臺北高等行政法院裁定 九十二年度停更二字第一號
聲 請 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○共同代理人 羅翠慧律師
李永然律師楊克成律師相 對 人 桃園縣政府代 表 人 丑○○縣長）代 理 人 辰○○
李盛賢律師關 係 人 菩提山事業有限公司代 表 人 寅○○代 理 人 林姿瑛律師關 係 人 卯○○右當事人間因核發建造執照事件，聲請人聲請停止原處分之執行，經本院裁定准予停止執行，相對人及關係人提起抗告，案經最高行政法院將原裁定廢棄，本院更為裁定如左：
主 文聲請駁回。
聲請程序費用及更審前聲請程序費用均由聲請人負擔。
理 由
一、本件相對人於民國（下同）九十一年一月十五日就坐落桃園縣○○鎮○○○段九
四六、九四七、九四八、九四九、九五０、九四六─五至九四六─十六號等十七筆土地核發（九一）桃縣工建執照字第會溪００五一號「永福金寶塔靈（納）骨塔」建造執照，並據以於九十一年十二月二十七日以桃縣工建管字第六五三二號簡便行文表核准開工。聲請人以本件「永福金寶塔靈（納）骨塔」興建一案，自山坡地開發之申請迄取得建造執照之過程，有諸多啟人疑慮之處，而相對人對本件建造執照之審照、核發，復未遵行行為時之墳墓設置管理條例第七條、山坡地開發建築管理辦法第三條、國家安全法第五條及海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告暨管制作業規定等規定，自屬於法有違。又本件靈骨塔興建案係位於軍事限建區及自來水水源保護區，如遽然准予業者動工，顯將對當地環境之永續經營及鄰近居民之人身安全產生莫大影響及損害。況本件位於山坡地，如申請建照過程確有瑕疵，一旦經業者違法開發，實將產生難以回復之損害。再系爭處分之內容，係為核發私人靈（納）骨塔之建造執照，與公共利益毫不相涉，亦未影響重大公益，聲請人乃於九十一年六月二十四日向桃園縣政府提出陳情（即訴願之意），並於九十二年一月六日向相對人聲請停止執行，同時並向本院聲請停止執行，經本院於九十二年二月二十八日以九十二年度停字第一號裁定予以駁回，聲請人不服，提起抗告，經最高行政法院於九十二年四月三日以九十二年度裁字第四一五號裁定將原裁定廢棄，發回本院審理，本院於九十二年五月二十二日以九十二年度停更一字第一號裁定准予停止執行，相對人及關係人不服，提起抗告，經最高行政法院於九十二年七月十一日以九十二年度裁字第九六六號裁定將原裁定廢棄，發回本院審理。
二、聲請人聲請意旨略以：㈠聲請人本於利害關係人之權益已受有損害，而援依行政訴訟法第一百十六條第三項之規定，聲請裁定停止本件之興建施工案，並無違法之處：
經查，相對人之核發系爭建造執照及核准開工之處分，因未遵行行為時之墳墓設置管理條例第七條、山坡地開發建築管理辦法第三條與第四條、非都市土地使用管制規則第二十三條、國家安全法第五條及重要軍事設施管制區與禁建規定等規定，實已對聲請人之人身安全之生存權、住居環境權、財產權等憲法第十五條所保障之權利產生莫大之損害。故而最高行政法院以九十二年度裁字第九六六號裁定載以：「．．．查本件相對人並非原處分之受處分人．．．然查所稱對當地環境永續經營及生態環境暨水土保持造成損害，似基於公益之理由，究屬致生相對人何項權益受損害，且相對人是否住居於上開執照許可建築之建築物鄰近．．．
均未見相對人陳明並提出事證．．．」云云，顯有誤解，且非適法。蓋查：
⒈聲請人係住居於上開執照許可建築之建築物鄰近之人，且所有不動產亦鄰近於該建築物，聲請人為本案之利害關係人，要無違誤：
⑴按聲請人為系爭建造執照許可建築物之鄰近居民或有不動產，關於此事實，可參聲請人自繪之住居位置圖、財產證明及戶籍謄本。
⑵即聲請人中乙○○、丁○○、子○○係居住於系爭開發地之鄰近（如丁○○之住
所相距於該開發地約四百五十公尺），而聲請人甲○○、丙○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○等人非但住居於該開發地鄰近（如戊○○之住所相距於該開發地約四百八十公尺、己○○之住所則約距五百五十公尺），且所有不動產亦均位於該開發地鄰近。
⑶又對系爭靈骨塔之違法興建，事實上對鄰近地區之居民之住居環境權、生存權、
財產權均有莫大之損害，是永福里里民、大溪山莊等居民身為利害關係人多均表反對之意見，此由一千七百多人反對興建之連署書即明。而本件聲請人甲○○即為永福里里長，為反應該里里民均反對興建之立場，亦參與提出本件之聲請，是本件聲請人十一人實為眾多居民之代表，並此敘明。
⒉聲請人之住居環境權、生存權、財產權及人身安全之生命權等憲法第十五條所保障之權利已受到甚大損害。蓋查：
⑴「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」為憲法第十五條所明定。而本
件「永福金寶塔靈（納）骨塔」之興建乙案，其所坐落之十七筆土地之使用分區均為「山坡地保育區」。至於該等土地雖於九十一年一月十七日經相對人以九十府地用字第０一一九六五號函核定變更編定為「墳墓用地」，惟該變更乙事顯有違斯時適用之非都市土地使用管制規則之規定；且上開土地係坐落於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍，而鄰近四十公尺餘之國防部中山科學研究院之建物，又係用於存放、製造爆炸物之中心，加以緊鄰系爭興建地之附近亦屬重要軍事設施管制區，豈料，相對人無視斯時施行之墳墓設置管理條例第七條之規定，仍准以建造執照之核發，甚或於聲請人及大溪鎮永福里幾達千人之連署抗議下，仍准予業者開工。
⑵按九十一年一月間施行之非都市土地使用管制規則明定「山坡地保育區」不得變
更為「墳墓用地」，而非都市土地使用管制規則之頒布無非慮及土地及天然資源之保育利用，故而人民就土地之利用即受該規則之限制，然也因該等限制而保障住居該地之人民免因住居之鄰近土地遭不當之開發而損及其生存權或環境權。而墳墓設置管理條例第七條對於設置供公眾營葬等之公共設施，明定該設置地點與「公共飲水井或飲用之水源地」之距離不得少於一千公尺；與「學校或貯藏或製造爆炸物之場所」之距離不得少於五百公尺，無非亦慮及住居該地區之人民之生命權及人身之安全。衡諸常情，山坡地之開發，已必然造成生態環境暨水土保持之住居環境權之損害；而開發地與水源地需有一定距離之規範，當然係源自對於人民飲水安全之生存與生命權之保障而來之規定。
⑶況查，「靈（納）骨塔」之施設，揆諸本國之風土民情，或本於一己之經驗法則
，有多少人願意居家臨近五、六百公尺處有該等設施？有多少人能無視於進出之哀傷人之容顏或追思之哭號與誦經等令人為之心酸之音響？而位處於該「靈（納）骨塔」周遭之不動產，又何來未生有減損或大幅滑落其價值之情事？⑷甚且，「供公眾營葬等之公共設施」與「貯藏或製造爆炸物之場所」之距離不得
少於五百公尺之規定，顯然係慮及鄰近居民之人身及居家安全。蓋靈（納）骨塔發生火焚乙事，並非不可能，此稽九十年十二月四日桃園縣龍潭公墓靈骨塔發生大火乙情即明。按靈（納）骨塔發生大火，而位處其鄰近未及百公尺之存放爆炸物之建築物，豈有無遭波及之虞？而彈藥庫倘遭火苗引燃，其爆炸威力勢必波及鄰近居民，輕則生有窗戶玻璃震碎之財產上損害，重則恐受有生命安全全之危害，此除有發生於國內之事件可參外，亦有數則就外國某些國家因其彈藥庫爆炸致生害及鄰近居民安全之報導可參。
⑸徵諸上開所述，足明聲請人確實有權益受到損害之情事，殆無庸疑。而所謂「對
當地環境永續經營及生態環境暨水土保持造成損害」，顯涉及聲請人之財產權、生命權、身體權及環境權。諸如生態或水質之損害，必然損及身體權及生命權等生存權；而生態環境之破壞，又豈有不會造土地財產權之低落；爆炸物中心鄰近施設靈（納）骨塔，又何來不會危及鄰近居民之人身安全之生命權或財產權。足明最高行政法院所謂「似基於公益」之認定，誠有未洽之處。遑論本件靈（納）骨塔興建案所處基地係位於山坡地，如申請建照過程確有瑕疵，一旦經業者開發、興建完成，實將產生難以回復之損害！㈡聲請人等已於九十一年六月二十四日向相對人呈遞陳情書（即訴願之意），即請
求撤銷興建永福金寶塔靈（納）骨塔工程案之建造執照事件，故而聲請人提起本件請求，亦無不當之處。蓋查：
⒈按訴願法第五十七條規定：「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關
或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願‧‧」，而同法第五十八條第一項、第三項亦分別規定：「訴願人應繕具訴願書經由原處分機關向訴願管轄機關提起訴願。」、「原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」；甚且，訴願法第六十一條第一項、第二項亦分別明定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願機關提起訴願。」、「前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」茲就訴願法之相關規定，謹合先敘明。
⒉經查，聲請人於九十一年六月間於知悉本件「永福金寶塔靈（納）骨塔」開發案
後，立即向相對人提出「陳情書」，除一再書明該興建案顯然未依法為之外，亦明白表示反對興建永福金寶塔靈（納）骨塔工程案，且要求暫停開發案之施工．．．等語。由於相對人對於聲請人所提出之不服事項未加正視，聲請人乃於九十一年十一月及九十二年一月分別再提出「訴願補充理由書」，即聲請人就該項訴願乙事除於補充理由書中載明係按訴願法所規定之「訴願書」之法定程式載明外，亦再次就相對人所屬工務局核發本案建造執照之程序顯有違法之處逐一指陳。甚且，復因相對人仍表示其祇將該案視為「陳情案」，聲請人遂於今年三月十七日再提出「補正理由書」之聲請，並請其將該訴願案移送內政部，免因延宕致聲請人等之損害加鉅。
⒊茲因相對人仍無視於聲請人之主張，聲請人復於今（九十二）年四月二十一日再
提出「訴願補充理由（三）」，且於書狀中書明：「訴願人對於行政處分如有不服時，其於法定期間所為『訴願』之意思表示，縱然係以「陳情書」之字樣為之，縱然誤向非主管官署表示不服，其所為訴願亦應認為已合法提起，就此合法乙情，亦為最高行政法院四十二年判字第三號、四十三年度判字第三號、四十四年判字第四十七號等判例意旨所是認．．．。甚且，最高行政法院亦於八十年十月十八日以八十年判字第一九一九號裁判要旨加以闡明：『．．．惟查原告曾於重劃公告期間內之七十九年六月二十八日具陳情書向被告機關聲明不服（即提出異議）．．．經核原告上開陳情書雖未寫明訴願字樣，然其內容係對被告機關重劃方法提出異議，要求更改重劃方法，應認為已於法定期間內提出異議．．．．』，在在可明訴願之提起，縱然係以「陳情書」字樣而未寫明訴願等字，然其內容既已係對原處分機關表示不服，即應認為已有訴願之提起。」嗣於今年五月間，相對人方將聲請人所提出之訴願書等文件暨相關物證移送內政部。
