臺北高等行政法院判決 九十二年度簡字第三四九號
原 告 遠傳電信股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 張珩（局長）訴訟代理人 丙○○
乙○右當事人間因菸害防制法事件，原告不服台北市政府中華民國九十二年五月八日府訴字第○九二○三五六五八○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告遠傳電信股份有限公司設立於台北市○○○路○段○○○號之遠傳電信忠孝門市，經被告台北市政府衛生局所屬大安區衛生所稽查人員於民國（下同）九十一年十二月二十日查獲原告未依規定設置明顯禁菸標示，乃當場會同原告公司職員鄧惠任製作菸害防制場所工作紀錄表，並於九十一年十二月三十日訪談原告所委任之代理人任爾琦，製作談話紀錄後，以九十一年十二月三十一日北市安衛二字第○九一三○八六七三○○號函報請被告核辦。案經被告審認原告違反菸害防制法第十三條第二項規定，乃依同法第二十六條規定，以九十二年一月六日北市衛七字第○九二三○○五三三○○號行政處分書，處以原告新臺幣（下同）一萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨如左：
壹、原告起訴主張略謂：
一、聲明：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、理由：
㈠、按菸害防制法第十三條第一項第七款規定：「金融機構、郵局及電信局之營業場所為不得吸菸之場所」、第二項規定：「前項場所，應設置明顯禁菸標示」。另按電信事業主管機關交通部函復內政部社會司九十一年十一月五日台九一內社字第○九一○○三五九二七號函說明二第二點，其對「電信局」之解釋為：「．．．（建築技術規則建築設計施工編第一百七十條）其中第十三類『電信局』之範圍，應係指電信改制前公營提供電信服務及辦公、營運場所（如各區電信管理局及其營運處所）與改制之中華電信股份有限公司及其各分公司、營運處（所）而言。．．．」。查遠傳電信忠孝門市為原告之直營門市店，主要營業項目為門號、手機之銷售與提供原告客戶之其他服務，性質上與一般之通訊行無異；且原告為民營之行動電話業者，其直營門市店之功能與電信局顯有極大差別，原告並非前開條文所謂之電信局，其理自明，被告未加詳查，逕科以原告罰鍰，顯有違誤。
㈡、次按「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據」，司法院大法官解釋釋字第四○七號解釋著有明文。本號解釋要旨在於：法律所定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎。惟本件中「電信局」一詞之意義，依一般社會通念至為明確，其與通訊行或民營電信公司直營門市店完全不同。故菸害防制法第十三條第一項第七款所規定者非屬抽象之概念，主管機關自不能依職權而為與社會一般通念不同之釋示。準此，被告以行政院衛生署九十二年四月七日署授國字第○九二○○○四五八四號函釋中將電信局擴大解釋為提供民眾電信服務之機構，包括中華電信分公司或其他民營之電信公司為由，認定原告所營忠孝門市店亦屬電信局，顯已違反法條解釋之文義解釋原則，要非妥適。
㈢、又被告依司法院大法官釋字第二七五號解釋意旨：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．。」以原告未能舉證無過失為由處罰原告，惟查：
１、過失之推定，仍須斟酌各個應受行政罰行為之性質，在各該法律中就有必要之部分分別明文規定，以保障人民的權利，若以「違反禁止規定或作為義務」即應受行政罰，則一旦行政機關執行稍有偏差，將使人民於無過失時無辜受罰（釋字第二七五號一部不同意見書參照）。另行政機關在適用推定責任時，亦須注意「比例原則」，不可一有「違反禁止規定或作為義務」之行為，即採「推定過失責任」，應具體衡量「行政上目的實現」與「人權保障」來判斷是否採取推定過失責任。
