臺北高等行政法院判決 九十二年度簡字第二二七號
原 告 黃清香即蘑菇大師專賣店訴訟代理人 乙○○被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 張珩（局長）訴訟代理人 甲○○右當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服台北市政府中華民國九十二年二月六日府訴字第○九二○三五一八九○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）九十一年十月二十一日，在經濟日報第一版刊登「鴻喜菇」廣告（下稱系爭廣告），其內容述及「鴻喜菇‧‧‧口感滑順、口味鮮美 每百克含86微克有機硒 五好菇菌粥含43微克硒‧‧‧有關硒可預防腫瘤癌症、補充硒預防心臟病、硒提高男人精蟲活力等醫學報導歡迎查閱中國時報health@mail.chinatimes.com.tw，作者林天送為美國聖路易華盛頓大學教授，蘑菇大師（00）00000000」等詞句，經行政院衛生署以九十一年十一月十二日衛署食字第○九一○○七三七三六號函移被告依法查處。被告於九十一年十二月三日以北市衛七字第○九一四六一四八七○○號行政處分書（下稱原處分），認原告有違反食品衛生管理法第十九條第一項規定，乃依同法第三十二條第一項規定，處原告新臺幣（下同）三萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，嗣經台北市政府訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：如主文所示。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：系爭廣告有無誇張或易生誤解之情形？㈠原告主張之理由：
⒈按憲法第十一條規定：「人民有言論，講學，著作及出版之自由。」憲法第十
五條規定：「人民之生存權，工作權及財產權，應予保障。」另食品衛生管理法第一條規定：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法：
本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」觀諸上開各規定可知，言論自由權及工作權、財產權等均為憲法所保障人民之基本權，國家應予最大之保障，而就食品衛生管理法各條文規定所為之解釋，僅在有侵害食品衛生之安全品質與損及國民健康之情形，始得在符合比例原則要求之前提下，對人民之言論自由權、工作權及財產權等加以有限之限制。
⒉系爭廣告之內容並無任何誇張不實：
⑴查原告所販售之鴻喜菇每一百公克含有八十六微克硒，此有檢驗報告可稽故
系爭廣告載稱：「（鴻喜菇）每百克含86微克有機硒」等語自無任何不實可言，甚明。
⑵按所謂誇張者，係指對無某種程度之事物，言過其實，而為誇大之張揚。查
關於硒所具有之機能，依據國內外學者研究，包括促進新陳代謝，增強免疫功能，抵抗老化，預防腫瘤癌症、心臟病，提高男人精蟲活力、維持正常生理機能等等重要機能，此亦有推廣科普知識之醫藥保健版剪報資料可稽，另外依據行政院衛生署九十一年度修訂「國人膳食營養素參考攝取量定版」說明：「以往訂定營養素建議量時，係以避免因缺乏營養素而產生疾病之方向考量，此次將預防慢性疾病發生之因素亦列入考量‧‧‧本次修正除以上的改變外，另外尚調整年齡分層及增列泛酸‧‧‧硒等營養素‧‧‧」等語，足證衛生署亦認攝食適量之硒具有避免發生疾病及預防慢性疾病發生之功效，故系爭廣告載於下方列：「有關硒可預防腫瘤癌症，補充砸預防心臟病，硒提高男人精蟲活力等醫學報導歡迎查閱中國時報health@mail.chinatimes.com.tw，作者林天送為美國聖路易華盛頓大學教授」等語，將相關資訊及資訊出處告知大眾，誠與國家衛生政策相符，該廣告內容自無誇張不實之情形。
⒊系爭廣告並無易引人誤解之情形：
⑴按食品衛生管理法第一條規定：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健
康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」觀諸上開條文規定可知，食品衛生管理法之立法目的旨在管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，是有關食品衛生管理法所規定各條文之解釋，自應植基於此一立法規範目的而展開。
⑵食品衛生管理法第十九條第一項固規定：「對於食品、食品添加物或食品用
洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」及同法第三十二條第一項規定：「違反第十九條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰；違反同條第二項規定者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」對於食品所為廣告若有易生誤解之情形，構成得科以罰鍰之違章。
