臺北高等行政法院判決 九十一年度訴更一字第二四號
原 告 交通部高速鐵路工程局代 表 人 甲○○（局長）訴訟代理人 梁開天律師
黃雍晶律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣訴訟代理人 黃旭田律師複 代理人 蔡志揚律師
參 加 人 台北縣樹林市代 表 人 丙○○市長）訴訟代理人 黃旭田律師複 代理人 蔡志揚律師
參 加 人 行政院代 表 人 丁○○院長）訴訟代理人 戊○○右當事人間因有關土地事務事件，原告不服被告中華民國八十九年九月十一日八九北府訴決字第三四六○一三號（案號：00000000號）訴願決定，本院以九十年六月二十一日八十九年度訴字第一八三二號裁定後，經最高行政法院於九十一年九月二十六日以九十一年度裁字第一○三七號裁定發回更審，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告前身為「交通部高速鐵路工程籌備處」（下稱原告籌備處）於民國（下同）
八十五年十月十四日去函參加人台北縣樹林市（改制前為台北縣樹林鎮，下均簡稱樹林市），擬就如附表所示十四筆土地（下稱系爭土地）請求同意撥用。樹林市公所於八十五年十一月四日回覆同意「有償」撥用。其後原告籌備處於八十五年十一月二十日再函樹林市公所，請依「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則」（下稱「撥用劃分原則」）規定，敘明本案土地是否符合該規定得以有償撥用之方式辦理。樹林市公所於同年十一月二十七日去函表示係依「劃分原則」第三款規定。但隨後同年十二月十一日，原告籌備處於八十五年十二月十一日函復本案不該當「劃分原則」第三款規定，並請同意辦理無償撥用。
嗣樹林市公所於八十六年一月三日回函表示同意有償撥用，並表明系爭土地係道路用地依「劃分原則」第五點應予有償撥用。
㈡八十六年五月十九日原告函樹林市公所請求提供證明文件等資料，俾憑續辦有償
撥用事宜。樹林市公所於八十六年六月十二日函復表示請比照地鐵處撥用樹林市○○○段山子腳小段七四九之一三四地號等市有地，按公告現值以土地改良補償費予以補償，則同意無償撥用，並檢附地鐵處函影本。嗣參加人樹林市市民代表會通過系爭十四筆土地有償撥用補償費數額之八十七年度總預算，並於八十六年七月七日函通知樹林市公所。原告乃請參加人樹林市於八十六年八月八日研商，作成會議紀錄，結論為「請高鐵局依行政院八十五年七月二十四日台八十五財字第二五一三四號函修正之各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則第十條辦理有償撥用」。
㈢嗣原告報請上級機關交通部有償撥用並轉向內政部核示，系爭上開土地因參加人
樹林市前主張應依「撥用劃分原則」第十條辦理有償撥用，內政部於八十六年九月十八日函復交通部核與上開「撥用劃分原則」規定以無償撥用為原則不符，而予以拒絕。原告再經由交通部函請內政部轉陳參加人行政院准予無償撥用。參加人行政院旋於八十六年十一月二十一日以台（八六）內地字第八六一一六八一號函復交通部准予無償撥用，副本並函知台灣省政府（下稱系爭撥用函）。台灣省政府遂交該府地政處辦理，地政處乃於八十六年十一月二十七日以八六地三字第六九六○○號函知台北縣政府，指示「依前開行政院函示辦理，由台北縣政府地政單位依核定結果造具奉准撥用公地清冊，轉送轄區地政事務所逕為辦理變更登記，地政事務所辦竣變更登記後，應即通知原管理機關繳交土地所有權狀，改註新管理機關名義」等語。被告所屬地政局據上於八十六年十二月三日以八六北府地四字第四五五○七四號函，通知訴外人台北縣樹林地政事務所（下稱樹林地政事務所），依上開台灣省政府函示無償撥用程序辦理。訴外人樹林地政事務所遂於八十六年十二月十二日以八六北縣樹地一字第一四○三○號函（下稱原處分）通知參加人樹林市，已辦理管理機關變更登記完畢，並請繳回系爭土地所有權狀辦理變更管理機關變更事宜等語。
㈢參加人樹林市不服原處分，於八十七年一月十三日向被告提起訴願，嗣被告於八
十七年十月二十日以北府訴決字第一四三五八號訴願決定撤銷原處分。原告不服，以利害關係人身分向台灣省政府提起再訴願，經該府於八十八年四月十七日以府訴二字第一五○七四六號再訴願決定：「原決定撤銷，由原決定機關另為決定」。被告重新審理而為決定，仍於八十八年七月一日以八八北府訴決字第二四二九八八號訴願決定（下稱訴願決定）撤銷原處分。原告不服，向台灣省政府提起再訴願，該府於八十八年十二月三十日八八府訴字第一六二六二二號再訴願決定又為撤銷原決定著由原決定機關另為決定。被告三度審理決定，再於八十九年九月十一日八九北府訴決字第三四六○一三號訴願決定（下稱訴願決定）撤銷原處分。原告仍不服，遂提起行政訴訟，案經本院九十年六月二十一日八十九年度訴字第一八三二號裁定駁回，原告不服，提起抗告，經最高行政法院於九十一年九月二十六日以九十一年度裁字第一○三七號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：如主文所示。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：本件訴願決定訴願人即參加人樹林市所擬請訴願機關救濟之對象為何者？被告得否併就系爭撥用函而為審查？㈠原告主張之理由：
⒈原告主張之理由：
⑴被告及參加人樹林市一再主張樹林地政事務所八十六年十二月十二日八六北
縣樹第一字第一四○三○號函為本件公有土地變更管理機關之行政處分並撤銷之，然查，上開函文並非關於本件公有土地變更管理機關之行政處分：
①觀察本件公有土地撥用程序，固由參加人行政院依土地法第二十六條「各
級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府曾請行政院核准撥用。」規定核准撥用後，經台灣省政府、被告層轉樹林地政事務所為管理機關變更之登記，然該撥用效果，就行政體系內部而言，於參加人行政院核准當時即行生效，無待地政機關之變更登記，是上開函文就管理機關變更登記，應僅為「對抗要件」，而非「生效要件」。
②姑不論原告及參加人行政院一再陳明公地撥用為行政體系內部事宜，尚不
生對外效果，被告無從就參加人樹林市所提訴願進行實體審究等情，縱公地撥用之管理機關變更果為行政處分，其法效性係基於參加人行政院之「核准撥用函」而生，非上開函文。
Ａ按訴願法第十三條但書（修正前第八條）規定「˙˙˙但上級機關本於