⒋如上所陳，足明聲請人確已依法提起訴願，殊無疑義。
㈢聲請停止執行事件，非確定實體上權利之訴訟程序，故而兩造當事人就原處分要
否違誤之實體事項，即非本件程序所應審認。職故，最高行政法院九十二年度裁字第九六六號裁定理由載以：「．．．所稱合法性顯有疑義，係指無待調查即可知存有瑕疵之情狀，若對立雙方各就同一爭點互提事證以為攻防，有待斟酌審認者，自非顯有疑義可比，行政法院即不得據此理由以裁定停止原行政處分之執行。．．．」云云之認定，核其見解，誠非適法：
⒈「原行政處分之合法性顯有疑義」，並非行政訴訟法第一百十六條所規定之要件
，此稽行政訴訟法第一百十六條第三項：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」之規定即明。況徵諸最高行政法院九十一年度裁字第九八七號裁定：「行政訴訟法第一百十六條第二項行政訴訟繫屬中聲請停止執行之要件，並未有訴願法第九十三條第二項所規定『原行政處分合法性顯有疑義』之要件，故行政法院僅須就原處分或決定之執行，是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事，而於公益無重大影響等要件，予以審查即為已足。如未符合上述要件，自應予以駁回，不得審查行政處分之合法性是否顯有疑義。」、最高行政法院九十一年度裁字第四四九號裁定：「至抗告人所稱原處分顯然違法等實體事項，尚非本件程序所應審究。」等見解，益明「原行政處分的合法性顯有疑義」要非得聲請停止執行行政處分效力之要件。
⒉再依憲法第十六條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」暨司法院大法官會
議解釋第四八二解釋文，足明人民有權請求行政法院對於爭訟之案件做實質有效之審查。但有效的權利保護制度之設計又須儘可能地避免原處分或決定如經執行，於勝訴而證明行政處分違法並損害原告之權利後，而有不能回復原狀，或其他難以補償之損害等情形。易言之，暫時權利保護的制度功能乃在於有效權利保護，故而縱然有謂「原行政處分之合法性顯有疑義」，然應係指法院基於對案件事實與其法律基礎的簡略審查而言，即法院於略式審查之下，並無須對於案件事實與其法律基礎做全面而深入的調查。職故，以當事人間對於原行政處分是否違法有無爭執，以做為判斷「原行政處分之合法性顯有疑義」的標準，誠違反有效權利保護之要求。蓋衡諸常情，行政機關對於當事人主張原行政處分有疑義之時，豈有無爭執乙情？況倘若聲請人之本案請求如即有可能獲得勝訴，卻因原處分機關之爭執行政處分之合法性，是否即因此否定暫時權利保護聲請人的聲請。
㈣本案確有即時由 鈞院處理，並為停止執行之裁定，否則即有難以救濟之緊急情況。蓋查：
⒈原處分之執行，將造成難以回復之損害：
⑴經查，本件靈骨塔興建乙案之所在地非但鄰近國防部彈藥庫基地，且係位於軍事
限建區自來水水源保護區，故而，倘准予業者繼續動工，甚或完成是項建築物，顯將對住居該地或不動產位於該地之聲請人等之財產權、生命權、身體權及環境權及人身安全產生莫大之影響及損害。職故，具有停止執行之必要性。
⑵甚且，本建案既位於山坡地，如申請建照過程確有瑕疵，一旦經業者違法開發，
實將產生難以回復之損害。原處分機關如依已核發之建造執照，准予業者完成該項建築，亦將對當地生態環境及水土保持均造成難以回復之損害。況查，倘因業者繼續動工而完成該靈骨塔之建築，則聲請人所為之訴願等行為，縱然嗣後已明原行政處分確實生有瑕疵，惟因靈納骨塔之建築已興建完成，則聲請人之主張豈非因欠缺權利保護之要件而遭否認之結果！⒉原處分停止執行，確有其急迫原因：
經查，本興建案之建造執照既已為核發，而相對人亦已於今年二月八日准予業者開工。而業者自今年二月八日至六月十二日止，在短短三個月之期間即施工建築至第六層樓板樑筋，而迄今更已完成結構體之建造，雖業主陳稱僅完成百分之五十，惟其施工進度之快速顯超乎一般正常之施工，是本件之急迫性已不可言喻，故於原處分經訴願程序確定前，實應先予停止執行，避免因業者之完工，造成不可回復之既成事實。
⒊至於原處分之執行於公益無重大影響，亦非維護重大公共利益所必要：
按原處分之內容，乃為核發私人靈（納）骨塔之建造執照，而與公共利益毫不相涉，亦未影響任何重大公益，並無為公益而繼續執行之必要。反觀，如未能停止執行原處分，一旦山坡地遭到業者之開發破壞，實對在地居民及公益生有重大不利益之影響。並且，亦損及聲請人之權益，自不待言。
⒋揆諸右開所陳，可明聲請人於此等情況緊急之下而援依行政訴訟法第一百十六條第三項規定向 鈞院提起本件停止執行之請求，並無不當之處，殆無庸疑。
㈤至於原行政處分之合法性，確實存有諸多啟人疑義之處。茲臚列數項，簡述如下：
⒈本案興建之十七筆土地之使用分區均編列為「山坡地保育區」，依法應不得將使用用地類別變更為「墳墓用地」：
⑴本興建案之十七筆土地之「土地使用分區」均為「山坡地保育區」；地目部分，
除九四九地號土地為「田地」外，其他十六筆土地之地目均為「林」；至於「使用地類別」，於九十一月十九日前，除九四七、九四八、九四九及九五０號等四筆土地為「農牧用地」外，其他十二筆土地之使用地類別則為「林業用地」，此有十七筆土地之土地登記謄本、土地異動清冊各乙份。惟上開十七筆土地之「使用地類別」於九十年一月十九日均因「變更編定」而登記為「墳墓用地」。
⑵然本案業者於八十二年間申請變更土地使用類別時所適用之山坡地開發建築管理
辦法第三條規定：「山坡地開發建築面積不得少於十公頃。但依法已得為建築使用之山坡地不在此限。」、同辦法第四條第一項規定：「山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依左列順序申請辦理。 一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。」暨斯時適用之非都市使用管制規則第二十三條復規定：「山坡地範圍內土地依十三條至第十八條規定申請變更編定者，其依山坡地開發建築管理辦法第四條規定申請開發許可時，得不受同辦法第三條面積不得少於十公頃規定之限制。」足悉申請人就山坡地範圍內之土地如擬申請變更編定者，該申請開發之土地如屬於非都市土地使用管制規則第十三條至第十八條所規定之土地用地，其開發面積方得以少於十公頃之限制。然本案業者所聲請變更之土地面積祇有二‧七一四五公頃，而該等土地又非屬非都市土地使用管制規則第十三條至第十八條所規定之土地用地，殊不知業者何以得為變更之許可！⑶又查，依八十二年間適用之區域計畫法及區域計畫法施行細則第十三條之規定，
非都市土地得劃分為九種使用區，關於劃定為「山坡地保育區」乙項則明定：「為保育水土及自然生態資源、保護景觀、環境，依有關法令，會同有關機關劃定者。」。而依區域計畫法第十五條所頒訂之非都市土地使用管制規則第十條第一項：「使用分區內各種使用地應在原使用分區範圍內申請變更編定」、同法條第二項：「前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，如附表二」等規定，再參諸「使用分區內各種使用地變更編定原則表」，足明「山坡地保育區」之使用分區土地，於相對人在九十年一月十七日以九十府地用字第０一九六五號函核定地目變更編定時，依法不允許變更為「墳墓用地」之使用地類別。益明本案業者將使用分區編列為「山坡保育區」內之土地變更其使用地類別為「墳墓用地」，甚或於「為保育水土及自然生態資源、保護景觀、環境」而依有關法令劃定之「山坡保育區」內之土地為靈納骨塔等建築物之興建，又何來無違法之處？而該等興建行為又豈可能不會對自然生態景觀造成重大之危害？⒉其次，本案業者即關係人卯○○、寅○○等二人所申請於坐落桃園縣○○鎮○○
○段○○○號等十七筆土地上興建「永福金寶塔靈（納）骨塔」乙案，該等施設地點範圍非但係位於「自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內」，且亦坐落國防部中山科學研究院之製造爆炸物中心之限建距籬內。誠違反本件興建案申請時所適用之《墳墓設置管理條例》第二條第二項及同法第七條之規定，然相對人卻仍為核發建造執照之行為，其瑕疵及不當之處，至為彰明。蓋查：
⑴依本件興建案申請時所適用之墳墓設置管理條例第二條第二項：「前項所稱公墓
，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施。」、同條例第九條亦規定「公墓」應有：「一、對外通道．．．七、其他必要之設施．．．」等設施，而墳墓設置管理條例施行細則第十四條復明定：「本條例第九條第七款所稱其他必要之設施，指左列之設施而言：一、靈（納）骨堂（塔）設施．．．」，足明靈（納）骨塔之興建仍應適用墳墓設置管理條例之規定。
⑵墳墓設置管理條例第二十九條規定：「殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及
其他喪葬設施之設置，需經省（市）主管機關核准；其管理辦法，由省（市）政府定之。」，細繹該條文文義，可明「靈（納）骨堂（塔）」等喪葬設施之設置，需經省（市）主管機關核准外，關於「管理辦法」，則由省（市）政府定之。易言之，依墳墓設置管理條例第二十九條後段規定而頒布之台灣省喪葬設施設置管理辦法，其所規範之「喪葬設施」之設置地點，依法仍應按墳墓設置管理條例第七條之規定為之。遑論參諸「台灣省○○縣市○○公（私）立申請設置殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）文件審查表」第五項「審查項目及審查內容」中關於「設置地點位置圖」乙項亦載明：「設置地點周圍方圓一千公尺內重要設施及工廠、礦場、河川、村落‧‧」，益明「靈（納）骨堂（塔）」之設置地點亦需符合墳墓設置管理條例第七條第一款「公共飲水井或飲用水之水源地」之距離不得少於一千公尺及第二款「學校」、第四款「貯藏或製造爆炸物之場所」之距離不得少於五百公尺之規定。
⑶復查，本件「靈（納）骨塔」之興建基地係位於自來水公司板新給水廠水源水質