⑶惟食品衛生管理法第十九條第一項所稱食品廣告有易生誤解之情形，配合同
法第一條規定「管理食品衛生安全及品質，維護國民健康」之立法意旨觀之，自須食品廣告之內容易使消費者對於食品安全及品質產生誤解，損及國民健康始足當之。本件鴻喜菇每一百公克含有八十六微克硒乃真實無訛，另硒具有種種重要機能亦有學者研究為據，故其安全及品質自屬無可懷疑。另系爭廣告已以斗大標題揭明：「鴻喜菇清淨有機栽培，口感滑順，口味鮮美」等語，據此只要是社會上有通常知識經驗之人均可知鴻喜菇為食品，非藥品，且系爭廣告係載稱：「有關硒可預防腫瘤癌症，補充硒預防心臟病，硒提高男人精蟲活力等醫學報導歡迎查閱中國時報health@mail.chinatimes.com.tw，作者林天送為美國聖路易華盛頓大學教授」等語，僅在推廣科學知識，並未宣稱鴻喜菇具有醫療效能，此均可證系爭廣告之內容不致易令人誤解鴻喜菇為藥品。
⒋系爭廣告之整體表現未涉及誇大易生誤解：
⑴按言論自由乃在保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之
機會，國家本應給予最大之保障，而食品廣告具有表達商業言論之性質，自應同在憲法保障言論自由權之範圍內。又食品廣告乃在利用廣告形式招徠銷售，乃為獲得財產而從事之經濟活動，故亦為憲法上有關工作權及財產權之規定所保障，此應先敘明。
⑵查系爭廣告載稱「（鴻喜菇）每百克含86微克有機硒」等語，乃為真實之事
，其所載稱：「有關硒可預防腫瘤癌症，補充硒預防心臟病，硒提高男人精蟲活力等醫學報導歡迎查閱中國時報health@mail.chinatimes.com.tw，作者林天送為美國聖路易華盛頓大學教授」等語，亦有科學根據，則原告將真實有據之二事於系爭廣告中分二段登載：「（鴻喜菇）每百克含86微克有機硒、五好菇菌粥含43微克硒、4.5克膳食纖維、熱量只有116大卡，是最美麗、健康美麗代餐」「有關硒可預防腫瘤癌症，補充硒預防心臟病，硒提高男人精蟲活力等醫學報導歡迎查閱中國時報health@mail.chinatimes.com.tw，作者林天送為美國聖路易華盛頓大學教授」等語，自亦為法所不禁，不應構成違章。原處分籠統以廣告詞句整體表現涉及誇張易生誤解云云為由，認定原告刊登系爭廣告構成違章，無非禁止原告陳述「（鴻喜菇）每百克含86微克有機硒」、「有關硒可預防腫瘤癌症，補充硒預防心臟病，硒提高男人精蟲活力等醫學報導歡迎查閱中國時報health@mail.chinatimes.com.tw，作者林天送為美國聖路易華盛頓大學教授」等真實之事項，此顯已嚴重侵害原告之言論自由權及工作權、財產權等，而違法違憲。蓋以，國家規定之憲法或法律難道禁止人民為真實之陳述？⑶況且，目前之國家衛生政策乃在推動國民攝取適量硒元素，以避免及預防發
生諸如癌症等慢性病，此與食品衛生管理法第一條「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法」之規定相一致。查原告刊登系爭廣告所載：「有關硒可預防腫瘤癌症，補充硒預防心臟病，硒提高男人精蟲活力等醫學報導歡迎查閱中國時報health@mail.chinatimes.com.tw，作者林天送為美國聖路易華盛頓大學教授」等語，有助推廣衛生教育，與食品衛生管理法第一條所規定「維護國民健康」之精神相吻合，迺被告不察，不僅未予原告獎勵，反而認定原告違反食品衛生管理法第十九條第一項之規定，自屬打擊原告即食品業者配合國家衛生政策之美意，殊難令人甘服。
⒌綜上所述，系爭廣告之詞句並未涉及誇張易生誤解，原處分以系爭廣告詞句之
整體表現涉及誇大易生誤解為由，依食品衛生管理法第三十二條第一項規定處原告罰鍰，認事用法均有違誤，自屬無可維持，應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈按食品衛生管理法第九條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署
；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」第十九條第一項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第三十二條第一項規定：「違反第十九條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，違反同條第二項規定者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」行政院衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號公告：「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表：一、詞句涉及醫藥效能：宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形。‧‧‧二、詞句未涉及醫藥效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：涉及生理功能者：例句：