法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」，查公有土地核准撥用之法定權限，依土地法第二十六條為參加人行政院專有，其下級機關（包括台灣省政府、被告及樹林地政事務所）無任何變更、置喙之餘地，僅能依參加人行政院所交辦理管理機關變更登記，核屬前揭訴願法第十三條但書之情形，依法自應以參加人行政院（即上級機關）為原行政處分機關。惟被告所屬訴願委員會未明參加人樹林市之訴願標的，率就參加人行政院之核准撥用行為進行實體審查，致生被告撤銷自行囑託樹林地政事務所辦理變更登記之函文，此舉不僅違反「行政自我拘束原則」，更凸顯被告受理參加人樹林市所提訴願，於論理邏輯多有矛盾之處，業嚴重破壞行政體系層級，容有可議。
Ｂ最高行政法院裁定意旨復指明「˙˙˙㈢依據參加人提起訴願意旨以觀
，雖形式上其不服之行政處分為樹林地政事務所之處分，並請求撤銷該所之變更管理機關及通知繳銷原土地所有權狀之處分，惟從其訴願理由所述，實質上係對行政院所核定系爭土地無償撥用之處分，認為違反省縣自治法之規定，而表不服。相對人所為之訴願決定亦係就行政院核准本案土地撥用是否適法而為實體上之論述，此有訴願書及訴願決定書在卷可按。故本件參加人不服之行政訴訟標的行政處分，究係樹林地政事務所之處分，或為行政院之核准無償撥用之處分，或兩者均為訴訟標的之處分，有待法院予以闡明，原審未依法行使闡明權，致審判之訴訟標的不明，自有未洽。又本案如係對行政院之無償撥用函不服，依法應向行政院提起訴願，訴願人如誤向相對人提起，相對人依訴願法第六十一條規定應向該訴願書移送原處分機關，亦不應逕對上級機關之處分加以審認，以維行政層級之體系，併此指明。」等語，實值贊同。矧且，參加人樹林市於九十一年十月十六日鈞院準備程序中，業表明其提起訴願之訴願標的為「樹林地政事務所通知參加人繳回土地所有權狀等事之函文（即上開函文），而非行政院核准撥用之行政行為，故鈞院依法應僅就樹林地政事務所之上開函文進行審理，至多限於樹林地政事務所命參加人樹林市繳交土地所有權狀之舉是否合法，不及參加人行政院之核准撥用行為，併此說明。
⑵參加人行政院核准本件土地無償撥用暨原告申辦撥用本件土地，均為合法有據：
①公有土地之所有權及管理使用乃攸關國家整體建設之規劃與進行，具全國
一致性質，為中央事務，非地方自治事項，從而，公地撥用為參加人行政院本於職權對公有土地利用之調整，有「行政一體」原則之適用，而與地方自治無關。
Ａ按憲法第一百四十三條規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。
人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」及土地法第十條謂「中華民國領域內之土地，屬於國民全體。」，是由上揭規定可知，除「人民」所有之私有土地外，公有土地應為國民全體所公用為原則；再者，憲法第一百零八條、第一百十一條及土地法第二十六條分別規定「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：˙˙˙十二土地法˙˙˙」、「˙˙˙
事務有全國一致之性質者屬於中央，˙˙˙」，暨「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用。」即公有土地之權屬及利用，攸關國家整體建設之規劃與進行，為具全國一致性質之中央事務，非地方自治事項，與地方自治團體之財產權全無干係。依此國土整體利用之概念，並配合前開土地法第十條及第二十六條之規定，足證公有土地之實質所有權係專屬於國家，公地撥用應為國家本於職權對公有土地利用之調整。
Ｂ承前，國家既為公有土地之實質所有權人，當有管理使用之分配權限。
ａ按「土地法所稱之公有土地，無論其管理、使用、收益之權係屬於省
、市、縣等地方政府，抑或屬於區、坊、鄉、鎮等自治團體，而其所有權應專屬於國家，˙˙˙至地方自治團體，雖為法人，而對於公有土地行使管理、使用、收益之權，則應視為國家所付與，不得視為所有權之歸屬˙˙˙」，司法院二十七年院字第一七七六號解釋著有明文，又最高法院五十九年度台再字第二二號判決謂「土地法為民法之特別法，應優先於民法之適用，而土地法第十條既規定：中華民國領域內之土地，屬於國民全體，而同法第二十五條復明訂：省、市、縣政府對其所管公有土地之處分或設定負擔，應經民意機關之同意，及行政院之核准。參酌司法院二十七年院字第一七七六號解釋意旨，鄉鎮區公所不過為國家機關，其對於公有土地行使管理使用收益之權，並非即為該權利之主體。」再「˙˙˙系爭土地既屬公有土地，則依土地國有之最高原則，即參酌司法院二十七年院字第一七七六號解釋書˙˙˙應認系爭土地之所有權專屬國家，市政府僅有管理、使用、收益之權而已，其對之為處分或設定負擔仍須得行政院之核准」，台灣高等法院暨所屬法院八十五年法律座談會民事類提案二十一號著有明文；參以學者亦認「本法第四條雖分公有土地為國有、省有、市縣有或鄉鎮有，惟公有土地之所有權仍屬於國家、地方政府僅有管理使用收益之權˙˙˙」、「公有土地即屬國有土地，其所有權屬於國家，最後處分權，屬於中央政府，該公有土地所在地之地方政府，依法有使用及收益之權˙˙˙」暨「˙˙˙從國家擁有土地所有權最高支配權力觀點論之，公地財產權分配應由國家決之，今就公有土地上級所有權專屬國家，而其下級所有權分屬國有、省市有、縣市有與鄉鎮（區）有，此之國家概念，由行政院代表之，依此見解，則公有地之收益與處分所得，雖有國庫、省市庫、縣市庫或鄉鎮庫之別，其個別代表國家行政則一也。又，四種公有土地雖有不同數量，惟其相互之間，依法均可以撥用或交換或其他方法行其補足之需，務求公共利益之遂行。」等語，足見實務及學者見解均認為：所謂鄉鎮有土地之所有權係專屬於國家，與自治事項無關。
ｂ又，我國之地方自治係以單一國為前提，故比較法上聯邦國之各邦與
