其處分自有違誤。鈞院對此前階段行為合法性，亦得一併審查，自不待言。
⑶至原告下述主張殊為可議， 恐有誤會，說明如下：
①原告謂被告訴願決定認系爭處分程序合法，但實體基礎違法，此種理由
予盾，認本案所依據之法令程序與實體均相同，即以土地法第二十六條為母法，公地撥用為行政院之裁量權限云云。
惟查被告訴願決定係指系爭處分，其程序上固有上級政府指示、囑託及法令為據，非謂其合法，至土地法第二十六條不得合法化「劃分原則」、「簡化作業事項」，亦不得因此解為公地撥用與否為行政院（自由）裁量權限，前已詳述理由，於茲不贅。
②原告謂被告訴願決定認為不屬國有財產，亦無「劃分原則」之適用，此
項理由顯有違誤。實則被告訴願決定有關此段意思，前後係指本案所涉非國有土地，故不該當「劃分原則」規定依國有財產法第三十八條申辦撥用時以無償為原則；至於該「劃分原則」雖又有依土地法第二十六條申辦撥用以無償為原則之規定，但如前述強調其違反法律保留、地方自治精神。
③原告認被告訴願決定引據地方制度法違反法律不溯及既往原則。實則法
律修正或施行前後，舊法與新法規定之內容若屬相同，即無此問題。蓋依通說該項原則之法理基礎在於信賴保護原則，而此時即使以新法溯及適用，亦不生信賴舊法秩序存續之破壞。本案不問行為時省縣自治法或如今地方制度法，相關規定相同，故無原告指摘之問題。
④原告主張省縣自治法第十四條第七款「鄉（鎮、市）財產之經營及處分
」不包括「公地撥用」，理由略謂①該款規定係指私法上行為，而撥用係公法上使用權之讓與；②由土地法第二十五條與第二十六條體系解釋，第二十五條所指係私法行為，影響較大故而需有民意機關參與，前開省縣自治法之規定即屬土地法第二十五條之適用範圍；③國有財產法將「非公用財產之撥用」（第四章第二節）與國有財產之「收益」（第五章）及「處分」（第六章）分別規定，亦可證諸云云。
對前述見解，被告認為：①撥用固係公法行為，但正是此公法行為侵害樹林鎮就其所有財產之「經營及處分」之自治事項(自主財政權)，如同國家公權力侵害私人財產權或限制、剝奪其權能。②土地法第二十五條土地用益處分之限制，係地方自治團體「自管行為」，第二十六條則係他需地機關申經行政院核准撥用之「他管行為」，如何以此推論得其解，令人費解。③上引國有財產法規定，均係規定同一主體─國家所有非公用財產之管理行為，與本案所涉申請及核准撥用者與財產所有人不同一主體，何得以引喻而解釋地方制度法或省縣自治法系爭規定之意涵？⑷原告又謂縱認公地撥用程序，相關法規規定不明，亦應由司法院大法官統一解釋，被告不能片面認定「劃分原則」等違反法律保留。
對此，一則不符合司法院大法官審理案件法第七條聲請統一解釋法令之要件（併參照地方制度法第七十七條）；二則訴願機關「依法」審查原處分有無違法或不當而為訴願決定，無所謂對自治事項「權限爭議」。
⑸至原告謂行政院已為處分對原處分機關有拘束力，並認訴願期間已過，本
案參加人樹林鎮（市）不得再爭執云云。實則行政院並無行政處分存在，前已說明，故原告此看法有誤。
⒉原告前已與本案參加人達成有償撥用協議，依誠信原則即應受拘受。且依此
其使用編定始變更為高鐵用地，內政部及行政院不得反依此而認為不該當「劃分原則」有償撥用之規定(第一項第九款)。
⒊訴願制度主要之功能除適法性維持外，尤在保障人民權益，今訴願主體既係
地方自治團體且涉自治事項，為保障其權益，並尊重地方自治精神，被告毋寧在法制不健全之下，依合憲法律解釋原則，作此訴願決定，作為行政一環或有遭致不遵守上級行政命令之批評，惟一則涉地方自治，上級自治監督政府本僅得合法性監督；二則法益權衡結果，並顧及訴願功能。但望司法判決得以糾正，依「法」審判，而致法制補全或變革。
七、「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」之合憲解釋㈠司法院大法官解釋釋字第四九八號解釋：「中央政府或其他上級政府對地方自
治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」又按「地方自治權之保障唯一既定之前提，而財政權之保障又優為地方自治保障之樞紐，財政無以自足，自治云者，將成徒託空言」、「地方財政權的保障，從古典意義而言，應以『財產之所有、管理以及向成員課徵租稅』的財政權力作用為主，然在今日，除了『權力』的性質之外，更須加上地方對國家所存在的『權利』性質」、「地方財政權的保障，可分為：①對住民課稅的權力；②避免國家侵害的防禦權；③要求國家保障財源的積極受益權；④自主管理其財產的經營處分之自由權。」（以上參蔡茂寅〈地方財政權之保障〉乙文）。是地方自治、地方財政權、財產權之保障，為憲法定制地方制度的既定前提，解釋及適用法令應當本於中央與地方分權、地方自治、自主之保障理念，而不能再循過去中央獨大、定於一尊的思維模式；於此合先敘明。