增強抵抗力、強化細胞功能‧‧‧」臺北市政府九十年八月二十三日府秘二字第九○一○七九八一○○號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自九十年九月一日起生效。‧‧‧公告事項‧‧‧六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之‧‧‧㈦食品衛生管理法中有關本府權限事項。‧‧‧」⒉卷查：系爭廣告內容述及「鴻喜菇‧‧‧口感滑順、口味鮮美 每百克含86微
克有機硒 五好菇菌粥含43微克硒‧‧‧有關硒可預防腫瘤癌症、補充硒預防心臟病、硒提高男人精蟲活力等醫學報導歡迎查閱中國時報‧‧‧蘑菇大師（00）00000000 」等詞句，此有行政院衛生署九十一年十一月十二日衛署食字第○九一○○七三七三六號函暨所附系爭廣告影本及台北市大同區衛生所九十一年十一月二十二日約談原告之談話筆錄乙份附卷可稽。又按行政院衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號公告，食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表中第一項詞句涉及醫療效能：㈤引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫療效能。而系爭廣告假借他人之論述並述及醫療效能，整體訊息易使消費者誤解「鴻喜菇」產品具有預防腫瘤癌症、心臟病、提高男人精蟲活力等醫療效能，顯已違反食品衛生管理法第十九條第一項規定，原告違規事證明確，洵堪認定。從而，被告處以原告三萬元罰鍰之處分，揆諸首揭規定及公告意旨，並無不合，應予維持。
理 由
一、本件係原告因不服被告所為新台幣三萬元罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，依行政訴訟法第二百二十九條第一項第二款及第二項之規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
二、本件訴訟程序進行中，被告之代表人由邱淑媞變更為張珩，此有台北市政府任命令在卷可按，茲由張珩聲明承受訴訟，核無不合，亦先予敘明。
三、本件兩造不爭原告於九十一年十月二十一日在經濟日報第一版刊登系爭廣告，此有經濟日報第一版影本附卷可按，堪信為真實。
四、按食品衛生管理法第十九條第一項及第二項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」第三十二條第一項規定：「違反第十九條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰；違反同條第二項規定者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止：
：：」，由上開規定可知，人民之言論自由，固應予以高度之尊重，惟於有必要之情形下，尤其是使用於商業之情形，且出於維護國民健康之目的，立法者乃於食品衛生管理法制定較嚴格之限制。是本件之爭執，僅在於系爭廣告有無誇張或易生誤解之情形？
五、經查：㈠系爭廣告其中關於「有關硒可預防腫瘤癌症、補充硒預防心臟病、硒提高男人精
蟲活力等醫學報導歡迎查閱中國時報health@mail.chinatimes.com.tw，作者林天送為美國聖路易華盛頓大學教授」之詞句，置於其所廣告之食品之下，實已有為醫療效能廣告之嫌。
㈡縱如原告所主張，系爭廣告之食品，確實含有如廣告所述之硒成分，而硒元素確
實有某些功能，惟通觀該廣告仍容易會使人產生硒元素要大量補充或是硒元素僅來自系爭廣告食品等誤解，是被告認系爭廣告有「易生誤解」之情形，尚非無據。
六、綜上所述，原告之主張無可採信，原處分依食品衛生管理法第三十二條第一項前段之規定，處原告以最低度之罰鍰，認事用法，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，於法無據，應予駁回。
七、本件事證明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響者，不予一一論述。據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
法 官 王 碧 芳右為正本係照原本做成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十二 日
法院書記官 鄭 聚 恩