聯邦間之主權對立關係，難於我國比照援用。因此，我國地方自治制度係在國家內承認地方自治團體具有獨自之法人格，僅在某種程度內具有相對於國家之獨立性，非無限制的凌駕於國家之上。司法院釋字第四九八號解釋理由書復謂「地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第十章詳列中央與地方之權限，除已列舉事項外，憲法第一一○條明定如有未列舉事項發生時，其事務具有全國一致性之性質者屬於中央，有一縣性質者則屬於縣，旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施地方自治之權」，由此推知，我國地方自治制度係採「制度保障說」，此一見解，復獲學者肯認。所謂制度保障說，仍以地方自治團體之自治權為傳來權，係因國家之承認而來之性質，職是，作為自治權內容的地方立法權、財政權、乃至組織權、人事權，亦惟有在國家承認的前提下才有存立之餘地。進步而言，制度保障說之主要作用在於：保障該制度即令得以法律方式加以限制或侵害，但其限制不得達於侵害度之「核心或本質」。至於，何謂「核心或本質」，其本身固為一不確定法律概念，然就我國憲法架構而言，憲法第一百零九條及第一百十條為地方自治之核心內容而無疑。反面而言，公有土地之撥用既非關憲法第一百零九條及第一百十條事項，自非地方自治團體依法得享受獨立法人格之自治事項範圍，參加人樹林市於公地撥用之制度中，僅屬行政內部體系之一環，本件土地之撥用自未發生對外之法律效果，是參加人樹林市就公有土地撥用事項即無從主張立於與人民同一之地位而自有損害云云，並據以提起訴願。
②學者對我國地方自治制度進一步分析謂「˙˙˙實則，我國中央與地方之
權限劃分，最大問題出在將地方辦理之事項區分為自治事項與委辦事項的嚴格二分法上。按一事務即令在性質上有全國一致性之性質，但通常並非意味該事務應從頭到尾全程由中央辦理，反之，即令一事務被歸為地方自治事項，亦非意味中央就此可以撒手不管，毋寧在通常情況下，中央與地方應該分工合作，攜手完成該事務，才能符合地方自治之精神與國家的存立目的。˙˙˙此種事務即具有『共同辦理事項』之性質，應由中央與地方合作，各自以其責任辦理。˙˙˙最近業已由司法院釋字第五五○號解釋文肯定『地方負有協力義務之事項』，顯見共同辦理事項，在法制上已漸趨確立。」，查國家辦理全國性之公共建設係考慮整體發展所需，而相關用地之取得為多數公共建設之基礎，本件之高速鐵路建設係從台北到高雄之重大交通建設，其間行經全國各鄉鎮，依上開學說見解，高速鐵路建設核屬中央與地方之「共同辦理事項」事項，因此，地方政府對此具全國性質之公共建設應負有協力義務，則本件公有土地之撥用即為此協力義務落實之適例。
③本件公地撥用程序與法令規定完全相符。
Ａ按土地法第四條及第二十六條之規定，參加人行政院專司「公有土地」
撥用核准與否之權，是行政院核准撥用系爭土地，乃行使其法定權限甚明。
Ｂ「國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法
第二十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」，司法院釋字第四八○號解釋理由書揭櫫明確，就土地法第二十六條及其所表現之關聯意義觀之，參加人訂定之「撥用劃分原則」，核與上開解釋意旨完全相符，從而，本件公有土地之撥用亦應專依劃分原則辦理，方屬適法。
Ｃ劃分原則秉持「公地公用」原則，參酌各公有土地對於管理機關（或名
義所有權人）經濟價值之影響，確立以無償為原則有償為例外之劃分方式，凡對於管理機關（或名義所有權人）有較高經濟價值者，均予有償辦理，此一劃分原則並經行政院定期邀集各地方政府檢討修訂，此一劃分原則甚或有若干行政機關間行政協定之功能，顯然符合比例原則，益徵劃分原則之適法妥當。
Ｄ土地法第二十六條固規定「各級機關政府需用公有土地時，應商同該管
直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」，然該商同之意，應僅指「徵求其意見」，此觀「政府機關因供需用其他機關管有公地，簡化撥用作業事項」謂「一、政府機關因供需用其他機關管有公有土地，依法申請撥用，於徵求原管理機關之意見時為免原管理機關久不為同意或不同意之表示，延誤撥用時效，於接獲申請撥用機關徵求撥用意見函後，應於一個月內為同意或不同意之表示，其逾三個月不為表示者，申請撥用機關得於撥用公地計畫書中敘明洽商經過逕依規定程序報請核定。
」即明，而參加人行政院亦表明相同意旨在卷，茲不贅述。
Ｅ原告為申請撥用系爭土地，依上開法令辦理申請事宜如下：
ａ備妥台灣西部走廊高速鐵路（台北縣轄）工程撥用不動產計畫書。
ｂ具文徵求參加人之意見，嗣參加人表示「本所同意有償撥用」。ｃ經原告檢視參加人樹林市之主張與「撥用劃分原則」，不相符合，經
多次公文往返並召開協調會勉力協調之，雙方仍無共識，原告遂表明參加人樹林市意見後申請參加人行政院之核准。
ｄ然參加人行政院於審視後，認為系爭土地辦理有償撥用，原即屬道路用地，核與劃分原則規定不符，而應辦理無償撥用。
ｅ嗣原告依行政院指示，再與參加人協商，奈未獲共識，原告不得已乃
依「政府機關因供需用其他機關管有公地，簡化撥用作業事項」之規定，逕報參加人行政院核定，並由其准予無償撥用。
從而，系爭土地之撥用全依相關法令規定，無一違反，系爭土地撥用處分為一合法之行政處分，殆無疑義。
⑶末者，本件公地依目前法令規定，應辦理無償撥用。
系爭土地原編定高速鐵路用地前即屬道路用地，為兩造所不爭執，嗣於撥用當時亦屬「道路用地」，非屬劃分原則應採有償撥用者，依法自應辦理無償撥用。
⑷況本件土地中，圳岸腳地號五六○之八等十筆土地係經前台灣省公路局專款
補助取得。查台灣省公路局於八十八年精省後改隸直屬交通部，為「交通部公路總局」。基此，該十筆土地既撥供交通部建設之用，無論按劃分原則或依上開事實，均應採無償撥用，方屬適法公平；另，本件圳岸腳段地號五六九之一八、五六○之二○號土地之取得，被告及參加人樹林市固有編列預算支出相當於一半之金額補償，惟查地方政府之預算來源，係包括中央統籌分配款及地方自有財源二大部分，而所謂「自有財源」按中央統籌分配稅款分配辦法第四條第五款係指「自有財源：指歲入決算數扣除本稅款及補助收入之數額」。從而，本件與其他案例相較，若因係以地方政府自有財源取得而有特殊性，尚無劃分原則之適用，則應進一步探究：該預算編列中「自有財源」及「中央統籌分配稅款」所佔比例，方得以確知以自有財源取得土地之範圍，用以計算應辦理有償撥用比例俾符公義。
㈡被告主張之理由及參加人樹林市之陳述：
⒈程序部分：原處分即樹林地政事務所八十六年十二月十二日八六北縣樹地一字第一四○三○號確屬行政處分：
⑴按行政機關就公法上具體事件所為決定或其他公權力措施，對外直接發生法