㈡次按土地法第二十六條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直
轄市或縣 (市) 政府層請行政院核准撥用。」，姑不論此條文是否與今日之地方自治理念相符，縱使以其畢竟為目前仍然有效施行的法律，姑且暫不爭執其合憲性；但按「鄉（鎮、市）財產之經營及處分為鄉（鎮、市）自治事項」，地方制度法第二十條第二款及當時省縣自治法第十四條第七款定有明文；「行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」，為行政程序法第一五九條所明定。查行政院為辦理各級政府機關因公務或公共所需公用不動產之撥用作業處理，訂有「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」，倘若該劃分原則硬性要求凡撥用地方所管之財產，均以無償為原則，則該劃分原則即顯然違反憲法地方自治之保障、地方制度法第二十條第二款（當時省縣自治法第十四條第七款）以及土地法第二十六條之規定，蓋土地法第二十六條為尊重地方之財政自主權，規定行政院在需地機關商同該管機關後有核准撥用之權限，但僅規定行政院有撥用之核准權，並未規定行政院得任意侵害地方之財產權而有無償撥用之權力。
㈢惟，本諸合憲解釋原則之精神，該劃分原則尚不致必須認為違憲、違法，理由如下：
⒈該原則係上級中央機關發布之行政規則，依行政程序法第一五九條，並非直
接對外發生法規範效力，如涉及地方自治事項，僅具有拘束訂定機關及其下級中央機關之效力，而為行政院依土地法第二十六條行使核准權決定有償無償的標準之一，其並不能據以直接強制拘束地方機關，尚無侵犯憲法保障地方制度之核心及土地法第二十六條各級政府機關需用公有土地應「商同該管直轄市或縣市政府」規定之意旨。（二）其次，該條係規定：「各級政府機關因公務或公共所需公有不動產，依土地法第二十六條或國有財產法第三十八條申辦撥用時，以無償為原則。但左列不動產應辦理有償撥用…」，從條文明白可知，行政院在行使核准權之作業基準，僅係以無償為「原則」，而為確保該管機關之財產免於遭受不當之侵害，該原則並明示十款明確「應」辦理有償撥用之情形，此十款除經該管機關同意之外，不容核准機關有迴旋餘地。是以，在需地機關「商同」該管的地方政府，地方政府無異議後，中央行政院「原則」上是以無償撥用來處理，此從該規則的名稱「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分『原則』」，亦可佐證。否則，若謂行政院得不尊重該管地方機關之意思，可以自行訂定一個規則或所謂職權命令，謂撥用都是無償，而能據以拘束地方機關，行政院有權限能任意無償撥用地方的財產，如此地方自治還有何意義？土地法「應商同該管直轄市或縣市政府」豈非成為具文（條文既明定為「應」商同，即寓有尊重地方財政之意）？最高法院五十八年台上字第三○一二號判例：「公有土地之管理機關，固得因撥用而變更，但公有土地之撥用，依照土地法第二十六條規定，應由需用土地之政府機關，商同該管市縣政府層請行政院核准。本件系爭土地之撥用，既未完成此項手續，自不能謂被上訴人業已取得系爭土地之管理權。」豈不成為空言？蓋倘可完全罔顧該管縣市政府的意思，那又何需「商同」？行政院豈不是自己做決定就能算數乎？是以該原則僅是一準則性規定，行政院在核准時，仍須尊重地方政府之意思。
⒉在前揭兩項前提之上，該劃分原則固然尚不致於違反憲法地方自治之保障、
違反土地法第二十六條；惟倘不依前段所述兩項前提來解釋，則該原則即明顯違憲及違法，依大法官解釋釋字第一三七號、第二一六號、司法院大法官第一一五三次會議及第三○九○次會議之決議（即「…又對行政機關頒布之命令或規則，法官得依法表示適當之不同意見，並不受其拘束（釋字第一三七號解釋參照）。此種命令或規則自非釋字三七一號解釋中法官得聲請解釋之標的，法官於審理案件時，對相關命令或規則，認有抵觸憲法、法律之確信，應不予適用（司法院解字第四○一二號及釋字第二一六號解釋參照，尚無聲請本院大法官解釋之餘地。」）、最高行政法院八十九年度裁字第一三七○號、九十年度判字第一三七二號、八十九年度判字第二九九五號、八十九年度判字第三八三九號、八十九年度判字第一一二八號、九十年度判字第一四三七號、九十年度判字第四七○號、八十九年度判字第一八六九號等裁判之明示，應不生拘束力， 鈞院依法應不予適用。
