臺北高等行政法院簡易判決 九十二年度簡字第二五○號
原 告 台慶機械股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丁○○右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年二月二十七日環署訴字第０九一００六九０九六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要︰
一、被告機關所屬下級機關環境保護局於民國（下同）九十一年七月十九日，因處理人民陳情案件，而至產生空氣惡臭之污染源現場（即桃園縣八德市○○路上之德豐祥實業有限公司【下稱德豐祥公司】工廠廠址）勘查，經過在現場之搜證，因此為以下之事實認定：
Ａ、原告向德豐祥公司承購該公司位於桃園縣八德市○○路、已停工廠房之桶槽，並派人將上開桶槽拆卸搬運。
Ｂ、而原告派遣之人員在進行現場拆除桶槽作業時，不慎將裝有苯乙烯之桶槽撞破，致使苯乙烯外溢，而廠區內又未裝置任何有效防制設備，於外溢過程中產生明顯之刺鼻惡臭味散布於空氣中，因此造成空氣污染。
二、被告機關因此以「原告上開違章事實，已違反空氣污染防制法第三十一條第一項第三款之規定」為由，依同法第六十條後段工商廠場之規定，對原告課處新台幣（下同）十萬元之罰鍰。
三、原告不服上開裁罰處分，提起訴願亦遭駁回，原告因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為如判決撤銷原處分及訴願決定。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、緣原告於九十一年七月十九日向設於桃園縣八德市○○路之訴外人德豐祥公司承購桶槽，時現場拆卸及搬運桶槽之作業係由向原告買受上開物品之丙○○實施，而丙○○於作業時不慎撞擊致盛裝苯乙烯化合物之槽體破裂，苯乙烯外溢後造成惡臭。被告機關遂以原告違反空氣污染防治法第三十一條第一項第三款為由，依同法第六十條規定做成府環稽字第○九一○五三二一八三號函附處分書（編號：○四○一六○），對原告裁處十萬元之罰鍰。原告不服而向被告機關提起訴願，經函送訴願機關環保署審議後復遭駁回。然被告機關之處分及行政院環境保護署（下稱環保署）之訴願決定均難令原告心服，爰起訴以求公斷。
Ｂ、按行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意；行政機關為處分時，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽；以上分別為行政程序法第三十六條及同法第四十三條所明文規定。謹查當初原告提出訴願時，即已陳明：
⑴運送桶槽之作業係由向原告買受上開桶槽之丙○○實施，而丙○○作業不
慎致槽體破裂始造成污染，究其情節，應受裁罰者為丙○○而非原告。⑵污染事件並非原告之誤失，有當時在現場之施工人員許水龍能證明確係張志鏗施工不慎造成。
⑶原告於丙○○肇事後，迅抵現場積極善後，立即為砂土吸取污染物之處置，減輕損害至最低，絕無袖手旁觀之情事。
詎被告機關在事故現場並未詳查，誤以原告為應受處分者，即有不當；待原告提起訴願，陳明原告並非應受處分者，第被告機關仍不予詳加斟酌，逕函送於環保署；而環保署對前開事實無動於衷，堅持原有成見而駁回訴願，造成原告權利及利益之損害。是無論原處分或訴願決定顯然皆非合法。
Ｃ、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第四條第一項明文定之。原處分及環保署之訴願決定俱非合法，爰起訴請求撤銷原處分及訴願決定。
二、被告主張之理由：