律效果之單方行政行為，為行政處分（行政程序法第九十二條第一項、訴願法第三條第一項）。本件上開樹林地政事務所函究竟是否為行政處分，關鍵在於該行為是否對外直接發生法律效果？答案應為肯定。蓋不問該行為之法源依據何在或其合法性有無疑義，核其內容既在於將原為樹林市所有且為樹林市公所管理之土地，就其管理機關逕為變更登記之通知，抑且單方「令」將系爭地號土地所有權狀擲送，其意在變動系爭土地之權屬且以此為規制內容，至為明顯。何況土地所有權狀之發給性質上本為「確認處分」，今要求繳回就管理機關加註，實質上即在撤廢變更先前所為確認處分，此種撤廢變更先前處分之行為，性質自亦屬行政處分。
⑵另原告主張鈞院就原處分之審理，僅限於樹林地政事務所命樹林市「繳交土
地所有權狀」是否合法，不包括「變更管理機關」部分云云。惟查：原處分應包括「變更系爭土地之管理機關」及「命參加人繳回土地所有權狀」二個部分，而非原告所主張僅有「繳回土地所有權狀」一項而已，此觀之原處分謂：「關於交通部高速鐵路工程局為興辦臺灣西部走廊高速鐵路工程需要，申請撥用座○○○鎮○○○段五○八之一七地號等十四筆貴鎮有土地，本所業已辦理管理機關變更登記完畢，惠請貴所將上述土地所有權狀擲送本所。」自明。原告既主張「變更管理機關」僅係樹林地政事務所依參加人行政院指示所為之執行行為，並非行政處分，惟對於同樣依上級機關之指示所為之「命繳回土地所有權狀」，則主張係行政處分而為訴願決定所應審查之對象，前後矛盾，顯有誤解。
⑶復參以多階段行政處分之觀點，因參加人行政院之系爭撥用函並未通知當事
人即參加人樹林市與原告，並不生對外之法律效力，且尚有後續之對外發生法律效果之原處分，因此前階段之參加人行政院核准撥用函應認為非行政處分；惟無論參加人行政院核准撥用函是否為行政處分，鈞院審查之範圍除參加人所不服之樹林地政事務所之後階段行政處分外，尚包括前階段之參加人行政院系爭撥用函，始符合正當程序原則及訴訟經濟原則（最高行政法院九十一年度判字第二三一九號判決參照）。又查系爭撥用函之性質，亦經參加人行政院表明自承其非行政處分。故本件參加人即訴願人樹林市以原處分書為訴願標的，依法洵無違誤。（惟參加人行政院將其解為行政規則，則有誤會。按行政規則依行政程序法之定義，為一般、抽象性之規範；而行政院之該核准函實係針對具體之個案所下達的內部指令、指示或「同意」之意思通知，而非行政規則。）至參加人行政院既認為該函並非行政處分，又認為參加人依法應向其提起訴願，實顯有矛盾，洵無足採。
⒉實體部分：
⑴查本件最主要之法律爭點，在於參加人行政院無償撥用之指示是否適法？按
關於公有土地之撥用，土地法僅於第二十六條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用」；另依土地登記規則第二十九條第一款規定，政府機關遇有土地撥用之情形時，得囑託登記機關登記。除此之外，公有土地特別是國有土地以外之公有土地，是否撥用或何時撥用？且為有償或無償？現行法律既未明文亦未有授權規定。行政院縱依前揭土地法第二十六條規定，享有核准撥用權，惟若涉及地方自治團體所有公有土地之撥用，由於事涉其財產之經營及處分，性質屬憲法或法律賦予之自治事項（參地方制度法第十八條第二項第四目、第十九條第二款第四目、第二十條第二款第四目規定），參加人行政院即應予以尊重，而僅能適法之監督（參見司法院釋字第四九八號解釋意旨：「中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」）；抑且由於我國學界及司法院解釋（參釋字第四八八號解釋意旨、院解二九九○號、釋字第四十號參照），肯認地方自治團體享有憲法第十五條保障之財產權，則依憲法第二十三條規定，對其限制即應遵守法律保留原則。準上以解，基於「合憲（法律）解釋原則」，解釋上，前開土地法第二十六條僅規定有「撥用」之核准權，並未規定行政院得任意侵害地方之財產權而有「無償撥用」之權力，參加人行政院撥用核准權自非任諸其自由為之，而應遵守相關法律及憲法之價值秩序。參加人行政院為執行上開土地法之規定，固得本其職權訂定命令為必要之補充規定（即所謂「職權命令」），惟不得違反法律意旨、逾越法律規定之範圍而僅能針對技術性、細節性之事項以為規範（參見司法院釋字第四七九號、第五○五號解釋）。於此合先敘明。
⑵至原告主張公有土地所有權專屬於國家，公地撥用與地方自治無關，參加人
行政院依其自頒之「撥用劃分原則」准予無償撥用並無違法，並略以：①憲法第一四三條規定；②憲法第一○八條第一項第十二款規定；③土地法第二十六條；④司法院二十七年院字第一七七六號解釋；⑤「制度保障說」；⑥大法官釋字第五五○號解釋；⑦系爭「劃分原則」及「政府機關因公需用其他機關管有公有土地，簡化撥用作業事項」；等為依據。惟查：
①憲法第一百四十三條與本件爭議無關，原告援引憲法第一百四十三條揭示
「中華民國之土地屬於國民全體」或土地法第十條「中華民國領域內之土地，屬於國民全體」，進而謂：「公有土地應為國民全體所公用為原則」云云。惟此「國民」，亦包含地方自治團體之居民。系爭地方自治團體所有土地亦在提供公用，甚至亦可能係非該地方自治團體之其他「國民」使用，原告提出前開條文，實無法說明與本件有何關係。
②憲法第一百零八條第一項第十二款不能推導出中央有獨占公有土地撥用係無償抑係有償之決定權力。
按查原告以憲法第一百零八條第一項第十二款將土地法劃歸為「中央立法並執行，或交由省縣執行之。」之事項，而推論公有土地辦理無償撥用或有償撥用，均應以中央之意思為依歸。惟：除憲法第一百零七條所規定者確為中央之專屬管轄事項外，第一百零八條是否為中央專屬管轄事項則有疑義。按憲法第一百零七條規定之各款：「一、外交。二、國防與國防軍事。三、國籍法及刑事、民事、商事之法律。四、司法制度。五、航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政。六、中央財政與國稅。七、國稅與省稅、縣稅之劃分。八、國營經濟事業。九、幣制及國家銀行。一○、度量衡。一一、國際貿易政策。一二、涉外之財政經濟事項。」固顯而易見彼等具有全國一致之性質；惟第一百零八條各款則不如是。例如第一百零八條第一項第十八款「公共衛生」，省就省衛生有管轄權（第一百零九條第一項第一款），縣就縣衛生有管轄權（第一百十條第一項第一款）。又如「社會福利事項」，依地方制度法為各直轄市、縣市、鄉鎮市之自治事項，而中央就「社會立法」、「振濟、撫卹及失業救濟」復具有立法權及執行權（憲法第一百零八條第一項第十三款、第十九款）。再如第一百零八條第七、八款規定之「公用事業」及「合作事業」，如強言地方僅有剩餘權，則屬包舉過廣。是中央、省、縣等之間，就憲法第一零八條同一事項實各有其「事務管轄」權限，因此憲法第一百零八條各款並無嚴格權限劃分而具排他性權限賦予之意義存在。是以憲法第一零八條第一項第十二款僅能解為土地法屬於中央之立法權，尚無法當然導出所有土地有關事項均屬委辦事項，蓋由同條第二項規定即可得知。而且依地方制度法第二條第二款後段之規定，除憲法規定外，尚包括法律規定賦予之自治事項；換言之，是否屬自治事項仍須視地方制度法、土地法或其他法律相關規定而定。而中央制定之土地法，不得違反憲法保障之地方自治，更不待言。因此，原告僅以土地法係屬由中央立法之事項而謂參加人行政院有絕對權限，獨占公有土地撥用係無償抑係有償之決定權力云云，實際上並無法自憲法第一百零八條推導出是項結論。