八、本案行政院之指示違反原被告之協議及自頒原則第一項第九款之規定㈠查本案原告於八十五年十月十四日去函參加人請求同意撥用本件系爭土地，參
加人於八十五年十一月一日回覆同意「有償」撥用。其後原告於八十五年十一月二十日再函參加人說明得依前開劃分原則規定以有償撥用之方式之理由以憑辦理。參加人於同年十一月二十七日去函表示依劃分原則第三款規定應辦理有償撥用。但隨後同年十二月十一日原告去函參加人表示本案不該當劃分原則第一項第三款規定，並請求同意辦理無償撥用。其後參加人於八十六年元月三日回函表示僅同意有償撥用，劃分原則第一項第九款亦為依據。其後，八十六年五月十九日，原告函參加人「請求提供證明文件等資料，俾憑續辦有償撥用事宜」。參加人隨後於八十六年六月十二日對上開函文回覆，表示：「○○○鎮○○○段一九三之四一地號依『各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則』第九點辦理有償撥用。另圳岸腳段五○八之十七地號第十四筆土地請比照地鐵處○○○鎮○○○段山子腳小段七四九之一三四地號等鎮有地，按公告現值以土地改良補償費予以補償，本所則同意無償撥用」。其後，樹林鎮鎮民代表會通過包含系爭十五筆土地有償撥用補償費數額之八十七年度總預算，並於八十六年七月七日函知參加人。八十六年八月八日，原告與參加人召開研商會議，並由原告作成會議紀錄，結論是「請高鐵局依‧‧‧各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則第十條辦理有償撥用」，當時原告並無異議，此有原告其後於同月十三日函參加人協商會之會議紀錄函文可稽。嗣原告報請上級機關交通部有償撥用並轉向內政部核示時，詎內政部函復交通部表示前開土地係編定為高速鐵路用地，並非都市計畫住宅區、商業區土地，不得依劃分原則第一項第九款辦理有償撥用。原告據此乃於八十六年八月二十五日函請參加人同意無償撥用，參加人則回文表示，系爭土地原為都市計劃住宅區，合乎上開「劃分原則」有償撥用之規定，因而予以拒絕。嗣原告再次函請內政部釋示，內政部仍作成應予無償撥用之函釋。準此，原告經由交通部於八十六年十一月十八日函請內政部轉陳行政院准予無償撥用。行政院旋於八十六年十一月二十六日函復交通部准予無償撥用，並指示依交通部前開號函辦理。
㈡從前開事實可稽，原告商同參加人研商的結果，已達成協議以有償撥用，惟詎
料內政部竟罔顧該管地方機關之意見及兩造之協議，執意要以無償撥用，實令參加人錯愕！原告本已編列好預算準備申請有償撥用本件系爭土地，惟內政部及行政院卻不願有償撥用，堅持要無償撥用，終至造成中央侵害地方財產及財政權之爭議（亦令原告無奈），亦違背土地法第二十六條規定「應商同該管直轄市或縣市政府」之意旨。況且，該地原為住宅用地，係八十四年初臺灣省政府為配合中央興建高速鐵路之政策，先行依法本於職權逕行變更都市計畫作為高鐵用地，交由被告函令參加人公告；其原本為都市計畫住宅區，是因為原告要興建高速鐵路，始配合變更為高鐵用地，嗣原告欲申請撥用該地，經談妥有償撥用，內政部卻竟據系爭土地已變更為高鐵用地，而主張其不該當劃分原則第一項第九款「都市計畫住宅區」，實有違行政院自行訂定之規則，且有悖於誠信及事理之平！實難令被告甘服。今後被告或參加人豈敢再逕配合都市計畫之變更公告？蓋一經變更，原本為有償撥用之財產一夕之間就變成無償撥用？被告豈能不爭執？縣市政府為配合中央興建高速鐵路之重大設施，依都市計畫法第二十七條公告上級政府變更之都市計畫分區，該分區原本為住宅分區，其後的撥用，依劃分原則第一項第九款該地本屬住宅區即應為有償撥用，除非原告能舉證當時的變更都市計畫與興建高鐵無關，如此始有可能謂本案並不該當該款規定。
九、針對原告行政補充理由續（三）狀之論述，提出答辯㈠原告謂基於「土地」事務之特殊性，土地專屬於國家，土地之撥用權力專屬於
行政院，非地方政府所得置喙。惟在地方自治應受保障的大前提下，實不知土地事務到底有何特殊性，乃致中央得任意剝奪或限制地方的財產權；許多資源均可能有稀少的特質，非僅土地而已，惟並不能因此而謂中央即得因此取得絕對權限。參照精研「土地」行政的土地法專家學者陳立夫教授的論著，亦謂今日部份土地法條文仍屬過去訓政時期的產物，隨著省縣自治法、地方制度法之施行，臺灣地方自治之法制建設已逐漸追趕上先進國家地方自治的思潮，不合時宜之條文如土地法第二十六條即有修改調整之必要，亦可佐證。