水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內，關於此等事實非但有附卷之相對人於八十三年九月二十七日八三社三字第五二０九九號函文「核復事項二（二）」敘明在案外，亦有台灣省自來水股份有限公司第十二區管理處於八十三年七月二十日以台水十二處工字第四七四一號函覆桃園縣政府：「本案申請地點確實位於本公司板新給水廠水源、水質、水量保護區內，．．．」之函文可稽。復依本件興建案申請時所適用之墳墓設置管理條例第二條第二項及同法第七條，關於設置私立供公眾營葬之公共設施，已明定該等設置地點與「公共飲水井或飲用之水源地」之距離不得少於一千公尺，則相對人仍為核發建造執照之行為，又何來無瑕疵可言。
⑷況且，「靈（納）骨堂（塔）」之設置地點與「公共飲水井或飲用水之水源地」
之距離如無「不得少於一千公尺」之規範，相對人於八十五年一月十一日八四府社字第二三二二六五號函所檢附之「複審意見表」，又何需於「複審項目」中就「設置地點是否在水資源保護區一千公尺內」乙項為「環保局：設置地點符合『依自來水法公布之水質水量保護區域內之水體』之水平距離不得少於一千公尺之規定」之審查結果？而相對人之社會科又何需於八十三年七月十三日出具之簽呈載明：「說明：．．．三、本案經環保局八三、七、八復審結果：『設置地點距離水質水源水體水平距離一千公尺範圍之外。』符合規定。」！而台灣省自來水股份有限公司第十二區管理處既於八十三年七月二十日以函文告知相對人「關於卯○○先生申請設立永福金寶塔靈（納）骨乙案」之申請地點：「確實位於本公司板新給水廠水源、水質、水量保護區內，．．．」，則上開「復審結果」又是以何為據？倘果有「現場勘查」之情事，何以所提出之「意見」竟與管理該地點之「台灣省自來水股份有限公司第十二區管理處」之函覆出入甚大？⑸甚且，關於墳墓設置管理條例第七條第一款所稱「距離」，內政部於七十四年五
月一日亦以（七四）台內民字第三０八五００號函文揭示：「墳墓設置管理條例第七條第一款所稱『距離』係指公墓任何一點與公共飲水井、依自來水法公告之水源保護區，自來水事業單位地面水取水地點外圍之最短直線距離不得少於一千公尺，至距離之認定，應由墳墓設置管理條例第三條所稱省（市）以下各級主管機關會同有關單位依據五千分之一比例尺之航照圖或經地政單位認可之測良圖，實地勘查認定之。」。而相對人對於聲請人等一再提及本開發案之設置地點確實位於「公共飲水井或飲用水之水源地」一千公尺以內乙事，卻一再主張依業主提出之1/25000航照圖之說明，申請位置不在自來水水源取水體距離一千公尺範圍內。甚至於今年五月五日桃園縣政府環境保護局所為之「桃環綜字第０九二００二四五三七號」函文仍一再堅稱「依申請人檢具1/25000航照圖說明．．．」。
然為證相對人所述要否屬實，聲請人即一再要求相對人提出該「航照圖」實其說，惟迄今均未見其提出該航照圖。事實上，對於本件開發地點之航照圖，聲請人曾向主管機關提出申請，然因本件開發地點之緊臨區域一大片土地，涉及重要軍事管制區，有國防部彈藥庫等基地在其內，故而行政院農業委員會林務局農林航空測量所以該等圖照因屬「密」、「機密」等級為由，無法提供予一般人。殊不知相對人所稱「依申請人檢具1/25000航照圖說明」云云，究為何指？至於上開所謂航照圖無法提供予一般人乙情，亦為 鈞院九十二年度停更一字第一號裁定：「經查緊臨系爭土地附近有一大片土地，因涉及重要軍事管制區，有國防部彈藥庫等基地在其內，故經農林航空測量所予以空白處理．．．」所是認。
⑹另就國防部中山科學研究院雖於九十一年十月二十四日以（九一）蓮藝字一三九
八七號函覆「本案設置地點經核算不在本院軍事管制區禁建範圍內．．．」云云，然第三作戰司令部於八十四年十月六日所為之函文卻載有：「經查除九五０號部份涉及本部禁建區範圍．．．」，加以本案設置之地點係位於○○鎮○○○段
九四六、九五０號等十七筆土地，而國防部中山科學研究院於本申設地點僅相距四十餘公尺之九六三號、九六二號、九六一號、九六０號之土地上，其上所興建之建物係屬製造爆炸物中心，何以非屬禁、限建範圍？⑺職故，姑不論國防部中山科學研究院未依國家安全法及國防部與內政部所頒布之
海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定等規定為禁建、限建之申請要否生有違法乙情？然是依鈞院前審卷附之向行政院農業發展委員會林務局農林航空測量所調取之系爭土地所坐落之虎豹坑地區七十九年、八十年、八十三年及九十年度版次之多色印刷圖（即航照圖）四大張暨書記官林如冰之出差報告，可明因緊鄰系爭土地附近有一大片土地係涉及國防部彈藥庫基地，故農林航空測量所予以空白處理。衡諸常情，該等國防部彈藥庫基地若非屬應管制地點，主管航照圖之單位又何需將該等位置予以空白處理？而諸如一般人之聲請人，卻不得申請檢視該等經空白處理之航照圖。是依《墳墓設置管理條例》第七條第四款對於設置公墓之地點與「貯藏或製造爆炸物之場所」之距離不得少於五百公尺之規定，足明相對人核發建造執照之行為，顯有疏失，殆無庸疑！⒊按本件興建案所坐落之基地原屬山坡保育區（農牧、林業）用地，而業主關於本
案土地地目變更開發乙案，核其程序已有諸多未依法為之之處，殊不知其如何取得准予變更之申請：
⑴經查，本件興建案所坐落之基地係山坡保育區（農牧、林業）用地，而依環境影
響評估法第八條、第十條、第十一條等規定，業主於申請開發時，依法即應與當地居民進行溝通協調；而「環境影響評估報告書初稿」應記載：「對當地居民意見之處理情形」，亦為環境影響評估法第十一條第二項所明文規定；甚且，環境影響評估法第十二條第一項復規定：「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」，而同法第十三條第一項亦明定：「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。」，惟何以住居該地之聲請人，竟從未聞知開發、興建事？遑論參與聽證會！況「聽證會」之舉行既係法所明文規定，何以業主於未踐行「聽證會」之情況下，竟能取得准予變更之申請？⑵另依建築法第九十七條之一規定：「山坡地建築管理之辦法，由內政部定之。」
，而內政部頒布之山坡地開發建築管理辦法第三條，關於山坡地之開發建築面積，原則上亦明定「不得少於十公頃」。甚且，山坡地開發建築管理辦法第五條復就山坡地如有該條項所列舉之七項事由之一者，即明定不得開發，而該條項第七款即明定：「依其他法律規定不得建築者。」。按本案開發之土地面積僅約二公頃餘，主管機關究依何原因准其變更地目之所請？誠啟人疑竇？遑論墳墓設置管理條例施行細則第四條第一項亦明定：「私立公墓之設置，其土地面積不得小於五公頃。」！㈥綜右所析，茲因本件靈（納）骨塔興建乙案係位於軍事限建區及自來水水源保護
區，如遽然准予業者完成興建工程，顯將對當地環境之永續經營及鄰近居民之人身安全產生莫大之影響及損害；又本建案既位於山坡地保育區，如申請建照過程確有瑕疵，而一旦經業者開發完成，實將產生難以回復之損害。而本件之原處分內容與公共利益無關，並無為公益而應維持執行之必要。從而，本案確具有停止執行之要件。為此請裁定停止執行，以維權益。
三、相對人答辯意旨略以：㈠原裁定認為本件建造執照之基地涉及重要軍事設施管制，有公益保護優先之問題，原處分之合法性顯有疑義云云，實為重大誤會：
⒈原裁定認為本件建造執照之基地涉及重要軍事設施管制之理由為：
系爭土地中九五０號部分土地屬第三作戰司令部之禁建區，而距系爭土地四十餘公尺則有國防部中山科學研究院興建之建物（坐落九六三、九六二、九六一、九六０號土地，原為製造爆炸物中心），非惟有第三作戰司令部八十四年十月六日
（八四）華渤字第一五０三二號函影本可資參照，復經鈞院向行政院農業委員會林務局農林航空測量所調取系爭土地所坐落之虎豹坑地區七十九年、八十年、八十三年及九十年度版次多色印刷圖（即航照圖）四大張查明在卷。經查緊臨系爭土地附近有一大片土地因涉及重要軍事設施管制區，有國防部彈藥庫等基地在其內，故經農林航空測量所予以空白處理，此觀該四大張航照圖即明，是本件既涉及重要軍事設施管制，自有公益保護優先之問題，原處分之合法性即顯有疑義云云。
⒉經查本件建造執照之基地並不在軍事管制區禁建範圍內，以下詳述之：
⑴第三作戰司令部部分：
①第三作戰司令部八十四年十月六日（八四）華渤字第一五０三二號函雖指出本案
基地中「九五０號部份土地」屬該部禁建區範圍云云，惟依國防部與內政部會銜公告之「台北縣○○鎮○○○○段、桃園縣○○鎮○○○段軍事設施管制區範圍圖」明確顯示，本案基地並不在管制範圍內，二者中間尚隔有九六七、九六五、
九六三、九六二號土地，第三作戰司令部前揭函釋內容實有誤會。②次查第三作戰司令部八十四年十月六日（八四）華渤字第一五０三二號函雖指出
本案基地中「九五０」號部份土地屬該部禁建區範圍云云，但並未提出禁止建築之意見，僅表明竣工後另案辦理竣工勘驗等。更何況經核對管制圖後發現本案基地根本就不在管制範圍內，則相對人審核本案建造執照申請案時，自無需再會請第三作戰司令部審查，更無禁止起造人申請建築之理由。
③其後相對人為解除民眾疑慮，於本案建築執照核發後、核准開工前曾函請第三作
戰司令部確認事實，經該部於九十一年十一月六日以（九一）華渤字第一三０八九號函復指出：永福金寶塔（納）骨塔開發基地「未涉及本部軍事禁、限建範圍」。
④相對人就右開事證，已詳細舉證說明，原裁定竟執已遭第三作戰司令部以九十一
年十一月六日（九一）華渤字第一三０八九號函推翻之該司令部八十四年十月六日（八四）華渤字第一五０三二號函，作為認定本件建造執照之基地位在軍事管制區禁建範圍內之依據，復對國防部與內政部會銜公告、建築主管機關奉為圭臬之「台北縣○○鎮○○○○段、桃園縣○○鎮○○○段軍事設施管制區範圍圖」 視而不見，而以非軍事設管單位之行政院農業委員會林務局農林航空測量製作之
航照圖因涉及軍事機密故以空白處理之情形，率認系爭土地涉及「重要軍事設施管制區」實嫌率斷，且違反證據法則。
⑵國防部中山科學研究院部分：
①原裁定雖以：距系爭土地四十餘公尺則有國防部中山科學研究院興建之建物（坐
落九六三、九六二、九六一、九六０號土地，原為製造爆炸物中心）云云，做為系爭土地涉及「重要軍事設施管制區」的另一個理由。惟查國防部中山科學研究院於九十一年十月廿四日曾以（九一）蓮藝字一三九七八號函復相對人稱：「．．．二、本院系統製造中心曾依國防部與內政部會銜定頒之『海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定』於七十六年七月十三日公告『重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定公告及管制』，範圍在該營區南面，涵蓋地號有北縣及桃園縣○○鎮○○○段908-2,1015-2,1015-5,1016,1017,1029,1035,1037等地號，面積19.04438公頃。後因庫儲內容改變（非炸藥）八十九年九月七日以國防部與內政部，八九戍戎字第二四七二、台八九內營字第八九八五七九０號公告解除上述公告。三、本院迄今無申請『重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定』計劃等語。足證相對人於受理本件建造執照申請時，未以鄰近中科院、應予禁建為由駁回申請，並無違誤。