Ａ、依空氣污染防制法第三十一條，在各級防制區及總量管制區內不得有下列行為，其中第三款即規定「置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體。」；另依空氣污染防制法施行細則第二十八條關於惡臭，係指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。違反上項規定依同法第六十條後段工商廠場之規定處新臺幣壹拾萬元以上壹佰萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。
Ｂ、被告機關所屬下級機關環境保護局於九十一年七月十九日，依受理人民陳情案件內容至污染源勘查，發現原告承購「八德市○○路德豐祥實業股份有限公司」桶槽，於現場拆除作業時不慎將裝有苯乙烯之桶槽撞破致使苯乙烯外溢，而廠區內又未裝置任何有效防制設備，於外溢過程中產生明顯之刺鼻惡臭味散布於空氣中，造成空氣污染，核已違反空氣污染防制法第三十一條第一項第三款之規定，被告依同法第六十條後段工商廠場之規定處新台幣壹拾萬元罰鍰。
Ｃ、原告於訴訟狀中提及本次污染事件肇事者為「丙○○」，然依當日勘查紀錄「登載之主體為原告，處理情形欄填寫內容亦經原告確認無誤後簽名」，何以當時未提出異議，卻於事後收到處分書方表示污染非其所為，此舉顯有脫罪卸責之嫌。另針對原告所提處分主體有所疑義部分，被告機關所屬下級機關環境保護局於九十一年九月十三日分別發函原告與丙○○，要求提附有關證明文件、陳述書，然而丙○○於期限內相應不理未提陳述，對此本府無法憑空加以認定是或否；另原告雖於期限內補正資料，卻僅為「空污罰鍰訴願書」，其內容為不著邊際、無關緊要之詞，無法確實舉證其與丙○○間轉包行為之事實，對被處分主體之認定無一助益，換言之，原告此一「肇事者非其」一廂情願、片面之詞而又提不出證明之說法，應屬事後卸責推託之詞，被告難以採信僅就當日勘查紀錄為依據，對原告仍依法予以告發。
Ｄ、綜上所述，原告違反空氣污染防制法第三十一條第一項第三款規定，被告機關依同法第六十條後段工商廠場之規定，據以處罰，並無不合。
理 由
壹、程序方面：本案系爭罰鍰處分金額為新台幣十萬元。而司法院曾於九十年間以（九十）院台廳行一字第二五七四六號令，依行政訴訟法第二百二十九條第二項之規定，將行政訴訟法第二百二十九條第一項之簡易案件金額（價額）自三萬元，提高為十萬元。故本案應認合於行政訴訟法第二百二十九條第一項第二款「因不服行政機關所為新臺幣十萬元以下（原為三萬元，現提高為十萬元）以下罰鍰處分而涉訟者」，應依簡易訴訟程序進行之，爰先此敍明之。
貳、兩造爭執之要點：
一、按依空氣污染防制法第三十一條第三款之規定，在在各級防制區及總量管制區內，不得有「置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體」之行為。違反者，如行為主體為「工」、「商」、「廠」、「場」者，則應依同法第六十條第一項後段之規定，處以新臺幣十萬元以上一百萬元以下之罰鍰，以上法規範之有效性為兩造所俱不爭執。另外目前全國各地均屬防制區（只是級數不同，空氣污染防制法第五條參照），此外原告為營利事業，此因具有為「商」之身分。
二、另外兩造對以下之客觀事實也俱不爭執：
Ａ、九十一年七月十九日十六時四十分許，在桃園縣八德市○○路上之德豐祥公司工廠廠區內，原放置於該已停工廠房內之桶槽，因為有「人」進行拆卸搬運作業，而在拆除及移置桶槽之過程中，不慎將內裝「苯乙烯」之桶槽打破，導致「苯乙烯」外溢，產生刺鼻之惡臭，因此造成空氣污染。