㈡原告次就德國法制謂彼邦「財政高權並非絕對，許多部份均已受到邦法律之拘
束」云云，殊不知德國是聯邦國家，相對於「聯邦」，所謂「受邦法律拘束」，到底是足以證明「地方自治保障」，還是「財政高權並非絕對」？更何況今日之臺灣，如何可與地方自治發展已有深遠歷史之德國相提並論？今日臺灣地方自治權之保障，正如同十年前人權保障的觀念方始萌芽一般。舉地方財政權為例，臺灣之地方財政係「既患寡又患不均」，不但地方稅收與中央稅收不能比擬，其自有財源根本無法支應公共支出，而極度仰賴中央之「補助款」；嚴重者，部份縣市縱將境內全部國稅、省稅、縣稅撥供本身使用，亦不敷預算支出之所需，而仍仰賴「統籌分配款」挹注，才能推動基本政務。以參加人而言，八十七年編列之歲入總預算為新臺幣（下同）一、○八四、七三二、九五三元，其中自有財源為五九二、九三七、五六八元，佔歲入之五四‧六六 %，是補助收入即高佔四五‧三四 %；而以高鐵本案之有償撥用及同時申請的圳岸腳段十四筆土地之土地補償費總金額七○、八七三、六七七元，即佔樹林市歲入總預算六‧五三 %，又佔自有財源之十一‧九五 %，因此行政院之恣意無償撥用，實對樹林市財政造成重大之影響。
㈢復原告再舉大法官釋字第五五○號明認：「地方自治團體受憲法制度保障，其
施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」等語；惟本案正是行政院率意決定撥用地方所有土地為無償，而有違背法律保留原則。今土地法第二十六條既規定行政院享有核准撥用之權限，地方亦受有「商同」之應經程序及必要條件之保障，地方自治團體依法自當負有協力之義務；惟土地法並無規定行政院有「無償」撥用之權力，於此範圍內，誠如原告所言，「於法律保障之範圍內地方自治團體應有全面之管轄權」。
十、本件紛爭處理最適模式於上次準備程序，原告主張被告既對撥用無爭執，而是對無償撥用之指示有異議，當可提起一般給付之訴；惟查，撥用之有償或無償，或已成為原撥用處分內容之一部，或係原撥用處分所不可分之附款，今被告之無償撥用處分已然存在，參加人倘不對原行政處分訴請撤銷，則提起給付訴訟亦乏請求權之基礎。
反而，若依更審前 鈞院之八十九年度訴字第一八三一號裁定：「原告仍然可以透過行政一體之機制，呈請行政院依顯名原則之要求，重新而直接對樹林市做出核准撥用之行政處分，同時對參加人做出命繳回土地所有權狀之行政處分，再交由樹林地政事務所執行（即逕行變更管理機關及執行繳回權狀之處分，如果參加人不繳回，即逕行予以註銷），如果樹林市或參加人不服，再由行政院為訴願決定，如此處置方符合現行行政法制架構，也能根本解決類似之紛爭。」，應更能符合原被告之訴訟權益。據上論結，被告訴願決定應無程序或實體瑕疵，綜此請駁回原告之訴，以符法治。
理 由
壹、程序部分：
一、查樹林地政事務所於八十八年十二月十二日直接在土地登記簿上單方面逕行變更台北縣樹林市○○○段一九三之四一號公有土地之管理機關（從參加人變更為原告）。又於同年十二月十五日以八六北縣樹地一字第一四二五四號函通知參加人繳回土地所有權狀。被告及參加人均認為樹林地政事務所上開函令性質上屬於行政處分，而且其處分內容包括「變更系爭土地之管理機關」及「命令參加人繳回土地所有權狀」二個部分。查樹林地政事務所已將本案土地之管理機關變更為原告，為兩造及參加人所不爭，且有樹林地政事務所之上開函可稽，按國有財產撥給各地機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上即為使用機關行使所有人之權利（最高法院五十一年臺上字第二六八○號判例參照）。原告既依法登記為系爭土地之管理機關，與其他登記名義人同樣受法律之保障，殊與登記原因事實如何，不受影響。因此，訴願決定撤銷樹林地政事務所上開行政處分，將使系爭土地回復由樹林市管理使用，足以剝奪原告管理系爭土地之權限，且因樹林市提起訴願，致原告至今未取得系爭土地之新土地所有權狀，由此以觀，自難謂原告非基於人民相同地位而其權利受到侵犯，故原告以利害關係人之地位提起本件行政訴訟，自足認有法律上之利害關係，合先敘明。