⑶土地法第二十六條「商同」規定之文義解釋及體系解釋。
按土地法第二十六條明文規定有「應」「商同」該管地方機關之文字，明白肯認地方之參與權。至於「參與權」，依其程度可分「提出報告或陳述意見」、「參與協議」、「就某事項表示同意或承認」等層次；考察土地法該條「商同」之文義，檢閱現行有效施行之法律，其中「協力行政」規定以「商同」之文字者，大抵有：
①土地法第八十一條：「直轄市或縣（市）地政機關得就管轄區內之土地，
依國家經濟政策、地方需要情形及土地所能供使用之性質，分別『商同』有關機關，編為各種使用地。」②土地法第八十六條：「直轄市或縣（市）地政機關於管轄區內之農地，得
依集體耕作方法，『商同』主管農林機關，為集體農場面積之規定。集體農場之辦法，另以法律定之。」③私立學校法第四十九條：「私立學校因校務所需之公有或公營事業土地，
得專案報請主管教育行政機關『商同』土地管理機關依法讓售或租用。」④電信法第十條：「主管機關為發展電信事業，得『商同』教育部設立電信
學校或在高中（職）及大專院、校增設有關科、系、所，造就電信人才；並得要求電信事業自其營業額提撥一定比例金額從事研究發展。」⑤民用航空法第二十七條：「交通部為造就民用航空人才，得『商同』教育
部設立民用航空學校或商請教育部增設或調整有關科、系、所、學院。」⑥建築法第四十七條：「易受海潮、海嘯侵襲，洪水泛濫及土地崩塌之地區
，如無確保安全之防護設施者，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應『商同』有關機關劃定範圍予以發布，並豎立標誌，禁止在該地區範圍內建築。」⑦公平交易法第九條：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院公平交易委員
會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。本法規定事項，涉及他部會之職掌者，由行政院公平交易委員會『商同』各該部會辦理之。」⑧國庫券及短期借款條例第十一條：「國庫券之發行、買回及還本、付息等
業務，均委由中央銀行經理；其經理辦法，由財政部『商同』中央銀行訂定之。」⑨國際合作發展基金會設置條例第三條：「本基金會之主管機關為外交部。
但業務涉及其他部會之職掌者，由外交部『商同』各該部會辦理之。」⑩合作金庫條例第十四條：「中央合作金庫置總經理一人，副總經理一人，
由中央合作金庫理事長『商同』常務理事選定，提經理事會同意聘任，並呈報中央合作及金融主管機關核准備案。」⑪典試法第四條：「典試委員長，由考試院院長提經考試院會議決定後，呈
請派用。典試委員由考選部『商同』典試委員長遴提人選，報請考試院院長核提考試院會議決定後聘用之。」由前列舉之條文明白可知，土地法第二十六條規定「商同」之文義，應非僅只賦予地方該管機關有「被徵詢意見」之權利而已，地方該管機關毋寧應有一定之「參與決定意見形成權」，而非以中央之意見為最終唯一的依歸；否則土地法第二十六條「商同」規定之文義，即與前揭立法者所規定諸條條文「商同」之文義扞格，尤與同法第八十一條及第八十六條亦難以自圓，而不符法體系之解釋至明。
⑷司法院二十七年院字第一七七六號解釋作成時，尚無憲法「地方制度」之制定，不能強加引用於本件。
按土地法於十九年公布之時，斯時在中央集權之思想背景下（憲法暨其保障地方自治之條文均未公布），尚未有三十五年公布之第四條：「本法所稱公有土地，為國有土地，省有土地，市、縣有土地或鄉、鎮有之土地」之條文，是司法院二十七年作成院字第一七七六號解釋：「地方自治團體，雖為法人，而對於公有土地行使管理、使用、收益之權，則應視為國家所付與，不得視為所有權之歸屬」時，是依當時之土地法暨憲政時空背景之下而為解釋，其內容明顯與現行之憲法及土地法相牴觸，亦與其後三十四年十月二十日作成之院字第二九九○號解釋所揭示之「鄉鎮公有財產」、「鄉鎮公有土地」、「不能以其為公法人遂剝奪其提起訴願之權」相矛盾。至原告又舉最高法院五十九年度台再字第二二號判決：「鄉鎮區公所不過為國家機關，其對於公有土地行使管理使用收益之權，並非即為該權利之主體。」，惟本屬當然，蓋鄉鎮市才為該權利之主體，並非鄉鎮區公所，自亦不足以支持其論據。
⑸地方自治之保障為既定之前提，地方財政權之保障厥為地方自治的樞紐，地方之財產如中央得予任意侵犯，則地方自治即成空言。
再原告以我國地方自治制度係採「制度保障說」，公有土地撥用非關憲法第一百零九條及第一百十條事項，非屬地方自治「核心或本質」事項云云。惟依「制度保障說」，對地方自治團體之限制不得達於侵害度之「核心或本質」，復為原告肯認。本件被告或參加人樹林市需一再強調者—被告或參加人樹林市並非否認中央有核准撥用之權力，而係爭執參加人行政院有片面決定無償撥用之權力。若謂參加人行政院得獨占決定應否有無償撥用地方財產之權力，是否「限制未達侵害度之『核心或本質』」？顯有可疑。按財政為庶政之母，地方自治團體之一切施政均需有財源支持，因此地方自治的保障若僅只及於地方行政權、立法權、人事權等事項，則在欠缺財政自主性，一切施政仰給於上級政府提供經費的情況下，各種地方權限的保障勢將淪為徒託空言的概念論，欠缺現實的實踐意義。又地方財政權的保障最根本的古典意義，即係財產之「所有」、「管理」的「財政權力作用」，故若以「制度保障說」適用於我國憲法，應確立：「不得強制地方自治團體捐輸自主財源」之結論。從而今日之地方自治、地方財政權、財產權之保障，既為憲法定制地方制度的既定前提，解釋及適用法令應當本於中央與地方分權、地方自治、自主之保障理念，而不能再循過去中央獨大、定於一尊的思維模式。
⑹本件中央執意以無償撥用地方財產，實難謂地方有何「共同辦理」之權限。