Ｂ、被告所屬之下級機關環境保護局在接受到人民之報案後趕至現場後，確認「在現場實際執行桶槽拆卸搬運作業，並撞破桶槽」之人為丙○○，丙○○隨即通知原告之負責人甲○○到場處理。
Ｃ、而後續之處理作業（即將桶槽做初步之封閉，並支付砂石車載運土石進行覆土之報酬）均由甲○○為之。
三、但上開客觀事實基礎下，原告進一步為以下之事實主張，且提出錄音帶一只作為證據方法，被告機關則認為原告主張之此部分「待證事實」無從證明屬實。
Ａ、原告是向德豐祥公司買入上開桶槽，再轉出售予丙○○。
Ｂ、而丙○○在向原告買得上開桶槽後，經原告告以桶槽放置地點，並派許水龍協助丙○○進行拆卸及搬運作業。
Ｃ、丙○○於九十一年七月十九日下午施工時不慎打破桶槽造成惡臭。
四、而在原告在上開待證事實基礎下，原告因此在法律上主張，其對惡臭之造成本身並無任何過失，因此本件違章行為之責任應由丙○○來承擔，被告機關對其處罰顯屬錯誤。
五、是以本案之爭點集中在：
Ａ、在事實認定層面上，原告主張之待證事實是否可以證明。
Ｂ、在法律適用層面上，原告應否對於上開客觀污染事實，在主觀上有無故意、過失，而應負擔起違章責任。
參、本院之判斷：
一、原告主張之上開待證事實雖能證明屬實，但仍有原告所未言明、而在經本院依職權調查後查明之新事實。
Ａ、原告主張：「其向德豐祥公司買入上開桶槽，再轉出售予丙○○，而九十一年七月十九日下午是丙○○本人前往桃園縣八德市○○路上之德豐祥公司工廠廠區拆卸搬運桶槽時，不慎打破裝有『苯乙烯』之桶槽，因此才造成惡臭」等情。不僅有原告提出錄音帶、經本院調查時當庭以機器播放之聲音記錄為證，而且被告機關所屬下級機關環境保護局制作之勘查工作記錄上也載明「丙○○才是在現場實際作業之人」，結合以上各項證據資料應可判定原告所言屬實。
Ｂ、不過本院調查階段，在當庭以機器播放之聲音記錄時，也同時發現原告在與丙○○爭執之過程中，丙○○曾在對話中稱：「原告之負責人曾向丙○○保證，桶內如果有東西，原告之負責人會將之清理掉」等語，可是原告對此陳述卻未加以反駁。由此證據資料應可認定「原告負責人在轉售上開桶槽時，曾對買受人保證清理桶槽內部異物」之新事實。
二、正因為上開新事實之發現，本院認為，原告仍應對上開客觀之空氣污染事實，負擔起違章責任，茲說明其理由如下：
Ａ、按行政罰雖與刑事罰，在現今行政法學說的發展上，已認為二者間僅有量的不同，而無質的差異（參閱吳庚著「行政法之理論與實用」增訂六版第四三五頁以下），國外亦有把行政罰稱之為「輕刑罰」者。因此行政罰之正確認知與適用，在一定程度上，必須回到刑事法理之相關理論基礎中。只有透過此等刑事基礎理論之再省思，現今之行政法院審判實務才有能力正確解釋各式各樣具體「行政罰」法規範之實際意涵及適用界限，獲致妥適之判斷結論，此點有必要在此先行敘明之。
Ｂ、刑事犯罪行為之基本分類及其構成要件之架構：
１、有關刑事犯罪行為大體上可以分為以下二大類：
ａ、一為「作為犯」，其違法特徵是違反刑法規範中之「禁止規範」，在法律明文禁止其實施一定行為之情況下，仍然為此等行為，因此構成犯罪。
ｂ、一為不作為犯，其違法特徵則是違反刑法規範中之「誡命規範」，當法律要求特定人在特定時空環境下，應為「一定行為」時，可是該特定人處在該時空環境中，卻拒絕為法規範所期待之行為，法律因此將此等不為期待行為之消極不作為，列為犯罪行為。
２、接著則必須特別說明：
ａ、所有的犯罪行為不是違反「禁止規範」即是違反「誡命規範」，但是刑事法律之條文本身卻不會用「禁止規範」或「誡命規範」之文字形式去直接描述「受禁止之作為內容」或「受誡命之作為內容」，而會將「禁止規範」所禁止之行為，或違反「誡命規範」之不作為內容本身予以「構成要件化」。