２、又原告之直營忠孝門市店本非菸害防制法第十三條第一項第七款所規範之「電信局」，無違反同法「應設置明顯禁菸標示」規定之問題，故本案原告並無任何故意、過失可言；本件被告無視於此，僅以原告違反禁止規定，且又不能舉證無過失為由，處罰原告，則揆諸前揭說明，被告所為，顯有違誤，自不待言。
㈣、「電信局」為行政法組織法之「服務性營造物」與一般民營電信公司之營業處有別：
１、公共營造物係指：「行政主體為達成公共行政上特定目的，將「人」與「物」作功能上之結合，以制定法規作為組織法之依據，所設置之組織體，與公眾或特定人間發生法律上之利用關係」。在各種行政組織中，既非行政機關又非公營事業機構，性質上為營造物，依其種類之不同，實務上及學者均將「電信局」一詞認定屬服務性營造物。
２、按原告為依公司法成立之股份有限公司，為民營電信公司，其營業處組織本質確與具服務性質之公營造「電信局」不同，惟原處分機關及訴願決定仍認「電信局」包括「民營電信公司」，其認定恐有違法。
㈤、原行政處分及訴願決定機關違反行政法之「可預測性原則」：按「可預測性原則」為國家機關之行為在法治國家必須能被預測、預見，此亦為行政法之原理原則。違反此原則不僅僅是不當而已，而且是違法，此原則亦為改制前四十八年判字第五十二號判例意旨所採。今行政院為因應電信業務開放民營，行政院於九十一年五月三十一日函請立法院審議之「菸害防制法」修正草案第十四條第一項第七款規定為「金融機構、郵局、電信機構之營業場所」，為「不得吸菸」之場所。惟此草案尚未經立法院三讀，總統公布實施，故一般人民對此草案將「電信局」修改為「電信機構之營業場所」尚應無預見可能性，惟今該訴願決定竟引用菸害防制法於立法院之修正草案為決定依據，認「電信局」包括民營電信業者之營業處，不僅強令原告須遵循上未法生法效力之「菸害防制法修正草案之規定」並進而為訴願決定，顯已違反行政法之「可預測性原則」。
㈥、原行政處分及訴願決定機關違反行政法之「明確性原則」：按行政程序法第五條規定：「行政行為之內容應明確」，按明確性係從憲法上之法治國原則導出，為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原則，故在法律保留原則下，法律及法規命令之規定內容範圍必須明確，凡涉及人民權利義務事項時，對何者為法律所許可，何者屬於禁止，均須明確。本於明確性原則之要求，處罰人民之法規範必須在行為時以存在，如該法規範對於人民處罰條文之主體對象不明確即不得加以處罰，否則將違反「明確性」原則，今本案訴願決定對菸害防制法規範主體「電信局」」以透過衛生署以「函釋」之方式來認定擴張解釋而將「民營電信業者」包括於「電信局」範圍內，即已違反「明確性」原則。又明確性原則源自於法治國家原則中之法律保留原則，即國家行為欲干涉人民權利時必須有明確法律上依據，缺乏法律規定不得處罰人民，故被告對原告處以菸害防制法非有法明文規定不可。自司法院大法官會議釋字第三一三號解釋以來，即要求此項原則之適用，後於釋字第四○二及釋字第四二三皆要求貫徹此原則，故對人民之處罰規定不得以類推適用之方式作為處罰之依據，因此如在個案中無法判斷人民之行為是否以構成違反秩序罰即不得加以處罰。菸害防制法第十三條第一項第七款對「電信局」之規範不及於民營電信業者，被告及原訴願決定機關自不得爰引行政院衛生署九十二年四月七日署授國字第○九二○○○四五八四號函釋認菸害防制法第十三條第一項第七款規定：「電信局之營業場所，應解釋為提供民眾電信服務之機構，包括：中華電信公司或其他民營之電信公司」，否則顯有違反法律保留及明確性原則。