二、次查本件參加人不服之訴訟標的行政處分，究係樹林地政事務所之處分（即上開管理機關之變更登記及通知參加人繳回土地所有權狀），或為行政院之核准無償撥用之函文，或兩者均為訴訟標的之行政處分，經本院數次行使闡明權結果，參加人均明確表示其所不服之行政處分係樹林地政事務所之變更管理機關及通知繳回土地所有權狀之行政處分，而非行政院核准無償撥用之函文（見本院九十二年十一月六日及九十三年二月十二日準備程序筆錄及參加人歷次所提之書狀），雖參加人於訴願理由書及歷次之書狀均言及對行政院所核定無償撥用之函文，認為違反省縣自治法之規定，而表示不服，惟僅係理由之敘述，從未表示其係以行政院之核准撥用函文為訴訟標的，亦肯定表示行政院之核准撥用函因未通知參加人，尚不得視為對外發生法律規制效果之行政處分，準此，參加人所不服之對象既非行政院之核准撥用函，尚不生「依法應向行政院提起訴願，參加人如誤向被告提起，被告依訴願法第六十一條規定應將該訴願書移送原處分機關，自不應逕對上級機關之處分加以審認，以維行政機關層級之體系」之問題。
三、至於行政院之核准撥用函是否為行政處分？論者或謂土地撥用處分與土地徵收處分在程序上相當類似，而土地徵收係屬行政處分，且實務上向來以核准徵收機關為原處分機關，殆無疑義，則本件行政院核准撥用函亦應屬行政處分，且應以核准撥用之行政院為原處分機關；惟按土地撥用與土地徵收仍有本質上之差異，前者係國家不同機關或自治團體間透過行政院之核准將公有土地之管理機關變更，與人民之權益並無直接之關係，而後者係將人民之土地透過徵收之手段變更為國家或機關所有，與人民之權益有直接之影響，且土地撥用之後續處分（管理人變更登記與通知繳銷所有權狀），業已直接具體化法律關係，且對外發生法律效果，已具備獨立行政處分之要件，此與土地徵收之後續程序（縣市政府之公告及通知、徵收補償金之發放、土地之點交及移轉登記等），一般認為係土地徵收之執行行為，並非具有法效意思之行政處分，大異其趣，參照改制前行政法院四十一年判字第十五號及五十七年判字第一七八號判例：「行政官署就其主管事務對所屬機關所為指示處理之命令，係屬上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，既非對人民所為之行政處分，更不因而對人民發生具體的法律效果，自不能認為行政處分。」之意旨，以及從多階段行政處分之觀點，因行政院之核准撥用函並未通知當事人即參加人與原告，並不生對外之法律效力，且尚有後續之對外發生法律效果之樹林地政事務所之行政處分，因此前階段之行政院核准撥用函仍以認非行政處分為宜；惟無論行政院核准撥用函是否為行政處分，本院審查之範圍除參加人所不服之樹林地政事務所之後階段行政處分外，尚包括前階段之行政院核准撥用函文，始符合正當程序原則及訴訟經濟原則（最高行政法院九十一年判字第二三一九號判決參照）。原告主張樹林地政事務所之系爭函文並非行政處分，不生侵害人民權益之效果，另一方面又主張被告之訴願決定損害原告對系爭土地之管理權，兩相矛盾，應無足取。至於原告主張：行政院核准撥用函因參加人未聲明不服而告確定，參加人不得對該函再行爭執一節，查如上所述，本院認行政院之核准撥用函並非行政處分（縱認係行政處分，亦僅係前階段之處分，尚未發生最後之法律效果），尚不生確定而不得再行爭執之問題。
四、原告另主張：本件審理範圍應限於「繳交土地所有權狀」，而不及於「變更管理機關」部分云云，惟查樹林地政事務所之處分，應包括「變更系爭土地之管理機關」及「命參加人繳回土地所有權狀」二個部分，而非原告所主張僅有「繳回土地所有權狀」一項而已，此觀之樹林地政事務所八十六年十二月十五日八六北縣樹地一字第一四二五四號函主旨：「關於交通部高速鐵路工程局為興辦高速鐵路工程需要，申請○○○鎮○○○段一九三之四一地號一筆樹林鎮有土地，本所業已辦理管理機關變更登記完畢，惠請貴所將上述地號之土地所有權狀擲送本所辦理加註事宜，請查照。」自明，原告既主張「變更管理機關」僅係樹林地政事務所依行政院指示所為之執行行為，並非行政處分，惟對於同樣依上級機關之指示所為之「命繳回土地所有權狀」，則主張係行政處分而為訴願決定所應審查之對象，前後矛盾，顯有誤解。
貳、實體部分：