②且按海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍之劃定、公告及管制，
應依國防部與內政部會銜訂頒之「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」辦理，又「．．．陸、管制區禁建、限建範圍劃定與公告：一、依前項規定辦理公告設管之海岸、山地或重要軍事設施管制區，為避免妨害作戰工事或裝備效能與重要軍事設施安全，國防部得會同內政部及有關機關依第肆項標準，在管制區內指定一定範圍實施禁建、限建。二、各海岸、山地或重要軍事設施管制區之管制單位、依前項任務需要，得申請劃定禁建、限建管制範圍，其作業程序如左：．．．」，前揭作業規定定有明文。可知管制區禁建、限建範圍劃定與公告，有其一定之程序，若未經劃定與公告為禁、限建地區，相對人於審查建造執照之申請時．實不得擅加認定。從而原裁定以：緊臨系爭土地附近有一大片土地因涉及重要軍事設施管制區，有國防部彈藥庫等基地在其內，故經農林航空測量所予以空白處理云云，因認本件涉及重要軍事設施、應予管制，於法即有未合。
⒊綜上所述可知，本件建造執照之基地並未涉及重要軍事設施管制，原處分之合法性顯無疑義。
㈡「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害
，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行。」「前項情形，行政法院亦得依聲請，停止執行。」訴願法第九十三條第二項第三項分別定有明文，本件之爭點即在原行政處分之合法性是否顯有疑義？係指無待調查即可得知存有瑕疵之情狀，若對立雙方各就同一爭點互提事證以為攻防，有待斟酌審認者，自非顯有疑義可比，行政法院即不得據此理由以裁定停止原行政處分之執行。本件聲請人所主張之理由認為：「核准建築所在之系爭土地位於自來水水源保護區及軍事管制區而影響本案建築執照之合法性。」然查前開主張 鈞院若憑其片面主張亦無法判斷，自不符「合法性顯有疑義」之要件，且本案自申請開發至建築執照核准，歷經約十年，核准之程序嚴謹並無違失，聲請人主張「桃園縣政府工務局九十一年一月十五日所核發之（九一）桃縣工建執照字第會溪００五一號建造執照及九十一年十二月二十七日桃縣工建管字第六五三二號核准開工之簡便行文表於行政訴訟事件裁判確定前停止執行」自無理由，請駁回其聲請。添
四、關係人答辯意旨略以：㈠聲請人主張「最高行政法院『審酌是否停止執行原行政處分應考量其合法性是否
顯有疑義』之法律見解有誤」，有違審級制度設置之原則，實屬不當按最高行政法院將原判決廢棄發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院時，就高等行政法院應調查之事實，應詳予指示。而受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第二百六十條定有明文，是為「自我拘束原則」。此為法律特別規定之拘束力，且受拘束之法院不以受發回或發交之法院為限，亦包括最高行政法院本身在內，均不許更持相異之見解，以收統一法律見解之效果，並符合行政訴訟制度審級制度設置之原則。
㈡本案應依訴願法第九十三條第二項、行政訴訟法第一百十六條第三項所規定之停止執行四大要件，總括審查、綜合判斷：
⒈查聲請人所提之最高行政法院九十一年度裁字第九八七號、四四九號二裁定，係屬個案，與本案情形不同，不應就該二裁定之內容斷章取義另為主張：
⑴查聲請人所提之最高行政法院九十一年度裁字第九八七號、四四九號二裁定，均
為「駁回聲請停止執行」之個案，聲請人均僅依行政訴訟法第一百十六條聲請停止執行，且行政法院審酌行政訴訟法第一百十六條之「是否將發生難以回復之損害，且有急迫情事，而於公益無重大影響」三要件後，即認聲請人之主張「未符合上述之要件，自應予以駁回」，聲請人因而復爭執原處分顯然違法，為最高行政法院前揭二裁定所不採。
⑵然本案聲請人主張伊係依據行政訴訟法第一百十六條第三項及訴願法第九十三條
第二項之規定，且進而認行政停止執行之要件為：原行政處分或決定「合法性顯有疑義」、「執行將發生難以回復之損害」、「有急迫情事」、及「非維護重大公共利益所必要者」（即「於公益無重大影響者」）等四項，不但未見其反對探討「原行政處分或決定合法性」之要件，倒見其積極在該要件上提出諸多似是而非之佐證資料，質疑本案已確定行政處分之合法性，關係人與相對人已分別於鈞院前審及最高行政法院中提出充分證據一一反駁之，而 鈞院前審與最高行政法院亦依據學理與實務經驗，採取「總括審查」之方式，就聲請人對停止執行四大要件之主張，逐一審酌、綜合判斷，分別做出裁定，然原審之法律見解有誤，受最高行政法院以九十二年度裁字地九六六號裁定廢棄發回 鈞院更審，並指出正確之法律見解以為 鈞院參考，倘允許聲請人恣意變更先前之法律上主張、模糊焦點，將使雙方已經積極進行過之訴訟上攻防徒勞無功、浪費司法資源、造成判決之歧異與不安定。
⒉另查聲請人所引吳庚教授「訴願法規定不完整，為不完全之規範，行政訴訟法則
為完全規範，．．．為適用之便捷及實效，應捨前者而就後者。」之見解，實為學說上之個人意見，故吳庚教授亦僅是將該意見載於附註內，而非置於書中本文。查學者陳清秀即認為訴願法第九十三條規定雖與行政訴訟法第一百十六條之規定不盡一致，惟其裁量結果應屬相同，應就本案訴訟有無勝訴希望，依前揭行政停止執行四要件進行概括評估，進而衡量聲請人、相對人及有關第三人在法律上受保護之利益及公共利益，綜合判斷，仍與吳庚教授「按照比例原則，衡量當事人私益與公益孰為優先保護之對象而做成裁定．．．，但仍須對本案勝訴機率之預估加以考慮，此種審查方式學說尚稱為總括審查。」之見解不謀而合，且吳庚教授雖認「訴願法第九十三條第二項所謂合法性顯有疑義一語為立法委員審查時所增加，其實立法者欲表達之意旨或與八十條第一項「原行政處分顯屬違法或不當」相同，換言之，無待調查即知其違法或不當之情形．．．，致聲請停止執行較行政訴訟法多一限制」云云，惟按，依法行政原則與依法審判原則，此終究為立法院所制定之法律，訴願法第九十三條第三項之規定既對行政法院亦有適用，自不能將之視而不見。況查訴願法第九十三條第三項之規定較行政訴訟法第一百十六條第三項多一要件，何以吳庚教授會認為訴願法之規定比行政訴訟法不完整？不見其進一步解釋，實令人費解，於此，實宜採陳清秀學者之見解，就前揭四大要件綜合審查判斷。
⒊縱認訴願法第九十三條「行政處分合法性」之要件於行政訴訟中無需考量，其仍
應做為 鈞院審查「公益影響程度」時，衡量聲請人、及利害關係人之利益及公共利益時之參考基準，實不容忽視合法已確定之行政處分所生之相對人信賴利益保護及行政安定性，請 鈞院依最高行政法院之法律上判斷為審判之基礎，並斟酌學者所提之法律意見，就前揭停止執行四大要件總括審查、綜合判斷，以為公允。
㈢聲請人之主張不符合訴願法第九十三條第三項第二項、行政訴訟法第一百十六條第三項所規定行政處分停止執行之要件，請 鈞院逕以裁定駁回聲請人之聲請：
⒈原處分並無「合法性顯有疑義」之情形：
按訴願法第九十三條第二項所稱合法性顯有疑義，係指無待調查即可得知存有瑕疵之情狀，若對立雙方各就同一爭點互提事證以為攻防，有待斟酌審認者，自非顯有疑義可比，行政法院即不得據此理由以裁定停止原行政處分之執行，最高行政法院發回意旨揭示甚明，該院九十二年度裁字第三七○號裁定亦同此認定。經查，相對人於 鈞院前審針對聲請人所質疑之點，既有所爭執，且已逐一提出相關事證加以答辯，均尚待調查方可確認，即與訴願法第九十三條第二項「合法性顯有疑義」之規定不符。因此本案自不得逕以原處分合法性顯有疑義為由准許聲請人之聲請，核先敘明。
⒉聲請人並無明確具體指出其本身之私法上權益將遭受何種難以回復之損害：
按訴願法第九十三條第二項及行政訴訟法第一百十六條第二項所規定之「．．．如原處分之執行，將發生難於回復之損害．．．」，其所稱損害，係指聲請人之私法上權益受損害而言。此為裁定停止執行之法定要件，聲請人於訴願程序及本案中並未詳述相當因果關係具體主張原處分違法（實則並無違法，詳後述）致其私權上受有何損害而為利害關係人，僅是泛言本案之開發將損害當地環境之永續經營及生態環境暨水土保持等公益，其提起訴願屬當事人不適格、且不具備裁定停止執行之法定要件，本件聲請顯不合法。
⒊本案並無停止執行之急迫必要情事：
查本案核准開工後，關係人即起造人所有施工流程均嚴格遵守法令規定進行，並積極配合相對人對本案工程有關公安、消防、環保等事項之督導，使本案工程得以順利推展，聲請人不諳施工狀況，空言「業者自今年二月八日至六月十二日止，在短短三個月之期間即施工建築至第六層樓版樑筋，速度之快，誠令人訝然。本件之急迫性已不可言喻」，實為無據。而依本案如此謹慎嚴格之施工品質，實無任何危害當地環境保育之可能，聲請人擔心本案之開發將損害當地環境之永續經營及生態環境暨水土保持，亦屬多慮。且縱然完工開始營運後，如因關係人之過失，危及當地之生態環境，聲請人亦得依水污染防制法第三十二條以下之規定，請求相對人對關係人科處罰鍰，並通知限期補正或改善，必要時，並得廢止其排放許可證或勒令歇業，以遏阻危害繼續發生，實難謂相對人所核發系爭建造執照之處分有停止執行之急迫必要情事，聲請人所引之最高行政法院九十一年度裁字地四四九號亦持此見解。
⒋停止本案之執行對公益有重大影響：
⑴按法律上所稱之「公益」，依吳庚教授之見解，係指「社會各個成員之事實上利
益，經由複雜交互影響過程所形成之理想整合狀態」，而實現公益的主要手段，即在忠實執行憲法與法律，故審查停止本案之執行是否對公益有重大影響時，須就聲請人、相對人及關係人在法律上應受保護之利益與公共利益作綜合判斷，以得其平衡點，始符合公益原則，不能僅係空言公益絕對優先於私益。
⑵查關係人係信賴相對人合法已確定之山坡地開發許可、環境影響評估審查核可、
核發水土保持工程雜項執照、使用執照、用地變更等行政處分，而申請本案之建築許可，故其信賴利益應受保護。而相對人依據先前合法已確定之行政處分核發系爭之建造執照，亦屬另一合法有效之行政處分，除有行政程序法第一百十七條所規定之情形外，不容輕言撤銷，以維法律之安定性，亦係在維持和平之社會秩序，實屬公益原則之表現。