㈦、原訴願決定違反「信賴保護原則」：查行政機關雖可發布解釋性行政規則以闡釋法規之函義，惟若其前後所作解釋不一，在後解釋不利於當事人時，基於信賴保護原則，不應溯及生效。按臺灣省政府八十六年九月二十四日（86）府衛二字第一六六四二三號函釋意旨略以：「菸害防制法第十三條規定下列場所應全面禁菸（應設置明顯禁菸標示）：圖書室、教室、實驗室、表演廳、禮堂、展覽室、會議廳（室）、室內體育館、游泳池、民用航空器、客運汽車、纜車、計程車、渡船、電梯間、密閉式之鐵路列車、捷運系統之車站、車廂及其他各種密閉式之公共運輸工具、托兒所、幼稚園、醫療機構、護理機構、郵局、電信局之營業場所、製造、儲存或販賣易燃物品之場所、其他經中央主管機關指定公告之場所」，本件函釋並未將民營電信公司營業場所列於菸害防制法第十三條規定應全面禁菸場所（應設置明顯禁菸標示）之範圍。惟被告於九十一年十二月二十日至原告所屬「遠傳忠孝門市」稽查，並認原告違反菸害防制法第十三條之規定並為行政處分，後訴願機關爰引行政院衛生署九十二年四月七日署授國字第○九二○○○四五八四號函釋認菸害防制法第十三條第一項第七款規定：「電信局之營業場所，應解釋為提供民眾電信服務之機構，包括：中華電信公司或其他民營之電信公司」，而駁回原告之訴願，其所引用後解釋不利於原告之函釋並為訴願決定，已明顯違反「信賴保護原則」，顯屬違誤。
㈧、又行政院於八十一年間函請立法院審議「菸害防制法草案」，其草案內容，依八十一年九月二十九日立法院第一屆第九十會期第二次會議議事錄報告事項第七：行政院函請審議「菸害防制法草案」交內政、司法兩委員會審查以觀，應不及於民營電信業者。依八十三年三月三十日立法院第二屆第三會期內政及邊政、司法兩委員會審查「菸害防制法草案」第一次聯席會議紀錄以觀，立法院聯席會對行政院函請審議之草案中就「電信局」未表示任何意見。依八十三年六月一日立法院第二屆第三會期內政及邊政、司法兩委員會審查「菸害防制法草案」案第二次聯席會議紀錄以觀亦未曾對「電信局」表示任何意見。而依八十五年九月二十四日立法院第三屆第二會期第六次立法院內政及邊政、司法兩委員會報告審查行政院函請審議「菸害防制法草案」會議紀錄以觀，條文對照表對行政院所提之第十三條第一項第七款「電信局」三字均未曾作任何修改。依行政院於九十一年五月三十一日函請立法院審議之「菸害防制法」修正草案第十四條第一項第七款，已修訂為「金融機構、郵局、電信機構之營業場所」。反面解釋，倘菸害防制法第十三條第一項第七款「電信局」包括電信民營業者，自無再行修法之必要，顯見菸害防制法第十三條第一項第七款「電信局」不包括電信民營業者。從八十一年間行政院送立法院審議之菸害防制法草案至八十五年九月二十四立法院完成三讀通過之條文以觀，立法院從未對菸害防制法第十三條第一項第七款規定所稱之「電信局」因「中華電信股份有限公司條例」於八十五年七月一日改制而做任何說明與解釋，自立法院委員會審議至全院院會讀會，對菸害防制法第十三條第一項第七款規定均仍採用行政院八十一年間送審之草案條文，故有關菸害防制法第十三條第一項第七款中「電信局」立法者之原意並不及於民營電信業者，至臻明確。
㈨、被告爰引「菸害防制工作手冊」有關菸害防制法對電信局之解釋包括民營電信業者，作為處分原告之依據，違反行政程序法第一百六十條之規定，對外自不生法規效力：
查本件被告爰引之「菸害防制法工作手冊」，為上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定行政行為。故其性質應屬行政程序法第一百五十九條第二項第二款之行政規則，依行政程序法第一百六十條第二項之規定，應經由首長簽署，並登載於政府公報發布之，始得對外發生法規效力。被告所引用之上開工作規則既未經由首長簽署，並登載於政府公報發布之，應不對外生法規效力，自無法援引前揭「工作手冊」拘束原告。退萬步言之，前揭「工作手冊」將電信局擴張解釋及於民營電信業者，已逾越菸害防制法之立法規範範圍，違反法律優位之行政法原則，並不合理。
貳、被告答辯主張略謂：
一、聲明：駁回原告之訴。
二、理由：
㈠、查原告所經營之遠傳電信忠孝門市，係由被告所轄大安區衛生所於九十一年十二月二十日於菸害防制場所例行查察時，查獲未依規定設置禁菸標示，雖本案原告認其直營門市店之功能與電信局有極大差別，並引用交通部對電信局之解釋認電信局之範圍僅限改制前公營提供電信服務及辦公、營運場所及改制後之中華電信股份有限公司及其各分公司、營運處所而言。惟依據行政院衛生署及臺灣省政府衛生處，於八十七年五月印製之菸害防制工作手冊中，有關菸害防制法條解釋中，對電信局之解釋為：「電信業務民營化，電信局乃指提供民眾電信服務之場所，包括：中華電信公司或其他民營之電信公司。」準此，原告所經營之場所既為提供民眾電信服務之場所，揆諸前揭規定，屬於菸害防制法第十三條第一項第七款規範範圍內之場所，自應依規定設置禁菸標示，並無疑義。