一、按土地法第四條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有土地。」土地法第二十六條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用。」憲法第一百零八條規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：．．．十二、土地法。」地方制度法第二十條第二款第四目規定：「下列各款為鄉（鎮、市）自治事項：．．二、㈣鄉（鎮、市）財產之經營及處分。」又「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」（下稱「劃分原則」）規定：「各級政府機關因公務或公共所需公有不動產，依土地法第二十六條或國有財產法第三十八條申辦撥用時，以無償為原則。但左列不動產應辦理有償撥用：．．三、獨立計算盈虧之非公司組織之公營事業機構與其他機關間互相撥用之不動產。．．
五、管理機關貸款取得之不動產，其處分收益已列入償債計劃者。．．九、都市計劃住宅區、商業區土地或非都市土地經編定為甲、乙、丙、丁種建築用地者。
」又「政府機關因公需用其他機關管有公地簡化撥用作業事項」（下稱「簡化作業事項」）第一項規定：「政府機關因公需用其他機關管有公有土地，依法申請撥用，於徵求原管理機關之意見時，為免原管理機關久不為同意或不同意之表示，延誤撥用時效，於接獲申請撥用機關徵求撥用意見函後，應於一個月內為同意或不同意之表示，其逾期不為表示意見者，申請撥用機關得於撥用公地計畫書中敘明洽商經過，逕依規定程序報請核定。」第二項第一款規定：「．．原管理機關未能配合繳交土地所有權狀時，由地政事務所比照土地登記規則第五十七條第一項規定公告作廢，並通知原管理機關。」查上開「劃分原則」及「簡化作業事項」均係行政院為執行土地法第二十六條及國有財產法第三十八條有關土地撥用之規定所頒行之細節性、技術性命令，符合土地法第二十六條之立法意旨，亦未逾越土地法第二十六條之規定，依司法院大法官釋字第四八０號解釋之意旨，自可作為行政機關作成有關土地撥用行政處分之依據。
二、本件坐落臺北縣樹林市○○○段一九三之四一號土地，原登記為參加人樹林市所有，中央政府為規劃興建高速鐵路，成立原告機關，負責高速鐵路之規劃事宜，規劃高速鐵路將行經而需用系爭土地，為此原告乃與參加人進行協議撥用該筆土地，最後由原告經交通部於八十六年十一月十八日以交總八十六㈠字第八六○○八一三七號函請內政部轉陳行政院准予無償撥用，行政院旋於八十六年十一月二十六日以臺內地字第八六一一八七四號函復交通部准予無償撥用，並副知臺灣省政府，臺灣省政府接到行政院之指示後，交由所屬地政處辦理，而省府地政處則函知被告，被告再去函指示其所屬之樹林地政事務所辦理，樹林地政事務所收到被告之指示後，先於八十八年十二月十二日直接在土地登記簿上單方面逕行變更登記上開土地之管理機關（從參加人變更為原告），又於同年十二月十五日以八六北縣樹地一字第一四二五四號函通知參加人繳回土地所有權狀，參加人認為樹林地政事務所上開單方片面變更登記管理機關之作為及要求參加人繳回土地所有權狀之命令，已侵犯到地方自治團體公法人樹林市之財產權，因此提起訴願。
被告受理後，認為樹林地政事務所上開函令性質上屬行政處分，其處分內容包括「變更系爭土地之管理機關」及「命參加人繳回土地所有權狀」二個部分，並認樹林地政事務所作成上開行政處分所依據之上級機關指示本身違法，而予以撤銷，雖經原告提起再訴願，且經再訴願機關一再撤銷被告之訴願決定，但被告仍一再抗拒上級機關於再訴願決定中所為之指示，於每次重為決定時，還是撤銷樹林地政事務所之原處分，之後因行政爭訟制度之變革，廢除再訴願程序，被告又於八十九年九月十一日再次撤銷樹林地政事務所前開處分，原告乃依行政訴訟法第四條第三項之規定，以利害關係人之身分提起本案訴訟等情，有上開函、訴願及再訴願決定書附卷可稽，並為兩造所不爭執，自堪信為真實。
三、原告主張：公有土地之所有權及管理使用乃攸關國家整體建設之規劃與進行，具全國一致性質，為中央事務，非地方自治事項，從而，公地撥用為行政院本於職權對公有土地利用之調整，有「行政一體」原則之適用，而與地方自治無關，公有土地之實質所有權人為國家，故其他政府機關之需用地為公有土地時，應循公有土地撥用之行政系統內部程序，與需用私有土地時之徵收程序有別，而分別適用不同之法理及程序。從而，本件公有土地之撥用，無論行政院之核准撥用函或樹林地政事務所之系爭函文，均屬內部行政系統之職務命令，非行政處分，縱認公地撥用屬行政處分，惟樹林地政事務所之登記程序僅屬執行「行政院核准撥用系爭土地行政處分」之事實行為，非獨立之行政處分，參加人無從以之為訴願標的，仍應以行政院之核准撥用函為行政處分。按我國憲法規定土地事項係屬中央立法事項而非地方自治事項，系爭土地之撥用，縱對於地方自治團體之財產權有所影響，然係國家基於整體施政之需要依法撥用，地方自治團體自負有協力義務，行政院依法核准系爭土地之無償撥用，係屬合法之行政處分，亦完全符合土地法第二十六條之規定等語。