⑶然聲請人僅泛言「一旦山坡地遭到業者之開發破壞，實對在地居民及公益生有重
大不利益之影響」，如此臆測之詞，並未具體指出其有何權利且將受何等損害，實不足以推翻相對人所屬環保局本於專業判斷所為之環境影響評估審查核可。
⑷故依前揭理由，綜合評估聲請人、相對人及關係人在法律上應受保護之利益與公
共利益後，可知關係人之信賴利益與行政處分之安定性，較聲請人所空言之「不利益」更應優先受到保護，蓋公益與私益並非全然對立之命題，保護私益亦屬維護公益之一部份。
⒌綜合上述停止執行四大要件總括審查，可知本案原處分之合法性並無疑義，且並
未造成聲請人何種難以回復之損害，亦無停止執行之急迫必要情事，基於保護陳述意見人之信賴利益並維持行政處分之安定性等公益，聲請人之主張當屬無據，請 鈞院逕行駁回其聲請。
㈣聲請人之本案訴訟顯無勝訴之望，其停止執行之聲請應予駁回
按行政法院於裁定准否停止執行時，應按照比例原則，衡量當事人私益與公益熟為優先保護之對象而做成裁定。衡量之際，雖非對本案實質內容之判斷，但仍須對本案勝訴機率之預估加以考慮，此種審查方式吳庚大法官將之稱為總括審查，故法院於審查聲請停止執行有無理由時，應審查本案有無勝訴希望（可能性），倘於本案訴訟顯無勝訴希望的情形時（例如：顯然不合法或顯無理由），「立即執行的利益」即具有較優越的地位，法院自不得為停止執行之裁定。
關係人所取得之（九一）桃縣工建執照字第會溪○○五一號建造執照，係循正當之行政程序向相對人桃園縣政府所屬之工務局申請而來，其合法性不容質疑，然聲請人卻於本興建案動工之後，以錯誤、非專業之事證向桃園縣政府陳情，進而向內政部訴願委員會提出訴願，認聲請人之執照核發過程違法，其訴願之主張顯不合法、亦無理由，實無成立之望，請 鈞院據此駁回聲請人本件之聲請。茲詳述理由如後：
⒈本件訴願之提起不合法，內政部訴願委員會應不受理：
⑴按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之，利害關係
人提起訴願者，前項期間自知悉時起算；次按自然人、法人、非法人團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願；再按訴願人在第十四條第一項所定期間向原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願，但應於三十日內補送訴願書；又提起訴願逾法定期間或未於第五十七條但書所定期間內補送訴願書者、訴願人不符合第十八條之規定者，應為不受理之決定，訴願法第十四條第一項、第二款前段、第十八條、第五十七條、第七十七條第二款、第三款分別定有明文。
⑵聲請人（即訴願人）雖主張其為本件核發建造執照行政處分之利害關係人，惟查
聲請人於本案中並未具體指出並舉證證明本件行政處分將侵害訴願人何種私法上之權利或利益（於訴願案中亦然）。且查聲請人之住家並無與本工程基地相鄰之情形，無論其住處與本案基地相距多遠，都絕對不是本件行政處分之實質利害關係人？其等提起訴願屬當事人不適格而不合法，應依訴願法第七十七條第三款規定諭知不受理。
⑶退步而言，即使聲請人均屬本案之利害關係人有權提出訴願。但查聲請人於九十
一年六月二十四日向聲請人提出陳情書，其陳情事由中，並無表明不服本件核發建造執照之行政處分、認為應予撤銷之隻字片語，而是質疑山坡地開發許可、用地變更等渠等早已知悉、並已確定之行政處分的合法性，並希望關係人於召開公聽會、立切結書之前暫停施工，該陳情書實不能依第五十七條之規定解為「不服原行政處分之表示」，且適足以證明聲請人等在九十一年六月二十四日以前便已知悉本件行政處分之存在，而竟遲至九十一年九月十七日始以陳情書請求撤銷建造執照，該九十一年九月十七日之陳情案雖可視為訴願，但顯已逾三十日之不變期間。
⑷退萬步而言，即使聲請人於九十一年六月廿四日之陳情，可視為訴願之提出，亦
應調查其訴願期間是否未逾法定三十日之不變期間（即是否確於九十一年六月廿四日以前一個月內始知悉本件行政處分之做成）？且查聲請人於本件訴願案中遲至九十一年十一月十五日才補提「訴願補充理由書」，並未依訴願法第五十七條但書之規定於同年七月二十四日以前補送訴願書，其訴願顯不合法，依訴願法第七十七條第二款規定亦應諭知不受理。
⒉本案建築基地不涉及任何軍事設施管制
查聲請人認系爭土地涉及重要軍事設施管制之理由，無非係以：「．．．第三作戰司令部於八十四年十月六日所為之函文載有：『經查除九五○號部分涉及本部禁建區範圍．．．』，加以本案設置之地點係位於○○鎮○○○段九四六、九五○號等十七筆土地，而國防部中山科學研究院於本申設地點僅相距四十餘公尺之九六三號、九六二號、九六一號、九六○號等土地上，其上所興建之建物係屬製造爆炸物中心，何以非屬禁、限建範圍？」云云，為其論據。復以原審法院書記官林如冰之出差報告上載「於系爭地段附近，有一處空白處，經詢問測量所資料課吳崑源技士稱，空白處係因涉及重要軍事設施管制區，有國防部彈藥庫等基地」等語，而認本件申設地點確涉及重要軍事設施管制。惟查：
⑴海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍之劃定、公告及管制，應依
國防部與內政部會銜訂頒之「海岸、山地及重要軍事設施管制區與禁建、限建範圍劃定、公告及管制作業規定」辦理，由該作業規定第伍、陸點之內容可知，經劃定為重要軍事設施管制區及禁、限建範圍者，應由國防部與內政部會銜公告相關之地形圖及地籍圖，故建築基地是否位於軍事禁、限建管制區之內，自應以該圖為據，若未經劃定與公告為禁、限建地區，原處分機關於審查建造執照之申請時，自不得擅加認定。
⑵聲請人復主張：本案建築基地與中科院製造爆炸物中心相距僅四十餘公尺，即使
中科院未依法為禁限建之申請，原處分機關亦應自行認定有無禁限建之必要，不得草率准予申請而發給建造執造云云。惟查中科院既表示該院已「因庫儲內容改變（非炸藥）」而解除原有之禁、限建之公告（本案基地並不在原公告之禁限建範圍內），顯見該院對於有無禁、限建必要，自會依事實需要審慎評估。相對人豈能違反前揭軍事設管之規定擅加認定？聲請人之主張顯無理由。
⑶次查吾人對照國防部與內政部會銜公告之「台北縣○○鎮○○○○段、桃園縣○
○鎮○○○段軍事設施管制區範圍圖」、與關係人自地政事務所申請之地籍圖相較可知，本案基地並不在管制範圍內，二者中間尚隔有九六七、九六五、九
六三、九六二．．．號等好幾筆土地，足證第三作戰司令部八十四年十月六日（八四）華渤字第一五○三二號函所指「．．．九五○地號部分涉及本部禁建區．．．」云云，與事實並不相符。相對人於受理本件建造執照之申請時，依事實認定本案基地不涉及任何軍事設施管制而予准照，自屬適法。
⑷況查原處分機關於核准本案建造執照後，因百姓質疑基地是否在禁建區，於核准
開工前，曾就此問題函詢第三作戰司令部，經該部於九十一年十一月六日以（九一）華渤字第一三０八九號函指出：永福金寶塔（納）骨塔開發基地「未涉及本部軍事禁、限建範圍」等語，足證原處分並無違法。訴願人未向軍方查證，竟以內容錯誤、業經第三作戰司令部以後函（即九十一年十一月六日以（九一）華渤字第一三○八九號函）修正之函件（即該部八十四年十月六日（八四）華渤字第一五○三二號函），驟認本案建築基地位於軍事設施管制區，實屬未洽。
⑸而原審法院書記官之出差報告，業經最高法院以「如此報告之性質，何以得予採
信，而置抗告人機關陳述系爭土地無涉軍事管制區所舉之國防部中山科學研究院九十一年十月二十四日（九一）蓮藝字第一三九七八號函於不顧。」等語，加以駁斥，不容聲請人於 鈞院審理時再行爭執。況若系爭土地附近有國防部之彈藥庫，國防部自當將之列為禁限建區域，然關係人所藉以信賴之國防部第三作戰司令部（九一）華渤字第一三０八九號函與中山科學研究院九十一年十月二十四日
（九一）蓮藝字第一三九七八號函均未做如此限制，自當得以為本案之建築。且該地是否仍為彈藥庫用地，非主管單位之測量所資料課吳崑源技士何以竟比主管機關國防部所屬各單位更為知悉？所憑為何？聲請人之主張不攻自破。
⒊本案基地之開發並不受「山坡地開發建築管理辦法」最小面積十公頃之限制⑴查山坡地建築管理之辦法，由內政部定之，建築法第九十七條之一定有明文。而
內政部依前開建築法之規定，訂有「山坡地建築管理辦法」。足證「山坡地保育區」之土地，並非不能建築，只是應依山坡地建築管理辦法之相關規定辦理，核先敘明。
⑵次查修正前山坡地建築管理辦法第三條前段固規定山坡地開發建築面積原則上不
得少於十公頃，惟該條但書另有四款不受最小面積限制之例外規定。再查，台灣省政府社會處於審查永福金寶塔靈（納）骨塔設立許可案時，已於審查後決議本設立案面積得免適用山坡地開發建築管理辦法第三條十公頃以上之規定，而本案基地之開發許可案，亦早已獲得桃園縣政府以八十七年八月十二日八七府工建字第六五○四○號函原則同意開發、並依法完成水土保持設施在案（該行政處分並已確定在案）。則原處分機關於審查本件建造執照申請案時，就其開發面積依法自無庸再予審查，何違法之有？⑶另查，內政部於九十年五月三十日台（九十）內民字第九○六五○八三號函中雖
指出：「．．．關於申請於山坡地開發設置喪葬設施．．．訂定處理原則如下：．．．（二）新設公墓及靈（納）骨堂（塔）原則上不准免適用『山坡地開發建築管理辦法』第三條開發建築面積不得少於十公頃之限制」等語。惟本案永福金寶塔靈（納）骨塔之設立許可案及山坡地開發許可案，既早在內政部作出前揭函示前獲許可、並已開發完成、作好水土保持設施，依法令不溯及既往原則，亦不應再受該函之拘束。且關係人提出本件建造執照之申請時，並沒有再提出靈（納）骨堂（塔）之「開發設置申請案」，更無適用該函之餘地。聲請人以上開九十年五月三十日內政部之函釋指摘原處分機關違法發照云云，實屬無稽。
⒋本案並無九十一年七月十七日廢止之墳墓設置管理條例第七條之適用⑴按九十一年七月十七日廢止之墳墓設置管理條例規定：（第一條）墳墓之設置之
管理，依本條例規定；本條例未規定者，適用其他法律規定。（第二條）本條例所稱墳墓，包括公墓及私人墳墓。前項所稱公墓，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施；所稱私人墳墓，係指私人報經主管機關核准營葬或在私有土地上設置，供特定人營葬之設施。又（第二十九條）殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置，須經直轄市、縣（市）主管機關核准；其管理規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。據此可知：⒈本條例所稱之「墳墓」係指「供人『營葬』之設施」，與放置骨灰之「靈（納）骨堂（塔）」並不相同。⒉本條例只是「墳墓」設置及管理之規範，至於「靈（納）骨堂（塔）」之設置管理規範，則應適用依本條例第二十九條規定所訂定之台灣省喪葬設施管理辦法。
