臺北高等行政法院判決 九十一年度訴更一字第二七號
原 告 錫豐企業有限公司代 表 人 乙○○董事）原 告 甲○○共 同訴訟代理人 呂政燁律師被 告 桃園縣政府代 表 人 丙○○縣長）訴訟代理人 丁○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年八月十一日八九府訴二字第一二七二二九號訴願決定，提起行政訴訟，經本院於九十年六月十三日以八十九年度訴字第一七二一號判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院於九十一年九月二十六日以九十一年度判字第一七五○號判決原判決廢棄，發回本院，爰由本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告甲○○所有坐落桃園縣八德市○○段○○○○號土地（重測前為同市○○○段○○○○號，下稱系爭土地），係經編定為特定農業區農牧用地，供原告錫豐企業有限公司（下稱原告錫豐公司）、訴外人林深源即鳳源企業社（經本院九十年六月十三日八十九年度訴字第一七二一號判決敗訴後，未據提起上訴）及弘銧企業有限公司（未據提起訴訟）作違章工廠之營業用，案經被告所屬八德市公所於民國（下同）八十九年二月二十三日查獲，函移被告確認無誤，遂依區域計畫法第二十一條規定，以八十九年三月十日八九府地用字第四二一七四號函限令原告等、林深源即鳳源企業社、弘銧企業有限公司於八十九年四月二十八日前恢復土地原狀。原告等、林深源即鳳源企業社不服，提起訴願及行政訴訟，遞遭台灣省政府八十九年八月十一日八九府訴二字第一二七二二九號訴願決定及本院九十年六月十三日八十九年度訴字第一七二一號判決駁回。原告等猶未甘服，提起上訴，經最高行政法院九十一年九月二十六日九十一年度判字第一七五○號判決原判決廢棄，發回本院詳為調查後，另為適法之判決。
茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、參照最高行政法院九十一年度判字第一七五○號判決之事實判斷及法律見解，足知本件須查明原告等分別有無違規使用系爭土地？若有違規，係何行為違規？被告得如何處分始為適法（行政處分明確性原則）？不得因原告甲○○為系爭土地所有人即認其違規使用，亦不得因原告錫豐公司違規作工廠使用即認應與原告甲○○拆除系爭土地上之地上物。
２、原告甲○○未有任何違規使用系爭土地之行為，並非其於系爭土地之建物內作工廠使用，且出租作為工廠使用之出租人，亦非原告甲○○，況該建物並非原告甲○○所建。原告甲○○純係系爭土地所有人，完全無任何違規使用土地之使用行為，被告所為命恢復土地原狀之處分，對原告甲○○並不合法。另原告錫豐公司雖違規作工廠使用，惟系爭土地之建物並非原告等所建造，依上開最高行政法院判決見解，並無拆除權限。
３、被告所為處分違反明確性原則，致原告等無所適從。原告前於八十九年十月十六日起訴時即已表明被告所為恢復土地原狀處分之意旨不明，並於上訴時再予指摘。最高行政法院判決亦論及此點，認行政機關作成處分前，須詳為調查事實，並就所得事實具體判斷應為如何適法之處分。按區域計畫法第二十一條第一項規定，行政機關所得作成之數種處分，須按違規情節，依比例原則，適當且具體為之。原處分既未分別認定原告等有無違法使用管制土地，進而具體要求原告等為何種特定行為（罰鍰、限期變更使用、限期停止使用、拆除建物），顯屬違法。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法第十五條定有明文。另按「經編定為某種使用之土地，應依其容許使用項目之使用。」非都巿土地使用管制規則第六條復有明文。系爭土地係經編定為「特定農業區農牧用地」，依非都巿土地容許使用項目之記載，應依其容許使用項目之使用，惟原告等於系爭土地之農牧用地建築供工廠使用，非屬容許使用之項目。
２、參照司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」之意旨，原告等分別係土地所有權人及使用人，應負合法使用管理系爭土地之公法上責任，原告等於本案查處過程中，未曾舉證系爭土地上之建物為合法建物（即屬七十年二月十五日桃園縣非都巿土地編定管制之前建造或依規定請有農舍使用執照者）及工廠為合法登記之工廠，是於系爭土地之農牧用地建築供工廠使用，確違反土地管制之使用。