被告則主張：樹林地政事務所之處分因違反土地法第二十六條「商同」之精神及地方制度法第二十條第二款第四目自治事項之規定，而實體違法；行政院訂定之「劃分原則」，本諸合憲解釋原則之精神，尚不致必須認為違憲違法，惟倘不依「商同」之合目的性解釋，取得地方政府之同意，則該劃分原則明顯違憲違法；原告之前與參加人業已達成有償撥用之協議，依誠信原則即應受拘束，內政部及交通部以申請撥用時，系爭土地已變更為「高速鐵路用地」而據以拒絕有償撥用，與該「劃分原則」第九款意旨有悖，系爭土地之所以變更使用，其目的即在於提供原告興建高速鐵路之用，焉有反以此為由而謂不適用該「劃分原則」之理；地方財政權及財產權係地方自治之樞紐，亦係地方自主權之核心領域，有法律保留原則之適用，依大法官釋字第四九八號解釋，不容上級機關任意剝奪，訴願決定撤銷原處分，係屬合法有據等語。
四、本件兩造之主要爭執在於：㈠土地法第二十六條規定所謂之「商同」，究係指「協商並取得同意」？或僅指「協商徵詢意見」而已？㈡地方制度法第二十條第二款第四目之鄉鎮市自治事項：「鄉鎮市財產之經營及處分」，是否包括鄉鎮市土地之撥用在內？㈢參加人為配合高速鐵路之興建始將系爭土地由原來之住宅用地變更為高速鐵路用地，且原告之前與參加人業已達成有償撥用之協議，依誠信原則原告是否應受拘束？茲分別論述如下：
㈠按「土地法所稱之公有土地，無論其管理、使用、收益之權係屬於省、市、縣等
地方政府，抑或屬於區、坊、鄉、鎮等自治團體，而其所有權應專屬於國家，蓋地方政府係國家機關，其自身並無人格，至地方自治團體，雖為法人，而對於公有土地行使管理、使用、收益之權，則應視為國家所付與，不得視為所有權之歸屬．．．。」司法院院字第一七七六號解釋著有明文，又「土地法為民法之特別法，應優先於民法之適用，而土地法第十條既規定：中華民國領域內之土地，屬於國民全體，而同法第二十五條復明訂：省、市、縣政府對其所管公有土地之處分或設定負擔，應經民意機關之同意，及行政院之核准。參酌司法院二十七年院字第一七七六號解釋意旨，鄉鎮區公所不過為國家機關，其對於公有土地行使管理使用收益之權，並非即為該權利之主體。」最高法院五十九年度台再字第二二號判決闡述甚明，徵之憲法第一百零八條第十二款規定，土地法係屬由中央立法並執行之，或交由省縣執行之之事項，即知土地事務具有全國一致之性質，再參照土地法第二十五條規定：「直轄市或縣市政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔，或為超過十年期間之租賃。」足認公有土地之實質所有權屬於國家，公有土地之所有權及管理使用乃攸關國家整體建設之規劃與進行，具全國一致性質，為中央事務，非地方自治事項，從而公地撥用為行政院本於職權對公有土地利用之調整，非地方自治團體所可自由決定，準此，土地法第二十六條所謂之「商同」，應僅指「協商徵詢意見」而言，不必協商對象之同意，再參以行政院所訂定之「簡化作業事項」第一項規定：「政府機關因公需用其他機關管有公有土地，依法申請撥用，於徵求原管理機關之意見時，為免原管理機關久不為同意或不同意之表示，延誤撥用時效，於接獲申請撥用機關徵求撥用意見函後，應於一個月內為同意或不同意之表示，其逾期不為表示意見者，申請撥用機關得於撥用公地計畫書中敘明洽商經過，逕依規定程序報請核定。」第二項第一款規定：「．．原管理機關未能配合繳交土地所有權狀時，由地政事務所比照土地登記規則第五十七條第一項規定公告作廢，並通知原管理機關。」即知所謂之「商同」，僅係意見之徵詢，如已履行該程序，縱最後未能獲得商同對象之同意，仍無礙於行政院之核准撥用，被告及參加人主張所謂「商同」係指必須取得商同對象之同意云云，尚有誤會。
㈡按地方制度法第二十條第二款第四目有關「鄉鎮市財產之經營及處分」係屬鄉鎮