⑵次按上述墳墓設置管理條例第七條雖規定：「設置公墓或擴充墓地，應選擇不影
響水土保持、不破壞自然景觀、不妨礙耕作、軍事設施、公共衛生或其他公共利益之適當地點為之。與左列第一款地點距離不得少於一千公尺，與其餘各款地點不得少於五百公尺：一、公共飲水井或飲用水之水源地。二、學校、醫院、幼稚園、托兒所暨戶口繁盛區或其他公共場所。三、河川。四、工廠、礦場、貯藏或製造爆炸物之場所。」等語，惟由前款分析可知，該條例第七條所指之「公墓」或「墓地」，亦係指「土葬用地」，而不包括「靈（納）骨堂（塔）」之用地，殆無疑義。
⑶因此，不論本案基地與公共飲水井或引用水之水源地是否相距一千公尺以上、與學校是否相距五百公尺以上，均得依法建築靈（納）骨塔。
⒌雖然如上所述，本案並無九十一年七月十七日廢止之墳墓設置管理條例第七條之
適用，但即使應予適用，本案亦未違反該規定。聲請人空言指稱距離太近云云，絕非事實，以下詳述之⑴本案基地與自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理
範圍內之水體距離在一千公尺以上①前述距離有二萬五千分之一的水系圖可證。
②聲請人雖於訴願補充理由（二）書中以「台灣省自來水股份有限公司第十二區管
理處既於八十三年七月二十日以函文告知 鈞府『關於卯○○先生申請設立永福金寶塔靈（納）骨乙案』之申請地點：『確實位於本公司板新給水廠水源、水質、水量保護區內，．．．』，殊不知．．．鈞府環保局於八十三年七月八日所為之『複審結果：設置地點距離水質水源水體水平距離一千公尺範圍之外』云云，又是以何為據？」質疑相對人就「本案設置地點與自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內之水體或取水點距離一千公尺以上」之審查項目，前後認定事實不一。惟查桃園縣政府環保局於九十二年三月廿七日桃環綜字第○九二○○一六一七八號函已詳述：「⒈本案第一次勘查時該基地位於水源水質水量保護區，認其保護區內之水體距基地在一千公尺內。⒉第二次勘查係經申請人提出申覆，並經申請人檢具1/25000航照圖說明，據該圖顯示其申請位置不在自來水水源水質水量保護區之水體（大漢溪）水平距離一千公尺範圍內」，故桃園縣政府八三府主政字第三一二六八號函文之見解係經該符合法變更，並無疑義。且查本設置案於八十四年間經里民向相對人人陳情後，主管機關曾實施複查，再度確認本案基地之設置地點不在水資源保護區自來水一千公尺內，當時桃園縣政府建設局之審查意見並明白指出：「本案業經自來水公司第二區管理處大溪營運所八四、一○、二○台水一處溪營字第八一八號函覆：其取水地點為龍眼坑及鳶山堰，依公墓設置審查表（五）─三項規定，本案申請地點不在上述取水地點一千公尺範圍內」等語，則此部分之事實已相當明確，相對人於核發建造執照時，根本無庸再予審酌。
③另查本案之設置地點，雖位於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山
堰水庫集水區治理範圍內，但並未被劃定為「水源特定區」而遭受使用之限制。換言之，並不是說只要設置地點位於水源保護區內，就一定不能開發，聲請人以「本件『靈（納）骨塔』之興建基地係位於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內」等情，使 鈞院前審質疑原處分之合法性，顯然混淆「水源特定區」與「水源水質水量保護區」之概念，也使 鈞院所為停止執行之裁定有不備理由之違法，詳述如下：
ⅰ按「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外
，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區域，禁止在該區域內一切貽害水質與水量之行為」，本案建造執照行政處分作成時有效適用之自來水法第十一條固定有明文（該條文業於九十一年十一月廿六日修正，）。而依該法第一百十二條規定所訂定之自來水法台灣省施行細則第九條則規定：「本法第十一條所稱貽害水質與水量之行為如左：一、濫伐林木或濫墾土地。
二、變更河道而影響水之自淨能力。三、挖取砂石。四、排放超過規定標準之工礦廢水。五、排放超過規定標準之家庭污水。六、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸及其他已失原效或足以污染環境衛生之固體或液狀廢棄物。七、飼養家畜、家禽。八、在取水地點游泳或洗滌衣物。
九、噴洒農藥或洗刷裝置農藥之容器及用具。十、使用毒品補殺水生物。十一、其他足以貽害水質水量之行為」等語，足證自來水法並未明文絕對禁止在水質水量保護區內建築、或施設靈（納）骨塔。換言之，否則本案建築基地附近，同屬自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內之建築物（包括鴻禧高爾夫球場、鴻禧山莊在內、甚至整個大溪鎮上）為何都一一准許建築？ⅱ次按本案於八十四年間實施複查時，主管機關桃園縣政府建設局之審查意見為：
「本案業經自來水公司第二區管理處大溪營運所八四、一○、二○台水一處溪營字第八一八號函覆：其取水地點為龍眼坑及鳶山堰，依公墓設置審查表（五）─三項規定，本案申請地點不在上述取水地點一千公尺範圍內」等語，足證本案土地之開發建築，早經自來水主管機關桃園縣政府建設局及自來水公司研議認定並不會發生貽害水質水量之行為，否則該二機構早就應該明文禁止本件設置開發案了。原處分機關核發本案之建造執照，自屬適法，不容聲請人刻意混淆「水源特定區」與「水質水量保護區」之概念。
ⅲ綜上分析可知，桃園縣政府環保局於八十三年七月八日所為之復審結果，即「設
置地點距離水源水體水平距離一千公尺範圍之外」之認定，與「設置地位在水源保護區內」之結論，只是立論基礎不同，二者並無衝突。聲請人於訴願補充理由
（二）書中竟謂：「本件『靈（納）骨塔』之興建基地係位於自來水公司板新給水廠水源水質水量保護區及鳶山堰水庫集水區治理範圍內，．．．是依總統於七十二年十一月十一日公布之墳墓設置管理條例第二條第二項及同法第七條，關於設置私立供公眾營葬之公共設施，已明定該等設置地點與『公共飲水井或飲用水之水源地』之距離不得少於一千公尺，則原處分機關卻仍為核發建造執照之行為，又何來無瑕疵、不當之處？」云云、復謂：「．．．桃園縣政府環保局於八十三年七月八日所為之復審結果：『設置地點距離水源水體水平距離一千公尺範圍之外』．．．然如前述，台灣省自來水股份有限公司第十二區管理處既於八十三年七月二十日以函文告知桃園縣政府．．．申請地點『確實位於本公司板新給水廠水源、水質、水量保護區內，．．．』．．．何以所提出之『意見』竟與管理該地點之『台灣省自來水股份有限公司第十二區管理處』之函覆出入甚大？就此疑竇之處，何以負有審照之責之原處分機關竟然就該等不符之處未加聞問、審查，而仍為准予興建之建造執照之核發？」云云，除對法令嚴重誤解外，其主張亦違反論理法則，顯無理由，附此敘明。
⑵本案基地與永福國小之實際水平距離大於五百公尺
由桃園縣大溪地政事務所於九十一年九月四日溪地二字第○九一○○○九八六四號函可知：本案基地外之九四八號土地與永福國小外緣之四二九之五號土地相距五百四十公尺，則本案基地與永福國小之實際水平距離顯然大於五百公尺。聲請人則主張二者距離為四九八．五公尺，該數據與上述五百公尺之規定僅有一‧五公尺之差距，如無經過具有公信力之測量單位翔實履勘，誤差在所難免，相較陳述意見人所提桃園縣大溪地政事務所於九十一年九月四日溪地二字第○九一○○○九八六四號函之嚴格查證，聲請人對所提數據之出處及測量之方法顯係刻意略過不提，顯不足以採信。
⒍聲請人復謂「本件興建案所坐落之基地係屬山坡保育區（農牧、林業）用地，依
環境影響評估法第八條、第十條、第十一條等規定，業主於申請開發時，依法應與當地居民進行溝通協調；而『環境影響評估報告書初稿』應記載：『對當地居民意見之處理情形』，亦為環境影響評估法第十一條第二項所明文規定；另環境影響評估法第十二條第一項復規定；『目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於三十日內作成紀錄，送交主觀機關。』而同法第十三條第一項亦明定：『目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。』，惟．．．聲請人．．．向桃園縣政府申請閱覽本件開發案之部分卷宗時，並未見有相關『公聽會』之紀錄，然如前所舉環境影響評估法之相關規定，『聽證會』之舉行既係法所明文規定，何以業主於未踐行『聽證會』之情況下，竟得取得准予變更（註：似指將農牧、林業用地變更為墳墓用地）之申請？」云云，似認關係人既未踐行環境影響評估法第八條至第十三條所規定之程序，則依此環境影響評估所取得之地目變更許可、乃至於建造執照之核發均屬違法，進而主張關係人係對相對人提供不正確資料或為不完全之陳述，關係人對原處分之信賴不值得保護。然聲請人之主張顯有誤會：
⑴按環評法於九十二年一月八日修正前該法第十二條第一項係規定：「目的事業主
管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」該條之「聽證會」已於九十二年一月八日修正為「公聽會」，聲請人於訴願補充理由（二）書中所指之「聽證會」，為舊法之規定，核先敘明。
⑵參照環境影響評估法與行政院環保署所公布之環境影響評估審查作業流程圖，可
知，環境影響評估法第八條至第十三條之規定，係在第二階段環境影響評估始須進行之程序，且若環境影響評估之審查結論認為該開發行為對環境無重大影響之虞，則不須進行第二階段環境影響評估，環保主管機關得逕行許可該環境影響評估之申請，開發單位自始無庸舉行該法第十二條第一項之聽證會或公聽會。
⑶經查，關係人於提出「永福金寶塔靈（納）骨塔開發案」之申請時，曾依法檢具
「環境影響說明書」，桃園縣環境保護局之環境影響審查委員會於審查通過「永福金寶塔靈（納）骨塔申請開發案」之環境影響說明書、做成審查結論後，業依環評法第七條規定將審查結論公告，故第一階段之環境影響評估已全部完成，且第一階段之審查結論並未以本開發行為對環境有重大影響之虞為由，要求關係人卯○○繼續進行第二階段環境影響評估之流程，本開發案自無辦理環評法第十二條「聽證會」之必要。是故聲請人所提「何以業主於未踐行『聽證會』之情況下，竟得取得准予變更（註：似指將農牧、林業用地變更為墳墓用地）之申請」之質疑，顯然係張冠李戴、誤解法律，殊不可採。