續查原告所舉司法院釋字第五五○號明示：「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」等語；本件正是參加人行政院率意決定撥用地方所有土地為無償，而有違背法律保留原則。今土地法第二十六條既規定參加人行政院享有核准撥用之權限，地方亦受有「商同」之應經程序及必要條件之保障，地方自治團體依法自當負有協力之義務；惟土地法並無規定行政院有「無償」撥用之權力，於此範圍內，誠如原告所言，於法律保障之範圍內地方自治團體應具有自治之權限。若參加人行政院罔顧需地機關與土地管有機關商同之結論，執意無償撥用系爭土地，豈非違背土地法之明文規定？按今日臺灣地方自治權之保障，正如同十年前人權保障的觀念方始萌芽一般。舉地方財政權為例，臺灣之地方財政係「既患寡又患不均」，不但地方稅收與中央稅收不能比擬，其自有財源根本無法支應公共支出，而極度仰賴中央之「補助款」；嚴重者，部分縣市縱將境內全部國稅、省稅、縣稅撥供本身使用，亦不敷預算支出之所需，而仍仰賴「統籌分配款」挹注，才能推動基本政務。因此行政院之恣意無償撥用，實對樹林市財政造成重大之影響。再參以本件系爭圳岸腳段土地原係參加人樹林市以徵收取得，彼等土地徵收之補償費多尚有由地方自行籌措者，更有接受地方人士贈與而來，中央機關執意以無償撥用地方機關之土地，侵害地方管有財產權，侵入憲法第一百十條第一項第二款「縣財產之經營及處分」至為明確。又國家辦理全國性之公共建設，促進國民經濟發展，身為國家構成要素之地方自治團體本應配合辦理，實為當然；惟本件並非地方不予協力，不盡協力義務，而是中央欲地方無償協力，以恣意、不尊重地方機關之意見，而以剝奪地方財產管領權之手段，達成公共建設之目的，難謂無違比例原則；且地方該管機關連最低限度保障之意見均毋須被尊重，又有何「共同辦理」可言呢？中央執意以無償撥用地方財產，實難看出地方有何「共同辦理」之權限、有何意思決定之空間。此亦為前揭釋字第五五○號解釋末段：「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃」，警示中央應與地方政府協商，不應再以老大心態恣為，而致有片面、不合理情事；所揭之旨。
⑺「撥用劃分原則」之合憲解釋：
①按司法院釋字第五五○號解釋明揭涉及地方財政自主權之事項，有法律保
留原則之適用。次按土地法第二十六條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」；復按「鄉（鎮、市）財產之經營及處分為鄉（鎮、市）自治事項」，地方制度法第二十條第二款及當時省縣自治法第十四條第七款定有明文；而「行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」為行政程序法第一百五十九條所明定。
②查參加人行政院為辦理各級政府機關因公務或公共所需公用不動產之撥用
作業處理，訂有「撥用劃分原則」，倘若該劃分原則硬性要求凡撥用地方所管之財產，均以無償為原則，則該劃分原則即顯然違反憲法地方自治之保障、地方制度法第二十條第二款（當時省縣自治法第十四條第七款）以及土地法第二十六條之規定。蓋土地法第二十六條為尊重地方之財政自主權，規定參加人行政院在需地機關商同該管機關後有核准撥用之權限，但僅規定參加人行政院有撥用之核准權，並未規定參加人行政院得任意侵害地方之財產權而有無償撥用之權力。
③惟本諸合憲解釋原則之精神，該劃分原則尚不致必須認為違憲、違法，理由如下：
Ａ該原則係上級中央機關發布之行政規則，依行政程序法第一百五十九條
，並非直接對外發生法規範效力，如涉及地方自治事項，僅具有拘束訂定機關及其下級中央機關之效力，而為參加人行政院依土地法第二十六條行使核准權決定有償無償的標準之一，其並不能據以直接強制拘束地方機關，尚無侵犯憲法保障地方制度之核心及土地法第二十六條各級政府機關需用公有土地應「商同該管直轄市或縣市政府」規定之意旨。
Ｂ其次，該條係規定：「各級政府機關因公務或公共所需公有不動產，依
土地法第二十六條或國有財產法第三十八條申辦撥用時，以無償為原則。但左列不動產應辦理有償撥用˙˙˙」，從條文明白可知，參加人行政院在行使核准權之作業基準，僅係以無償為「原則」，而為確保該管機關之財產免於遭受不當之侵害，該原則並明示十款明確「應」辦理有償撥用之情形，此十款除經該管機關同意之外，不容核准機關有迴旋餘地。是以，在需地機關「商同」該管的地方政府，地方政府無異議後，中央即參加人行政院「原則」上是以無償撥用來處理，此從該規則的名稱「各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分『原則』」，亦可佐證。否則，若謂參加人行政院得不尊重該管地方機關之意思，可以自行訂定一個規則或所謂職權命令，謂撥用都是無償，而能據以拘束地方機關，參加人行政院若有權限能任意無償撥用地方的財產，如此地方自治還有何意義？土地法「應商同該管直轄市或縣市政府」豈非成為具文（條文既明定為「應」商同，即寓有尊重地方財政之意）？最高法院五十八年度台上字第三○一二號判例：「公有土地之管理機關，固得因撥用而變更，但公有土地之撥用，依照土地法第二十六條規定，應由需用土地之政府機關，商同該管市縣政府層請行政院核准。本件系爭土地之撥用，既未完成此項手續，自不能謂被上訴人業已取得系爭土地之管理權。」豈不成為空言？蓋倘可完全罔顧該管縣市政府的意思，那又何需「商同」？行政院豈不是自己做決定就能算數乎？是以該原則僅是一準則性規定，行政院在核准時，仍須尊重地方政府之意思。
④在前揭兩項前提之上，該劃分原則固然尚不致於違反憲法地方自治之保障
、違反土地法第二十六條；惟倘不依前段所述兩項前提來解釋，則該原則即明顯違憲及違法，依司法院釋字第一三七號、第二一六號、司法院大法官會議第一一五三次會議及第三○九○次會議之決議（即「˙˙˙又對行政機關頒布之命令或規則，法官得依法表示適當之不同意見，並不受其拘束（釋字第一三七號解釋參照）。此種命令或規則自非釋字三七一號解釋中法官得聲請解釋之標的，法官於審理案件時，對相關命令或規則，認有牴觸憲法、法律之確信，應不予適用（司法院解字第四○一二號及釋字第二一六號解釋參照），尚無聲請司法院解釋之餘地。」）、最高行政法院八十九年度裁字第一三七○號等裁判之明示，應不生拘束力，鈞院依法應不予適用。
⑤至原告所舉「政府機關因公需用其他機關管有公有土地，簡化撥用作業事
項」，亦明揭係原管理機關「不為表示」者，始得「逕依規定程序報請核定」，而非「不同意無償撥用即得逕為變更決定」。