３、有關系爭土地所有權人之借貸關係及有否建物所有權，應屬原告等間之私權關係，與被告依區域計畫法第二十一條規定，處義務人未盡土地管理或合法使用土地，應恢復土地原狀之義務，並無衝突。系爭土地確違反區域計畫法第十五條管制使用之規定，原告等雖非違反區域計畫法第十五條第一項管制使用土地規定之行為人，惟仍應負責將土地恢復原狀，故被告作成原告等限期恢復原狀之處分，即要求原告等於八十九年四月二十八日前將系爭土地上之地上物（鐵皮屋）予以拆除，恢復土地原有使用狀態，於法並無違誤。至於原告甲○○有無參與或授意違反管制使用土地之行為，被告無法舉證。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後．．．應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項定有明文。由前開區域計畫法第二十一條第一項文義觀之，該條所定之處罰對象為違反管制使用土地之「使用人」，苟僅為土地所有權人，而無違反管制之土地使用行為者，自不得對之施以處罰。至雖非實際著手實施違法使用行為之人，其參與違反管制使用土地之行為或授意為該項行為者，亦應予處罰之情形，與單純為土地所有權人而未為參與或授意為該項行為者，尚屬有別。又該管直轄市、縣（市）政府依區域計畫法第二十一條第一項得為之處分，除科處罰鍰外，固有限期令變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀等，該管直轄市、縣（市）政府於具體案件應採何項處分，自應按調查所得之事實，選擇以合法、可能且確定之方法為之，而非可任意擇一為處分。
二、本件原告甲○○為系爭桃園縣八德市○○段○○○○號土地（經編定為特定農業區農牧用地）之所有權人，原告錫豐公司則為系爭土地違反管制使用（為營業用作違章工廠）之使用人，此為兩造所不爭執，並有土地登記謄本一紙、桃園縣八德市公所八十九年三月二日德市民字第八九一○三八八五號函及其附件非都市土地違反使用編定檢查及處理表暨現場照片六紙在卷可稽，自堪信為真實。查被告訴訟代理人於本院九十二年四月二日行準備程序時，表示原告甲○○並非系爭土地違反管制使用之使用人，而對原告甲○○有無參與或授意為違反管制使用土地之行為，復表示無法舉證等語，揆之前開說明，被告未遑查明原告甲○○是否有參與或授意為違反管制使用土地之行為，即作成命原告甲○○限期恢復土地原狀之處分，非無斟酌餘地。另本件被告所為處分，係命原告等「恢復土地原狀」，依本院八十九年度訴字第一七二一號判決理由欄所載，暨被告訴訟代理人於本院九十二年四月二日行準備程序時所述，乃指拆除系爭土地之地上物以恢復原狀。惟觀之本院八十九年度訴字第一七二一號卷附照片所示，原告錫豐公司係在系爭土地之地上物內經營工廠，而為違反管制之土地使用行為，其是否為系爭地上物之所有人而有拆除地上物以恢復原狀之權限，攸關被告得否為命原告錫豐公司拆除地上物恢復原狀之處分。依原告起訴狀所載，其係主張「系爭土地早在多年前即與案外人徐源忠訂定使用借貸，約定全由案外人徐源忠管理使用．．系爭土地上建物亦非原告甲○○所建．．」，並提出徐源忠與原告錫豐公司之代表人乙○○等人所簽訂之房屋租賃契約書三件為證；另原告甲○○未依被告所作本件處分，恢復系爭土地之原狀，有違反區域計畫法第二十二條之罪嫌，經移送臺灣桃園地方法院檢察署偵辦，為該署檢察官以徐源忠自陳系爭土地上之地上物為其所建，原告甲○○非違反區域計畫法第十五條規定之行為人，爰為不起訴處分，此有臺灣桃園地方法院檢察署檢察官八十九年度偵字第一九一四八號不起訴處分書一紙附於本院八十九年度訴字第一七二一號卷可憑；由前開證據，堪認系爭土地之地上物為徐源忠所建，而非原告錫豐公司或甲○○所建，則原告錫豐公司、甲○○既非系爭土地地上物之所有人，即無拆除該地上物之權，本件原處分得否命原告二人拆除地上物恢復原狀，已有可議，原處分未就原告錫豐公司及甲○○有無拆除本件地上物之權限，詳為調查，即命原告錫豐公司、甲○○拆除本件地上物恢復原狀，尚待商榷；又遍觀全卷，並未有證據足以認定系爭地上物係屬違章建築之事實，況縱認系爭地上物係違章建築，行政機關依法予以拆除時，亦須先以其所有人為相對人作成行政處分，非謂原處分以原告為相對人，則於執行原處分即可拆除系爭地上物。
三、綜上所述，被告既未能舉證證明原告甲○○有參與或授意為違反管制使用土地之行為，且被告未就原告錫豐公司及甲○○有無拆除本件地上物之權限，詳為調查，即命原告錫豐公司、甲○○拆除本件地上物恢復原狀，自嫌率斷，訴願決定未察及此，遞予維持，亦有未洽。原告起訴意旨指摘原處分違誤，難謂全無理由，應將訴願決定及原處分均予撤銷，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 一 日
書記官 方偉皓