ｂ、例如刑法不會規定「禁止殺人」，只會規定「殺人者，處．．．（法律效果）」，而刑法理論上又會將殺人罪之構成要件要素，分為客觀構成要件要素與主觀構成要件要素；而客觀構成要件要素下，再細分為「行為主體」（殺人者）、「行為客體」（被殺者）、「殺人行為」、「死亡結果」與「行為與因果關係」等項目，主觀構成要件要素下則細分為「客體之認識與意欲」（認識所殺者為人）、「行為之認識與意欲」（認知到自己正在實施足以導致他人死亡之行為）與「因果關係之認識與意欲」（預測到自己實施在外之行為會產生特定環境時空之變化，而發生死亡之結果），另外如將「禁止詐欺」之禁止規範與刑法第三百三十九條比較，更可看出二種規定方式，在繁簡程度上的重大差異。又刑法也不會規定「公務員必須努力執行職務，防範一切可能之災害」，而是直接在刑法第一百三十條規定：「公務員廢弛職務釀成災害者，處．．
（法律效果）」。
ｃ、而刑法這樣的規定結構是有其法理上之正當基礎，並有司法實務運作之實益，茲分述如下：
Ⅰ、「禁止規範」與「誡命規範」在結構上是一種「不完全規範」，無法呈現法律效果。
Ⅱ、更重要的則是，「禁止規範」與「誡命規範」之規定本身過於抽象，不夠明確，如果沒有予以「構成要件（要素）化」，受規範之人民無法在事前認知及預測自己之行為是否符合法規範之期待，因此違反了「罪刑法定原則」之要求。
Ⅲ、另外在司法實務運作上，如果犯罪行為之描述能予以構成要件化，則法院在判斷是否構成犯罪時有一個清楚明確的標準可供遵循，不須花費法院太多之時間精力，有利於效率之提昇。
３、而當把犯罪行為構成要件化以後，還有一個延伸性的實益，就是針對外觀上以違反「禁止規範」而架構構成要件之作為犯，可以透過刑法總則之「不純正不作為犯」理論（刑法第十五條參照），將隱藏於同一條文「構成要件」中，兼具防止有害結果發生之誡命規範，一併呈現在外，使之產生現實規制力，並減輕法院在闡明此等「誡命規範」時之說理上勞費。
Ｃ、上開有關刑事罰之分類方式及其理論架構，在行政罰領域所延伸出之新課題與修正可能性：
１、行政罰在行為類型之分類上與刑事罰相同，同樣可以分為違反「禁止規範」之作為違章與違反「誡命規範」之不作為違章之二大類。
２、然而由於行政法之理論發展較晚，再加上行政領域廣大，行政違章行為之類型繁多，要將各式各樣的違章行為予以類型化、抽象化，發展出一套如同刑法總則上、原則上可一體適用於所有犯罪行為的概括性理論，即有其困難性。所以很多的行政違章行為，其行為之內涵與外延，到目前為止，還無法固定（類似於「不確定之法律概念」），自然也難予以「構成要件化」。其規定條文之文字本身仍保有原始的「禁止規範」或「誡命規範」外觀，例如本案所涉及之行為時就業服務法第五條第一項之規定，即有此一特徵，而且單由其條文文字僅使用「禁止」二字，其法規範之原始本意應僅為「禁止規範」。
ａ、行政法院處理此等條文之行政罰案件時，固然必須面對現實，不能拿著刑事法理論中之「罪刑法定原則」，而排斥此等條文之現時規範性格。
ｂ、不過行政法上，雖然沒有「罪刑法定原則」之嚴格要求，但一樣也要遵守「法明確性」之法理原則，而以上之規定方式，多多少少都是以犧牲「法律明確原則」作為代價，法院有必要採取比較嚴格之立場來審查行政機關對上開「不確定法律概念」之解釋有無錯誤，其審查標準及密度除參酌司法院釋字第五五三號解釋意旨，考慮以下之因素外，另外還要特別考慮到行為人就「法可預測性」之高低程度。
⑴事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。
又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。⑵原判斷之決策過程，係由該機關首長單獨為之，抑由專業及獨立行使職權之成員合議機構作成，均應予以考量。