㈡、按司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。」查本件原告所經營之遠傳電信忠孝門市未依規定設置禁菸標示，此有被告所屬大安區衛生所稽查人員於九十一年十二月二十日現場製作並經原告公司所屬職員鄧惠任簽名之菸害防制場所工作紀錄表及九十一年十二月三十日訪談原告代理人任爾琦之談話紀錄可稽，原告並不否認其未設置禁菸標示之事實，是以，原告違規事證明確，循堪認定。原告既不能舉證其無過失，揆諸前揭解釋意旨，被告依法科處原告罰鍰，要無違誤。
㈢、就立法史及立法資料，並無針對菸害防制法第十三條第一項第七款規定中之「電信局之營業場所」加以討論。就法律目的性解釋而言，菸害防制法第十三條第一項第七款所指「電信局之營業場所」，就電信業民營化之後，應泛指所有電信營業場所，而非原告所指擴張解釋或類推適用：
１、查中華電信股份有限公司於八十五年七月一日民營化，為菸害防制法公布實施之前（八十六年三月十九日）。電信業全面民營化之後，就法律平等原則解釋，電信局之營業場所，應包含中華電信、遠傳、台灣大哥大等所有電信機構。
２、查菸害防制法第十三條第一項第七款中所列之「金融機構、郵局、電信局之營業場所」，皆屬為防制菸害，所針對民眾經常出入之公共場所之類別式規範，自難認為「電信局」為特指名稱為「中華電信」之營業機構。
３、原告所指「電信局」依一般社會之通念，應專屬中華電信之電信機構，為主觀認定，人民不得因不知法律規定而免除其法律責任（參照行政罰法草案第八條），今原告有未張貼明顯禁菸標示之情事，自應遵守菸害防制法之規定，有任何相關疑義，可洽為衛生單位查詢。被告只要被查有違規事實，依其營利事業登記所屬電信類別，即得本於職權依法處罰，故被告依法予以處罰鍰處分並無違誤。
㈣、按行政院衛生署九十二年四月七日衛署國字第○九二○○○四五八四號函釋意旨略以：民國八十六年公佈之菸害防制法第十三條第一項第七款規定：「金融機構、郵局及電信局之營業場所，不得吸菸。」本條所稱之「電信局」，自電信業務民營化後，應解釋為「提供民眾電信服務之機構，包括：中華電信公司或其他民營之電信公司。」前開函釋目的係為闡明菸害防制立法意旨，針對業務機關所提條文內容做詳細敘明，效力當然及於立法當時有效，非原告所指處分於前，函釋在後而不適用。又依行政院於九十一年五月三十一日函請立法院審議之「菸害防制法」修正草案第十四條第一項第七款，已修訂為「金融機構、郵局、電信機構之營業場所」，乃為因應社會變化，法律為符合一般社會大眾所瞭解，將法律條文更佳明確化，自難謂原告所稱因修法而將原法做反面解釋。綜上論結，被告之原處分合法妥適，本件行政訴訟應為無理由。
理 由
一、按裁罰性行政處分，因涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨，司法院大法官會議釋字第三九四號解釋著有明文。本於明確性原則之要求，處罰人民之法規範必須在行為時以存在，如該法規範對於人民處罰條文之主體對象不明確即不得加以處罰，否則將違反「明確性」原則，另法律之適用，乃以正確的解釋為先決條件，因此，法律之解釋乃法律適用之先前步驟及不可或缺的一環；現代法治國家，因保障人民之自由與權利，因此，對於制裁性法律之解釋與適用，尤著重於嚴格之文義解釋方法，上開嚴格解釋的要求，乃係因憲政主義下的憲法以人民基本權的保障為原則，允許國家對之加以限制則為例外之情形，對例外之解釋應從嚴以對，則法律之文字依文義及歷史解釋已無疑義，自不得越過該文義解釋，而以所謂立法目的解釋擴充其文義範圍，亦即被告倘欲對原告論以原處分之處罰，被告必須先確定據以處罰之法令涵義，即正確的解釋法令，方能作成具有特定法律效果之處置，蓋此殆為適用法令之際必然之正確程序。