⑥末查，如附表所示圳岸腳段等土地，早於七十四年即由參加人樹林市取得
所有權及管理權；雖然係由前臺灣省公路局專款補助，惟過去地方自治不發達之年代，地方財政本幾賴中央補助。而地方財產之取得，是否為中央補助，應與是否應有償抑無償撥用無關，至多為中央與地方在「商同」有無償撥用或有償撥用數額所為協議時的考量點之一。否則難道凡中央補助地方取得之財產均應無償撥用？且本件如附表所示圳岸腳段地號五○八之
一七、五六九之一八、五六九之二○號土地，被告及參加人樹林市亦編列預算支出相當於一半之金額補償取得；猐子寮段地號四九七之六二、四九七之六三號土地，更係參加人樹林市自己取得，與中央無關。又當時圳岸腳段地號五六○之八號等十筆土地，補償之經費來源係前臺灣省公路局，而非交通部，是否純屬中央之補助，亦非無疑。實則，被告亦認為「應進一步探究系爭土地該預算編列中『自有財源』及『中央統籌分配稅款』所佔比例，方得以確知以自有財源取得土地之範圍，用以計算應辦理有償撥用比例俾符公義」，益證訴願決定撤銷原處分並無違法，蓋系爭土地應先商同有償撥用之比例後，始得予以撥用方屬適法。
㈢參加人行政院之陳述：
⒈系爭撥用函非為行政處分，係屬上級機關對下級機關內部所作指揮監督之行政命令，並於核准撥用日即發生管理機關變更之效力。
⒉查土地法第二十六條規定，各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市
或縣（市）政府層請行政院核准撥用。所稱「商同」，與「會同」之意旨相類似，係指需地機關撥用公有土地應事先與管理機關協議，協議不成時，則可將雙方所持理由陳報原告參加人核奪。因此，該徵求原管理機關同意之行為，乃一「應經程序」而非「必要條件」，參加人行政院五十年十二月二十一日台五十內字第七五一二號令及八十四年九月六日台八十四財字第三二五二七號函釋有案。復查最高法院五十二年度台上字第四○三一號判例：「依土地法第二十六條規定辦理撥用者，乃政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利。」故從上開原告參加人函釋及最高法院判例觀之，土地法第二十六條規定，已賦予原告參加人對公有土地撥用案件之最高核定權。因此無論中央或地方因公務或公用事業需用他機關管有之公有土地，如經協議不成，需地機關不論其為中央或地方機關均得逕行層報參加人行政院核裁。
⒊基於土地乃國家之有限資源，參加人行政院自會本於「公地公用」及國家整體
利益之原則，審慎審酌需地機關與原管理機關爭議之理由而予適當之核定。又依土地法第二十六規定申請撥用，究應有償或無償，參加人行政院訂頒「有償與無償劃分原則」據以執行，此乃參加人行政院本於核准權行使之需要，並在不牴觸法律範圍內，訂定之行政規則，自有拘束各級政府機關之效力。
⒋本件原告為興辦台灣西部走廊高速鐵路工程，需用參加人樹林市徵收及接受贈
與取得之市有系爭土地，雖原告與樹林市公所達成協議同意辦理有償撥用，惟因本件土地都市計畫編定為「高速鐵路用地」，核與前開劃分原則規定以無償撥用為原則不符。嗣經原告再度與樹林市公所協議同意申辦無償撥用，仍未獲該公所同意撥用，基於高速鐵路工程之興建，乃國家重大交通建設，符合國家整體利益原則，參加人行政院乃作成系爭撥用函，於法並無不合。
⒌綜上，公有土地撥用乃政府行使公法上之權力，使不同之公地管理機關互為讓
與土地使用權，以使公地合理利用之行為。除依法令規定辦理有償撥用，應移轉所有權外，以無償撥用為原則，故公地撥用之性質為使用權之讓與，而非物權之變更。且當撥用目的消失時，仍應交還原管理機關。故參加人行政院依土地法第二十六條規定核准公有土地無償撥用，此乃公權力之行使，與一般財產處分無涉，並未侵奪原管理機關之財產權，核與地方制度法第二十條規定鄉（鎮、市）財產之經營及處分，尚無牴觸。
⒍又本件樹林市對系爭無償撥用函不服，依法應向參加人行政院提起訴願，而其
誤向被告提起，被告依法應將該訴願書移送原處分機關，自不應逕對上級機關之處分加以審認，以維行政機關層級之體系。因此，本件訴願決定應予撤銷，由被告另為決定。
理 由
一、本件訴訟程序進行中，被告之代表人已由蘇貞昌變更為乙○○，有內政部九十三年五月十九日台內民字第○九三○○六六七七五一號函在卷可按，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件兩造對於事實欄於事實概要記載之事實均不爭執，並有原告籌備處八十五年十月十四日（八十五）高鐵地字第八八九六號函、樹林市公所八十五年十一月四日北縣樹財字第三一九○六號函、原告籌備處八十五年十一月二十日（八十五）高鐵地字第九六七五號函、樹林市公所八十五年十一月二十七日北縣樹財字第三六五九六號函、原告籌備處八十五年十二月十一日（八十五）高鐵地字第一○四五二號函、樹林市公所八十六年一月三日北縣樹財字第三九二六六號函、原告八十六年五月十九日（八十六）高鐵地字第○五五六四號函、樹林市公所八十六年六月十二日函、樹林市市民代表會八十六年七月七日北縣樹代字第三二七號函、原告八十六年八月十三日（八十六）高鐵地字第○九四三二號函、八十六年八月八日會議紀錄、行政院八十六年十一月二十一日以台（八六）內地字第八六一一六八一號函、台灣省政府地政處八十六年十一月二十七日以八六地三字第六九六○○號函、被告八十六年十二月三日以八六北府地四字第四五五○七四號函及原處分、台灣省都市計畫委員會八十三年一月二十六日第四六八次會議紀錄附於前審卷、內政部八十六年九月十八日台（八六）內地字第八六○九○二六號函、台灣西部走廊高速鐵路（台北縣轄）工程撥用不動產計畫書附於本院卷、有被告三訴願決定書三件、台灣省政府再訴願決定書二件附於訴願卷可稽；又兩造對於附表所列系爭土地之取得原因及經費負擔之事實亦不爭執，亦有、撥用土地清冊、土地登記簿謄本、計畫道路徵收土地計畫書、徵收土地計畫書附於本院卷可憑，均堪認為真實。
三、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第一條第一項及第三條第一項分別定有明文。是本件之爭執，首在於本件訴願決定訴願人即參加人樹林市所擬請訴願機關救濟之對象為何者？被告得否併就系爭撥用函而為審查？經查：
⒈本件依參加人樹林市於八十七年一月十三日所具之訴願書案由欄記載：「為不