⑷綜上所述，本案既無須進行第二階段之環境影響評估，自亦無庸依環境影響評估法第十二條第一項舉行聽證會，聲請人誤解法律，其所為之指摘顯不可採。
⒎綜上所述可知關係人係以台灣省政府設立許可、桃園縣政府環境影響審查、山坡
地開發許可、水土保持施工許可證、雜項使用執照、准許用地變更等合法有效之行政處分為前提，申請相對人核發本案之建造執照。聲請人在對法令諸多誤解及為反對而反對的情形下，以似是而非的理由質疑前揭各項合法成立並已執行完畢之行政處分，並進而指摘本案建造執照之核發為違法云云，實無理由，其本案訴訟顯無勝訴之望。倘 鈞院核准其申請，日後被告勝訴時，關係人因被迫無法繼續動工而遭受之莫大損失恐亦難以回復，權衡雙方得失，總括審查下，益見本案實有立即執行之優越利益。
㈤聲請人並未明確指出其權益受有何等損害，無由停止本案之執行⒈按行政訴訟起訴前，如原行政處分之合法性顯有疑義，或原行政處分之執行將發
生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，行政法院亦得依聲請裁定停止執行，行政訴訟法第一百十六條第三項及訴願法第九十三條第三項固定有明文。惟上開條文所稱「損害」，依最高行政法院發回 鈞院之九十二年度裁字第九六六號裁定所持見解：「係指聲請人之權益受損害而言」，且認「此為裁定停止執行之法定要件，行政法院於裁定前，自應調查審認聲請人有何項權益將因原處分之執行而受損害。」，核先敘明。
⒉經查聲請人雖於歷次停止執行理由狀中稱其為利害關係人，且其權益已受有損害
，然觀其所述，或未見其提出具體之事證，或僅係空言臆測可能危害公益，以此質疑相對人桃園縣政府所屬環保局之環境影響評估審查委員會之專業判斷，實過粗糙，不足以為停止本案執行之理由。
⒊況查內政部訴願審議委員會，業已以聲請人均非本件行政處分之利害關係人為由，駁回其訴願，益證聲請人之聲請不合法。
㈥本案業經環評會審查通過，其專業評估判斷能力自應予以尊重，不容聲請人質疑：
⒈查關係人於申請「永福金寶塔靈（納）骨塔」之開發時，曾依法檢具「環境影
響說明書」，提出於桃園縣政府所屬環保局，該局為此特別召集有關機關、學者專家組成環評會，綜合各項考量因素、詳細評估判斷後，依環評法第七條規定將審查結論公告，完成第一階段之環境影響評估。審查過程中，業已對聲請人所提之是否會影響水源品質、妨礙軍事設施、影響自然景觀、妨礙鄰近居民之權益等一一評估判斷，其專業性不容聲請人事後任意質疑。
⒉且查聲請人質疑本案之開發將使其居住環境權、生存權、財產權及人身安全權利
有受損害之虞，然此等均屬不確定之法律概念，行政機關專業委員會所為之判斷餘地更應受到尊重：
⑴按所謂之不確定法律概念，係由於法律所規定之構成要件事實，常使用不明確之
概念，因此在涵攝事實關係時，可能發生多種不同意義，但其中祇有一種符合立法本意，係屬正確，而法院對於不確定法律概念，原則上可加以審查，但行政機關將抽象之不確定概念經由解釋，而具體化的適用於特定事實關係，例如考試或課業評分、公務員之考績、環保或經濟法規上危險預估或價值判斷、專業性及獨立性質委員會所作之決定等事項，通說認為行政機關有相當之判斷餘地）。
⑵經查桃園縣政府環保局之環境影響評估委員會就本案所做之評估預測，乃涉及自
然科學、環境生態、科技或經濟領域之決定，涉及「風險評估」，應屬行政保留之範疇，宜由行政機關作終局之決定，且其係由該領域中之專家學者所組成，從而行政法院審查時，自應尊重其基於專業知識所為之評估判斷，除有明顯違法之情形外，實不宜任意廢棄！（李惠宗，行政法要義，第二○六、二○七頁參照）⒊因此，基於行政法上之行政保留原則，本案既已經桃園縣政府環保局環境影響評
估委員會專業之審查評估，而准許開發，自應予以尊重，且聲請人並未提出足以推翻環境影響評估審查結論之明顯事證，本案行政處分之執行即應維持。
㈦本開發案並不適用「殯葬管理條例」與「墳墓設置管理條例」，聲請人並無任何
法律上值得保護之權利受損害，自不得據此聲請停止執行查聲請人認本開發案應適用「殯葬管理條例」與「墳墓設置管理條例」，進而依保護規範說，主張其財產權、生命權、身體權及環境權為該等條例所保護之權益，並將受有損害，而認其有聲請本案停止執行之權利。然查：
⒈九十一年七月十七日廢止之墳墓設置管理條例所稱之「墳墓」係指「供人『營葬
』之設施」，與放置骨灰之「靈（納）骨堂（塔）」並不相同，而墳墓設置管理條例第七條所指之「公墓」或「墓地」，亦係指「土葬用地」，不包括「靈（納）骨堂（塔）」之用地。
⒉本條例只是「墳墓」設置及管理之規範，至於「靈（納）骨堂（塔）」之設置管
理規範，則應適用依本條例第二十九條規定所訂定之台灣省喪葬設施管理辦法。故本案並無適用當時之墳墓設置管理條例，聲請人無由依此主張其有何等權益受到損害。
⒊另查殯葬管理條例係九十一年七月十七日起公告實施，除法律另有規定或對被規
範者有新法優於舊法之情況，始有適用外，原則上亦並不溯及既往適用於八十四年本案申請當時之行為，聲請人自亦不得依據該條例主張任何權利。
⒋因此本案申請開發時並不受當時墳墓設置管理條例之規範，嗣後亦無殯葬管理條
例之適用，聲請人依據該二條例主張其法律上應受保護之權利將受損害，自屬無據，不該當於本案之聲請人適格。
㈧縱認本案有墳墓設置管理條例或殯葬管理條例之適用，聲請人主張權益受有損害
之理由，亦屬無據⒈按本案之利害關係人，依最高行政法院之見解，係指「住居於本案執照許可建築
之建築物鄰近，將因上開建築執照許可建築物之建造而權益受損害」之人，其中所謂的「鄰近」，實為一不確定之法律概念，尚須考量其所相對應、且為法律上所保護之「權益」是否因此有受損害之虞，而為綜合審查，核先敘明。
⒉查聲請人主張其權益受有損害，無非係以「殯葬管理條例」與「墳墓設置管理條
例」內之相關規範範圍為其依據（如與公共飲水井或飲用水之水源地、學校、儲藏或製造爆炸物場所之距離），除如前段所述，本案並不適用「殯葬管理條例」與「墳墓設置管理條例」，聲請人並無法律上值得保護之權利外，即便認有其適用，本案亦未違反該二條例之要求，聲請人空言指稱本案基地與公共飲水井、飲用水之水源地、學校、儲藏或製造爆炸物場所之距離太近云云，絕非事實。
⒊聲請人主張其生命權、身體權將受有損害，並無理由：
⑴查聲請人主張其生命權、身體權有受損害之虞，無非係質疑本案基地與水源地、
彈藥庫之距離太近，關係人已在九十二年十月十五日行政陳述意見狀中一一檢具事證駁斥，反觀聲請人主張其將受有損害之虞的理由，卻仍係泛言公益，實無可取之處。
⑵按墳墓設置管理條例第七條規定「設置公墓或擴充墓地與公共飲水井或飲用水之
水源地距離不得少於一千公尺」，其立法目的在避免污染水源，明顯是針對土葬之墳墓，查本案之開發為納骨塔，與墳墓不同，自無該條之適用，更不可能因此污染水源。故九十一年七月十七日公布之殯葬管理條例第九條之立法理由中明示：「設置、擴充．．．非公墓內之骨灰（骸）存放設施，因不涉及埋葬屍體，較無影響公共飲水井或飲用水之水源地」等語，故無須與公共飲水井或飲用水之水源地距離保持一千公尺以上，查本案基地屬於非公墓內之骨灰存放設施，依現行殯葬管理條例之規定，亦僅屬該條例第九條之範疇（但依法律不溯及既往原則，本案仍無該條例之適用），聲請人主張適用該條例第八條云云，實有誤解。
⑶而聲請人狡稱本案靈骨塔之焚燒紙錢將污染水源，影響居民之健康、安全，查紙
錢並不含有毒之化學物質，焚燒後只產生二氧化碳及水，何來污染水源之有？聲請人之主張並不足採！⑷另查聲請人雖稱其是使用自來水公司第十二區管理處板新給水廠之水源，本案之
開發會影響其飲用水之品質，然 鈞院勘驗時，自來水公司代表已明白表示，本案基地雖位於自來水公司第十二區管理處板新給水廠之水源保護區，但該地之水係供應台北縣使用，而聲請人所使用的水源則來自第二區管理處大溪營運所，足證聲請人之主張不實，並非本案之利害關係人。
⑸又墳墓設置管理條例第七條規定之「設置公墓或擴充墓地與貯藏或製造爆炸物之
場所距離不得少於五百公尺」，係在考量彈藥不慎爆炸危害附近居民之人身與居家安全，然其地點是否危險，應交由軍方專業認定，如確為彈藥庫管制地，軍方自然會將之列為禁建區域，然查本案既經國防部中山科學研究院以（九一）蓮藝字一三九七八號函、第三作戰司令部（九一）華渤字第一三○八九號函告知永福金寶塔（納）骨塔開發基地「未涉及軍事禁、限建範圍」，自無需聲請人越俎代庖、自行認定該基地為彈藥庫管制區域、禁止關係人為本案之開發，何況本案之開發根本無墳墓設置管理條例之適用。
⑹且如九十二年十月二十四日 鈞院勘驗時所見，系爭之中央科學研究院虎豹坑營
區，與本案基地間尚有數座山丘阻隔，無法直接望見彼此，且系爭中央科學研究院之庫儲內容亦已改變，並非儲置炸藥，而另據駐守軍方人員表示，該庫牆壁厚達數尺，不畏砲擊、火攻，安全上並無疑虞，足見聲請人之主張，實屬多慮。
⑺由前述可知，本案之開發並未影響到聲請人之飲用水源，且未在軍事禁、限建範
圍內，與中央科學研究院虎豹坑營區亦已保持一定之安全距離，並無損害聲請人之生命權或身體權之虞，自無停止本案執行之理。
⒋聲請人主張住居環境權有受損害之虞，亦屬無據：
⑴聲請人復主張「衡諸常情，山坡地之開發，以必然造成生態環境暨水土保持之住
居環境權之損害」云云，並指出其係為公害之防止及保障「飲用水之衛生、學生之健康」，然事實上，聲請人並無此等權益受損之情形。是本案之開發，無關聲請人之飲水衛生。
⑵次按墳墓設置管理條例第七條雖規定「設置公墓或擴充墓地與學校距離不得少於
五百公尺」，但本案並無該條例之適用，已如前述。且查該條文之立法目的係在於避免妨礙公共安寧，屬於公益之維護，而非聲請人所空言主張之「保障飲用水之衛生、學生之健康」等私益之保障。且如前段所述，本案基地並無污染水源之可能，聲請人自無權藉此聲請停止本案之執行。
⑶另查本案基地外之九四八號土地與永福國小外緣之四二九之五號土地相距五百四
十公尺，超過墳墓設置管理條例第七條之五百公尺規定，絕非如聲請人之主張僅有四九八．五公尺。且查，依現行殯葬管理條例第九條之規定：設置、擴充非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與學校之距離不得少於三百公尺。故退步言之，即使認本案之設置應與與學校有一定之距離，惟殯葬管理條例與墳墓設置管理條例為新舊法之關係，依法律從新從優原則，本案基地既已距離永福國小三百公尺以上，其合法性實無庸置疑。
⑷況查並非在山坡地的開發即要全部禁止，從離本案基地距離最近之聲請人丁○○