二、菸害防制法第十三第一項規定：「左列場所不得吸菸……七、金融機構、郵局及電信局之營業場所。……前項場所，應設置明顯禁菸標示。」，第二十六條規定：「違反第十三條第二項規定，未設置禁菸標示，或對禁菸區無明顯之區隔、標示者，處新台幣一萬元以上三萬元以下罰鍰，並通知限期改正；逾期未改正者，按日連續處罰。」查被告於事實欄所敘時、地查獲原告開設之遠傳電信忠孝門市未依規定設置禁菸標示，此有被告所屬大安區衛生所稽查人員九十一年十二月二十日現場製作並經原告公司職員鄧惠任簽名之菸害防制場所工作紀錄表及九十一年十二月三十日訪談原告代理人任爾琦之談話紀錄附卷可稽，且原告亦不否認未設置禁菸標示之事實，固可信實。
三、兩造爭執之要點為：
㈠、原告起訴主張「電信局」之解釋，應係指電信改制前公營提供電信服務及辦公、營運場所（如各區電信管理局及其營運處所）與改制之中華電信股份有限公司及其各分公司、營運處所而言，原告忠孝門市並非菸害防制法第十三條第一項第七款所稱之電信局，即無同法第十三條第二項之適用等語。
㈡、被告及訴願決定書認定被告有違規之事實，無非以：依行政院衛生署九十二年四月七日署授國字第０九二０００四五八四號函釋，菸害防制法第十三條第一項第七款所稱「電信局」，自電信業務民營化後，應解釋為「提供民眾電信服務之機構，包括：中華電信公司或其他民營之電信公司。」，而非僅指改制之中華電信股份有限公司及其各分公司、營運處所而言。原告之忠孝門市亦是提供民眾電信服務之場所，即符合菸害防制法第十三條第一項第七款所稱「電信局」之規範，自應依規定設置禁菸標示為由。
㈢、是本件兩造爭執要點為：菸害防制法第十三條第一項第七款所稱「電信局」究係為何？
四、本院判斷如下：
㈠、經查自政府遷台後，迄七十年一月二十三日明令公布修訂「交通部電信總局組織條例」及「交通部電信總局所屬分區電信管理局組織通則」，將電信總局於五月一日將附屬機構中之台灣電信管理局、國際電信局、台北電話局、台北長途電信局、台中電信局及高雄電信局六機構裁撤，分別改組成為台灣北區電信管理局、台灣中區電信管理局、台灣南區電信管理局、國際電信管理局及長途電信管理局，同時新設立之數據通信所專責辦理數據通信業務，連同原有電信研究所及電信訓練所共為八個附屬機構，此有上開組織條例及組織通則可查，則一般社通念即以電信改制前公營提供電信服務及辦公、營運場所（如各區電信管理局及其營運處所）為電信局。殊難想像其他民營之電信公司之門市，在一般民眾會稱之為電信局。是以依文義解釋，電信局自不包括其他民營之電信公司之門市。況民營電信公司門市，其主要營業項目為門號、手機之銷售與提供原告客戶之其他服務，性質上與一般之通訊行相近；與電信局顯有極大差別，應非前開條文所謂之電信局，原告以民營電信業者之門市為電信局，已有未合。
㈡、再按電信事業主管機關交通部函復內政部社會司九十一年十一月五日台九一內社字第○九一○○三五九二七號函說明二第二點，其對「電信局」之解釋為：「．．．（建築技術規則建築設計施工編第一百七十條）其中第十三類『電信局』之範圍，應係指電信改制前公營提供電信服務及辦公、營運場所（如各區電信管理局及其營運處所）與改制之中華電信股份有限公司及其各分公司、營運處（所）而言。．．．」。上開函釋所謂電信局，亦與依一般社會通念相同，自可作為上開論斷之佐證。
㈢、另交通部為推動電信業務自由化及電信組織公司化政策，依據「電信法」、「交通部電信總局組織條例」、「中華電信股份有限公司條例」等電信三法，於八十五年七月一日將原交通部電信總局改制為新制之交通部電信總局與國營中華電信股份有限公司，被告雖答辯「菸害防制法」係於民國八十六年三月十九日經總統公布實施，而「中華電信股份有限公司條例」於八十五年七月一日改制，故菸害防制法第十三條第一項第七款規定：『電信局之營業場所』所稱之『電信局』，自電信業務民營化後，應解釋包括民營電信公司，惟查，自立法資料以觀，電信局一詞應不及於民營電信業者，茲就菸害防制法立法史以歷史解釋說明如下：