服民國八十六年十二月十二日，台北縣政府樹林地政事務所以八六北縣樹地一字第一四○三號函所為不利於訴願人之行政處分，依法提起訴願事」，訴願之請求則記載以：「請求將樹林鎮所有○○○鎮○○○段五○八之一七地號等十四筆土地，管理機關由樹林鎮變更為交通部高速鐵路工程局之變更登記予以塗銷。請求准許樹林鎮公所免予繳回樹林鎮所有，圳岸腳段五○八之一七地號等十四筆土地所有權狀，且不得將樹林鎮公所持有之系爭土地所有權狀公告作廢，亦不得發給交通部高速鐵路工程局新的土地所有權狀，如已發給交通部高速鐵路工程局新的土地所有權狀，並應收回註銷。」復於事實欄記載：「按樹林鎮公所就樹林鎮有土地，乃省縣自治法法定之管理機關，行政院以無償撥用命令，變更樹林鎮所有土地之管理機關為交通部高速鐵路工程局，顯有命令牴觸法律無效之情形，故提起本件訴願。」，此有訴願書附於訴願卷可稽。
⒉按行為時土地法第四條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地，省有土地，
市、縣有土地或鄉、鎮有之土地。」（八十九年一月二十六日修正之現行法第四條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣 (市)有土地或鄉 (鎮、市)有之土地。」三十七條規定：「土地登記，由市、縣地政機關辦理之。：：：」（現行法移至第三十九條規定：「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。：：：」。又按行為時土地登記規則第三十條第三款規定：「政府機關遇有左列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：三、因土地徵收或撥用之登記。」（九十年九月十四日修正發布移為第二十九條第一款）。再按行政院發布有「政府機關因公需用其他機關管有土地，簡化撥用作業事項」第二點規定有：「：：：㈡無償撥用部分：市縣地政機關接獲核准撥用函件後，可依核定結果造具奉准撥用公地清冊轉送轄區地政事務所逕為文理管理機關變更登記，地政事務所辦竣變更登記後，應即通知原管理機關繳交土地所有權狀：：：」。查本件被告受台灣省政府地政處之函示，於八十六年十二月三日八六北府地四字第四五五○七四號發函囑託樹林地政事務所之辦理管理機關變更登記，並檢送系爭撥用函、台灣省政府地政處核准撥用公地函及清冊影本各一份，此有上開被告函附卷可憑，是樹林地政事務所依上開之法令及文件、土地清冊就系爭土地辦理管理機關之變更登記，並命參加人樹林市繳交土地所有權狀，於法難謂無據，訴願決定書中亦同謂「原處分機關所為系爭土地管理機關之變更登記，並通知繳交所有權狀之函示，係依本府（囑託登記機關）之函示本於台灣省政府地政處層轉行政院之指示所為之函示，核諸土地登記規則前開二規定，程序上固非無據。」等語。
⒊茲有疑義者在於地政機關有無就撥用合法與否為審查之權限？該撥用過程如有
違法是否影響土地登記之效力？按諸前引土地法及土地登記規則之相關條文，並觀察我國土地登記制度，地政機關並無就土地權利之得喪失變更為實體審查之權限，如有權利之爭執，無論因移轉契約而生或因徵收處分而生，端賴各該救濟途徑以解決爭端。依土地法第二十六條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市、縣政府層請行政院核准撥用。」，復參酌前引同法第四條關於公有土地之定義，以及同法第二百零八條：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限：：：：」（八十九年二月二日修正公布之土地徵收條例第三條亦同規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：：：：」可知政府機關無論需用公有土地或私有土地，於有必要之範圍內，均得以撥用之方式取得公有土地或以徵收之方式取得私有土地，無論撥用或徵收雖均為法之所許，而無違法侵害公有土地或私有土地之所有權人或其他權利人之權利之可言，惟其結果均使各該土地之所有權人及其他權利人之遭受損失，故均應就其損失予以填補。上開損失填補之觀念，於徵收制度上由於法律之完備且行之多年，固不生疑義，然於公有土地之撥用制度上，則由於欠缺相關法律明文規定，則易生爭執，基於有權利即有救濟之立場，行政院依土地法第二十六條之規定就其他公法人所有土地為撥用之決定時，應認為係行政處分而得依行政爭訟之途徑以求救濟。由以上說明益見地政機關無論就同一所有權人（公法人）內部管理機關變更之土地撥用或不同公法人間土地之撥用，均無為實體審查之權限，而於不同公法人間土地撥用程序違法與否有賴訴願機關及行政法院依法審認之，於該撥用處分經撤銷前，自不影響土地登記之效力。
⒋查本件參加人樹林市即訴願人於訴願書表明係不服樹林地政事務所所為之原處
分已如前述，且本院依最高行政法院之發回意旨一再闡明參加人樹林市其係就何行政處分提起訴願，參加人樹林市亦一再表明係僅就樹林地政事務所所為之原處分提起訴願，此有本院歷次準備程序筆錄及言詞辯論筆錄在卷可憑，是依前揭之說明，被告應僅就樹林地政事務所之原處分有無違反上開土地法及土地登記規則之相關登記規定而為審查，尚不能以其「實體上作為其處分基礎之囑託登記機關及其上級機關所為指示，若有違法，則該處分之合法性即不免受影響」「其理由不無重大瑕疵」為由撤銷原處分。
⒌再按訴願法第四條第八款規定：「訴願之管轄如左：八不服中央各院之行政處
分者，向原院提起訴願。」同法第六十一條規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」查本件參加人樹林市即訴願人於訴願書併指摘系爭撥用函係違法，亦如前述，是被告如認本件參加人樹林市就系爭撥用函併為爭訟始有實益，且其已有就該系爭撥用函表示不服之意思，惟查系爭撥用函之原處分機關係參加人行政院，依前揭之規定，被告並無訴願管轄之權限，其亦僅能就該部分移送於參加人行政院，而不得自為判斷其合法性。
四、綜上所述，訴願決定以前揭之理由撤銷原處分，認事用法，於法未合，原告主張其係利害關係人，依行政訴訟法第四條第三項之規定提起本件撤銷訴訟，為合法且有理由，應予准許。
五、本件兩造及參加人之陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述。據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 黃 本 仁法 官 王 碧 芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 四 日
法院書記官 鄭 聚 恩