、戊○○所有之房舍亦允許建於山坡地上即可得知，聲請人主張「衡諸常情，山坡地之開發，以必然造成生態環境暨水土保持之住居環境權之損害」云云，明顯欠缺客觀上之可辯證性，純係為反對而反對，實無理由，請 鈞院明鑒，駁回本案停止執行之聲請。
⒌本案之開發與周遭不動產價值是否跌落無關：
⑴查聲請人主張：「『靈（納）骨塔』之設施，揆諸本國之風土民情，或本於一己
之經驗法則，有多少人願意居家鄰近五、六百公尺處有該等設施？．．．而位處於該『靈（納）骨塔』周遭之不動產，有何來未生有減損或大幅滑落其價值之情事？」云云，主張其財產權將受有損害，然其所言不但欠缺依據，且與實情不符。
⑵經查聲請人提出其在本案建物附近所有之土地登記謄本，主張其於本案中有利害
關係，然核其土地登記謄本上之「使用地類別」，多屬山坡地保育區內之農牧用地、道路用地、林業用地，是否能興建房舍，實有問題。而聲請人指稱「因本案之興建，造成房價大跌，且拋售無門」云云，其所提之照片廣告亦與聲請人等之不動產無關，無從證明聲請人所有不動產之價值，反足證聲請人之主張無所依據。
⑶且查本案基地鄰近台三線省道，又位於台北縣與桃園縣之交界處，地處偏僻，人
煙稀少，往往是治安的死角，本案基地興建後，努力將周遭環境塑造成公園景觀，為該地居民創造工作之機會，帶動當地之人氣，於夜晚中也彷彿成為一盞明燈，減少當地不法情事之發生，並可製造商機，堪信本案基地鄰近之地價應係不降反升，聲請人之主張顯有誤會。
⒍因此，聲請人所主張之權益受損並無法律上之依據，其亦非飲用本案基地所在之
水源，而本案基地非位於軍事禁、限建區域內，安全上並無疑慮，且已與永福國小保持相當之距離，關係人並致力於該地環境之之維護與美化、增加工作機會、帶動當地繁榮，足證聲請人所主張之生命權、身體權、環境權、財產權將受有損害云云，均無理由。
㈨末按遭違法羈押的人，有冤獄賠償法做為請求賠償的依據；假扣押、假處分等保
全程序之債權人於查封債務人財產前尚需提供擔保（假處分且為足額的擔保），債務人於債權人之本案請求敗訴確定後，亦可就擔保金求償；惟行政法上的停止執行，聲請人卻不必提供一分一毫的擔保金，倘日後聲請人之行政爭訟敗訴確定，因停止執行而受害之人（即本案之關係人），恐亦將求償無門，益見停止執行之決定應審慎為之。而本案既已經環評會審查通過，其專業評估判斷能力自應予以尊重，不容聲請人質疑，且聲請人並未具體指出其有何法律上之權益受到侵害，實非本案基地之關係人，其無故阻撓陳述意見人依法取得建照之執行，反使關係人之財產權受到嚴重損害，並浪費訴訟上大量之時間、物力與精力及司法資源，請 鈞院依法迅予裁定駁回聲請人停止執行之聲請，以保障關係人之合法權益，使關係人因聲請人一再阻撓所受之損害降至最低。
五、本院查：㈠本件核發建造執照停止執行事件於本次更審審理中，聲請人就該核發建造執照所
提訴願案，業經內政部認本件聲請人非利害關係人，於九十二年十月二十三日以台內訴字第○九二○○○七一七四號作成「訴願不受理」之決定，聲請人不服已於九十二年十二月十五日提起行政訴訟（本院九十二年訴字第五四六○號），故本件核發建造執照停止執行之聲請是否應予准許，已非訴願法第九十三條第二、三項及行政訴訟法第一百十六條第三項規定之適用問題，自無庸再依訴願法第九十三條第二項所規定，就原行政處分之合法性是否顯有疑義乙節予以審究，而只應依行政訴訟法第一百十六條第二項規定之要件加以審酌，合先敘明。
㈡按行政訴訟繫屬中，原處分或原決定之執行，必須將發生難於回復之損害，且有
急迫情事者，當事人始得聲請行政法院裁定停止執行，此觀行政訴訟法第一百十六條第二項前段規定甚明。所稱損害，係指聲請人之權利或法律上利益受損害而言，如聲請人並無任何權益將因原處分之執行而受損害，其聲請停止執行即難謂具備上開法定要件。
㈢本件聲請人並非其所主張之原處分【核發（九一）桃縣工建執照字第會溪００五
一號「永福金寶塔靈（納）骨塔」建造執照及九十一年十二月二十七日桃縣工建管字第六五三二號簡便行文表核備開工】之受處分人，雖稱彼等為系爭靈骨塔附近之永福里所屬居民，依相對人機關所屬工務局核發之建築執照及核備開工之處分准予業者動工，顯將對當地環境之永續經營及鄰近居民之人身安全產生莫大影響及損害，且本件建築物位於山坡地，一旦經業者違法開發，勢必對當地生態環境及水土保持均造成難以回復之損害等語。然查水土保持法（第一條參照）、山坡地保育利用條例（第五條參照）及墳墓設置管理條例（第七條參照）之立法目的在於保障公共利益而非個人私益，個人利益受保護僅係法律規範附隨反射之效果，故聲請人所稱系爭核發建築執照及核備開工之處分對當地環境永續經營及生態環境暨水土保持造成損害，乃對於公益之妨害問題，雖涉及聲請人之財產、生命及身體利益，但僅係間接影響，聲請人尚難執此反射利益之可能損失，主張其有何權利或法律上利益受損害。
㈣聲請人雖補充主張：聲請人乙○○、丁○○、子○○係居住於系爭開發地之鄰近
（如丁○○之住所相距於該開發地約四百五十公尺），而聲請人甲○○、丙○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○等人非但住居於該開發地鄰近（如戊○○之住所相距於該開發地約四百八十公尺、己○○之住所則約距五百五十公尺），且所有不動產亦均位於該開發地鄰近；墳墓設置管理條例第七條對於設置供公眾營葬等之公共設施，明定該設置地點與「公共飲水井或飲用水之水源地」之距離不得少於一千公尺，本件靈骨塔興建所在地位於自來水水源保護區，必然損及人民飲水安全；又規定與「學校或貯藏或製造爆炸物之場所」之距離不得少於五百公尺，無非亦慮及住居該地區之人民之生命權及人身之安全，蓋靈（納）骨塔發生火焚乙事，並非不可能，而位處其鄰近未及百公尺之存放爆炸物之建築物即國防部中山科學研究院彈藥庫基地，豈有無遭波及之虞？而彈藥庫倘遭火苗引燃，其爆炸威力勢必波及鄰近居民，輕則生有窗戶玻璃震碎之財產上損害，重則恐受有生命安全之危害；又揆諸本國之風土民情，或本於一己之經驗法則，有多少人願意居家臨近五、六百公尺處有該等設施？有多少人能無視於進出之哀傷人之容顏或追思之哭號與誦經等令人為之心酸之音響？而位處於該「靈（納）骨塔」周遭之不動產，又何來未生有減損或大幅滑落其價值之情事？等語，惟查系爭處分當時施行之墳墓設置管理條例第七條之相鄰距離限制規定，係針對「設置公墓或擴充墓地」所為（參見本院卷一○五頁），其時殯葬管理條例尚未公布施行（參見本院卷一○二頁，按「殯葬管理條例」係於九十一年七月十七日公布，其第二、八條始將骨灰骸存放設施納入管理，同日廢止「墳墓設置管理條例」），供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）之設置相鄰距離，於當時並無法令加以限制（參見本院卷一○八頁附「台灣省喪葬設施管理辦法」），聲請人援引墳墓設置管理條例或殯葬管理條例作為其主張「保護規範」之法源，實有未合。又靈（納）骨塔是否發生火焚而波及鄰近存放爆炸物之建築物，以及進出之哀傷人之容顏或追思之哭號與誦經，將令人為之心酸，使周遭之不動產大幅滑落其價值等情事，乃系爭靈（納）骨塔完工使用後可能危害之疑慮，系爭核發建築執照及核備開工之處分之執行僅能造成系爭靈（納）骨塔完工之結果，與完工後使用之可能效果，並無直接之因果關係，且聲請人所謂可能之損害，亦僅係個人推測之詞，並無相當之證據足以釋明。故聲請人主張系爭處分之執行將發生難於回復之損害云云，不足採信。
㈤況據本院會同台灣省自來水股份有限公司、國防部中山科學研究院及經濟部水利
署人員實地勘查結果，發見：①聲請人等計十一戶之用水地址，係屬台灣省自來水股份有限公司第二區管理處大溪營運所之供水系統範圍，系爭靈骨塔之設置地點係位於板新給水廠水源、水質、水量保護區內，固對大台北地區用水品質將造成污染與負面影響，惟板新廠供水系統與大溪營運所供水系統之區域範圍不同，故系爭靈骨塔之設置對聲請人住戶之用水，應無直接影響供水品質。②系爭靈骨塔建築基地與國防部中山科學研究院園區之間有山丘阻隔，且彼此相鄰處（即兩者隔山相對處所），後者並無彈藥庫房亦無廠房。③系爭靈骨塔建築工地附近並無農田灌溉水圳，鄰近建築工地入口處附近之虎豹坑溪支流則因台三線（拓寬為現今之四線道）道路排水側溝截引排放其上游水流，致該工地附近之虎豹坑溪支流成為乾溝（斷流），日久為雨水攜行之淤泥填平，加上草木繁殖而消失不見；又台三線拓寬為四線道迄今約已十餘年，拓寬工程棄土之不經意填堵，長時間之自然淤積及人為活動應為主因，尚非因人為蓄意填堵而造成該乾溝不存在。惟虎豹坑溪支流下游段排水明渠仍具排水功能，台三線道路排水側溝除截引排放斷流段之上游水流外，又有效分流，故現存虎豹坑溪支流仍具排水功能，只要在排洪方面需經常清疏溝渠、保持相當斷面，在現況容納水流範圍內，其斷流對附近居民之影響極微等情。有本院勘驗筆錄、台灣省自來水股份有限公司第十二區管理處九十二年十一月三日台水十二處操作字第０九二００一０二四五０號函、國防部中山科學研究院九十二年十一月二十日泰濬字第０九二００一五八四四號函及經濟部水利署九十二年十二月九日經水河字第０九二一六００九七九０號函附本院卷可稽（六四五至六四九頁、六八九頁、六九三頁、六九四至六九五頁），足證系爭靈骨塔之興建並不會損及聲請人之飲水安全與品質；鄰近系爭建築工地入口處附近之虎豹坑溪支流之上游斷流乃肇因於十多年前台三線拓寬為四線道，其排水側溝截引水流所致，系爭靈骨塔之興建因需大規模整地，至多會增加該乾溝不存在長度，惟因虎豹坑溪支流下游段排水明渠仍具排水功能，台三線道路排水側溝可截引排放斷流段之上游水流，又有效分流，故其斷流無損於原排水及防洪功能，自不影響附近居民包括聲請人之家庭生活；又其附近亦無貯藏或製造爆炸物之場所，所謂系爭靈（納）骨塔將來發生火焚事件時，會波及國防部中山科學研究院彈藥庫基地，造成大爆炸云云，純屬子虛烏有。綜上，系爭處分之執行，並無證據足以證明已對聲請人主張之權利或利益產生何種直接或間接之損害，亦無從證明將來會對聲請人之權利或法律上利益造成何種損害，揆諸前開說明，本件聲請停止系爭處分之執行，核與上開法定要件不符，自難准許。至兩造及關係人其餘攻擊防禦方法，於本件判斷不生影響，爰不再逐一論斷，附此敘明。
六、據上論結，本件聲請停止執行為無理由，依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日
臺北高等行政法院 第三庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 林文舟右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日
書記官 余淑芬