⑶有無應遵守之法律程序？決策過程是否踐行？⑷法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？⑸對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範﹖⑹是否尚有其他重要事項漏未斟酌﹖
３、又因為刑法上「不純正不作為犯」是以對有害結果之預測及防止義務來架構其理論，因此只能適用於結果犯上。但行政罰很多情況下卻為單純行為犯，如何擴張法規範之規制功能，將原來外觀上僅為「禁止規範」之條文，透過法解釋論之方法，將隱藏於條文文字背後的「誡命規範」規範功能發掘出來，亦屬行政罰上一重要課題。
ａ、本院已往曾試圖運用民事法上之使用人、僱用人監督責任或法人責任理論或類推適用刑事法上之保證人責任來架構行政罰之故意或過失責任理論（當課予特定人之使用人、僱用人、法人或保證人責任時，即是責問該人為何沒有盡到對受僱者或職員之監督義務，以致受僱者或職員為法規範所禁止之行為，此時監督義務之實踐本身是「誡命規範」之要求，而監督義務之違反，則已屬不作為違章之型態，因此原來之禁止規範也透過這一理論而擴及其規範功能，兼具誡命規範之規範意義，結果與刑事法領域中「不純正不作為犯」理論「殊途同歸」，達成相同之目標）。
ｂ、然而上開「使用人、僱用人、法人或保證人責任」之理論，並非能一體適用於一切行政違章行為中（就如刑事法理上很多通則法理之建立，亦是透過分則罪名之多年實踐，而逐漸抽象化出一些原理原則，就是因為這些原理原則是透過歸納之方式所獲得，所以就不可能以純粹邏輯推論之方式應用在一切分則罪名中，例如間接正犯之理論，就具有「親手犯」性質之罪名即不得加以援用），因為有些行政違章類型只能以違反「禁止規範」類型出現，不可能想像有違反監督義務之「誡命規範」不作為情形存在，或者即使具「誡命規範」之性質，但誡命規範之內容仍受法規範目的之限制。其實歸結到最後，這樣爭點領域之判斷，還是要回到個別條文規規範意旨之發現，而屬法律解釋論之範圍。
Ｄ、本案中，原告之負責人既然知悉上開桶槽內有不明物質，也對買受人丙○○承諾要為之清理，更知悉丙○○在處理過程中所生之風險，當其自德豐祥公司買入上開桶槽，再決定賣出予第三人時，第三人拆卸及搬遷上開桶槽之風險與防止危險之可能途徑應為原告所知悉，並且能與丙○○協力控管。此外原告與丙○○均從交易中獲得利潤，且對交易所生之外部成本（即桶槽破裂之風險）最有能力控制。因此基於社會分工危險分担之法理以及「法律經濟學理論」中所指「將風險歸由能以最低經濟成本達成迴避此項風險之人負擔」或「外部成本內部化」之觀點，上開結果防止義務，應由原告與丙○○共同負擔。而且原告之違章行為形態應為違反「誡命規範」之「不純正不作為過失」違章，與丙○○之違反「禁止規範」之「純正作為過失」違章，同應負擔違反空氣污染防制法第三十一條第三款規定之違章責任。
三、至於原告請求傳訊證人丙○○一節，由於其主張之待證事實已為本案所採信，此項證據方法即無再行調查之必要，亦附此敘明之。
參、綜上所述，本件原裁罰處分之作成並無違法，且因裁處金額為法定最低額度，自無裁量濫用之違法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。至於丙○○本人對本件違章結果是否也應該加以處罰，由於不在本案審理範圍中，本院無從表明意見，亦附此敘明之。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 四 日
臺北高等行政法院 第五庭
法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 四 日
書記官 林麗美