㈣、行政院於八十一年間函請立法院審議「菸害防制法草案」，其草案內容，依民國八十一年九月二十九日立法院第一屆第九十會其第二次會議議事錄報告事項第七：行政院函請審議「菸害防制法草案」交內政、司法兩委員會審查，當時並未有電信業務自由化及電信組織公司化以觀，應不及於民營電信業者。
㈤、嗣後於民國八十三年三月三十日立法院第二屆第三會期民國八十三年六月一日立法院第二屆第三會期、民國八十五年九月二十四日立法院第三屆第二會期未曾對「電信局」表示任何意見及修改，（參原告證物五至八）雖民國八十六年三月四日立法院第三屆第三會期第三次會議紀錄完成三讀「菸害防制法」（參證物九）。但從八十一年間行政院送立法院審議之菸害防制法草案至八十五年九月二十四日立法院完成三讀通過之條文以觀，立法院從未對菸害防制法第十三條第一項第七款規定：『電信局之營業場所』所稱之『電信局』因「中華電信股份有限公司條例」於八十五年七月一日改制而做任何說明與解釋，自立法院委員會審議至全院院會讀會，對菸害防制法第十三條第一項第七款規定均仍採用行政院八十一年間送審之草案條文，故有關菸害防制法第十三條第一項第七款中「電信局」立法者之原意並不及於民營電信業者。
㈥、此外，行政院於九十一年五月三十一日函請立法院審議之『菸害防制法』修正草案第十四條第一項第七款，已修訂為『金融機構、郵局、電信機構之營業場所』反面解釋，倘菸害防制法第十三條第一項第七款「電信局」包括電信民營業者，自無再行修法之必要，顯見菸害防制法第十三條第一項第七款「電信局」不包括電信民營業者。
㈦、雖行政院衛生署九十二年四月七日署授國字第０九二０００四五八四號固函釋：「主旨：有關函詢『遠傳電信股份有限公司忠孝門市未設禁菸標示』，事涉菸害防制法第十三條部分，本署意見．．．說明．．．二、按民國八十六年公布之菸害防制法第十三條第一項第七款規定：『金融機構、郵局及電信局之營業場所，不得吸菸。』本條所稱『電信局』，自電信業務民營化後，應解釋為『提供民眾電信服務之機構，包括：中華電信公司或其他民營之電信公司。』三、為因應電信業務開放民營，行政院於九十一年五月三十一日函請立法院審議之『菸害防制法』修正草案第十四條第一項第七款，已修訂為『金融機構、郵局、電信機構之營業場所』，為『不得吸菸』之場所。」惟上開函釋有違民國八十六年公布之菸害防制法第十三條第一項第七款電信局之文義及立法延革，有違母法之規定，本院自不予援用，而不受拘束。另行政院衛生署及臺灣省政府衛生處，於八十七年五月印製之菸害防制工作手冊中，有關菸害防制法條解釋中，對電信局之解釋為：「電信業務民營化，電信局乃指提供民眾電信服務之場所，包括：中華電信公司或其他民營之電信公司。」但該工作手冊，僅係上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定行政行為。故其性質應屬行政程序法第一百五十九條第二項第二款之行政規則，僅有內部效力（其外部效力係基於平等原則之行政一體次原則而來），自不足以拘束行政機關外之人民及法院，附此敘明。
㈧、經查遠傳電信忠孝門市為原告之直營門市店，主要營業項目為門號、手機之銷售與提供原告客戶之其他服務，性質上與一般之通訊行無異；且原告為民營之行動電話業者，其直營門市店之功能與電信局顯有差別，原告並非前開條文所謂之電信局，原告以原告忠孝門市為電信局，自有未合。
㈨、另按菸害防制法第十三條第一項第七款為行政罰之規範，而行政罰之違章行為，係指行為人本其意思活動，而實現違章構成要件之行為，即須具備違章構成要件上主觀要素與客觀要素之行為，與責任條件（故意、過失）係屬兩事，並有先後判斷之別，必先構成要件該當，始有論述責任要件之故意過失之必要。原告未該當違章構成要件行為，自無從越過構成要件之判斷即為就原告之責任條件為判斷。是以本件兩造就原告有無故意過失即無庸再予論述之必要。
三、綜上所述，本件被告以上開規定，處原告以罰鍰一萬元處分，自有未合，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十 日
書記官 黃明和