市自治事項之規定，係源自於八十三年七月二十九日公布施行之省縣自治法第十四條第七款之規定，該規定旨在保障地方自治之精神，被告及參加人因此據而主張：國有土地以外公有土地之撥用，是否或何時有償或無償？現行法律既未明文亦未有授權規定，行政院縱依土地法第二十六條規定，享有核准撥用權，惟若涉及地方自治團體所有公有土地之撥用，由於事涉其財產之經營及處分，性質屬憲法或法律賦予之自治事項，行政院即應予以尊重，而僅能適法之監督，且大法官會議解釋亦肯認地方自治團體享有憲法第十五條保障之財產權，對其限制即應遵守法律保留原則，準此行政院於核准撥用時，即不得任意自由為之等語；惟查地方制度法所謂「鄉鎮市財產之經營及處分」為自治事項，解釋上應不包括鄉鎮市所有之土地，而應僅限於鄉鎮市所有之建物、動產或其他財產，否則土地法第二十五條對於地方自治團體處分公有土地（包括設定負擔）之限制，及土地法第二十六條行政院對於土地撥用之核准權之規定，豈不成為具文；且查有關土地事務，具有全國一致之性質，係屬中央立法事項而非地方自治事項，系爭土地之撥用，縱對於地方自治團體之財產權有所影響，然係國家基於整體施政之需要依法撥用，參照司法院釋字第五五０號解釋之精神，地方自治團體自負有協力之義務，又系爭土地之撥用，雖涉及參加人之經費預算及財政自主權事項，而有法律保留原則之適用，惟於不侵害其自主權核心領域之限度內，行政院依據土地法及其所訂定之「劃分原則」核准系爭土地之無償撥用，尚未違反法律保留原則，亦非法所不許。
㈢被告及參加人主張：參加人為配合高速鐵路之興建始將系爭土地由原來之住宅用
地變更為高速鐵路用地，且原告之前與參加人業已達成有償撥用之協議，依誠信原則，原告應受該協議之拘束等語，查系爭土地業於八十四間因都市計劃變更而○住○區○○○○路用地（供高速鐵路使用），為兩造及參加人所不爭，惟查該都市計劃之變更係為配合高速鐵路之興建，而由當時之台灣省政府依都市計畫法第二十七條第一項第四款所辦理，亦即係由台灣省政府擬定特定區計畫報由內政部核定實施，有臺灣省都市計畫委員會會議紀錄附卷可稽，參加人雖為計畫區內土地所有權人之一，惟依都市計畫法之規定，參加人僅得於主要計畫公開展覽期間向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，並無反對都市計畫依法定程序變更之權，無論當時參加人是否提出意見，均係都市計畫依法定程序審議變更之結果，與參加人之配合辦理，並無必然之關連；又兩造及參加人確曾於八十六年八月八日召開協調會，獲得依「劃分原則」第十款辦理有償撥用之結論，有該協調會議紀錄在卷可稽，且原告亦曾於八十六年七月十五日以（八十六）高鐵地字第○八○九一號函知參加人，系爭土地同意以有償撥用取得，惟查公有土地撥用應以有償或無償之方式，其決定權在行政院，原告既無決定之權，其所表示之意見僅能供決策機關參考而已，並無拘束相關機關之效力，被告及參加人主張原告應受該協議之拘束云云，尚有誤會；末查原告自與參加人協商以來，始終朝有償撥用之方向協調，惟因宥於系爭土地並不符合「劃分原則」任何一款有償撥用之規定（既非第三款之獨立計算盈虧之非公司組織之公營事業機構與其他機關間互相撥用之不動產，亦非第五款管理機關貸款取得之不動產，其處分收益已列入償債計畫者，亦非第九款都市計畫住宅區商業區土地），行政院最後始作成無償撥用之核定，對於都市計畫變更前原本即為住宅區之系爭土地，因都市計畫之變更而無法以有償辦理撥用，相較於未辦理都市計畫變更之土地即得以有償辦理撥用，似乎有失公平，亦有變相鼓勵抗爭都市計畫變更之嫌，行政院自宜就「劃分原則」中不合時宜或不儘公平之處，予以通盤檢討，並作合理之修正，惟在該「劃分原則」尚未檢討修正之前，尚難謂該「劃分原則」違反相關法律之規定。
五、綜上所述，本件行政院八十六年十一月二十六日（八六）內地字第八六一一八七四號核准撥用函，並未違反土地法第二十六條及地方制度法第二十條第二款第四目之之立法意旨，其所據以頒訂之「劃分原則」及「簡化作業事項」亦未逾越母法之規定或增加母法所無之限制，亦無違反誠信原則之問題，樹林地政事務所依據行政院核准撥用函於八十六年十二月十二日直接在土地登記簿上逕行變更登記系爭土地之管理機關，並於同年十二月十五日以八六北縣樹地一字第一四二五四號函通知參加人，要求將系爭土地所有權狀繳交辦理加註之行政處分，係依照上級機關之指示及相關法令辦理，並無違失之處，訴願決定徒以樹林地政事務所之處分違反地方自治之精神，一再撤銷原處分，核有未洽，原告起訴請求將被告所為之八十九年九月十一日八九北府訴決字第三四六○一二號函所附訴願決定撤銷，為有理由，爰將被告之訴願決定撤銷，由被告更為適法之處理。
六、兩造其餘攻擊防禦方法及主張，尚與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 胡方新法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 五 日
書記官 陳圓圓