臺北高等行政法院簡易判決 九十二年度簡字第四六號
原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 林能白董事長訴訟代理人 彭火炎 律師
張玉琳 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 甲○○縣長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十一年十一月十九日勞訴字第○○三六三一四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原處分暨訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原裁罰處分作成之事實經過：
Ａ、原告所屬「新桃供電區營運處」前將「桃園線務段桃二分隊工區零星輸電積點工程」交付建盛工程有限公司及新功機電行承攬，嗣於民國（下同）九十一年四月五日從事鐵塔腐蝕更換工程時發生輸電鐵塔（＃）折彎，致建盛工程有限公司勞工一死二傷之職業災害案件。
Ｂ、案經行政院勞工委員會（下稱北區勞檢所）於九十一年四月五日、四月七日、四月十日派員進行勞動檢查，認定原告與承攬人分別僱用勞工共同作業，於九十一年三月二十七日分別與承攬人簽訂兩份「共同作業協議組織紀錄」，分別指定其檢驗員（陳文郁）及各該承攬人公司負責人（彭聖光、姜智振）為工作場所負責人，與勞工安全衛生法第十八條第一項規定原事業單位應負起防止職業災害措施之規定不符。
Ｃ、北區勞檢所乃以九十一年五月三十一日勞北檢字第○九一五○○三一五五一號函移被告機關。
二、裁罰處分之規制性內容：
Ａ、案經被告審查結果，亦認定原告具有上述違章事實，乃作成九十一年六月十日府勞動字第○九一○一二三八六三號處分書，依同法第三十四條第二款規定，科處原告罰鍰新台幣（下同）三萬元整。
Ｂ、但其處分書所載之原告名稱則為「台灣電力股份有限公司新桃供電區營運處」，且送達處所亦為「新竹市○○路○段○○○號」（即原告之內部單位新桃供電區營運處之辦公處所）。
三、原告不服上開裁罰處分，而以其內部單位新桃供電區營運處之名義提起訴願，行政院勞工委員會於九十一年十一月十九日作成勞訴字第○○三六三一四號訴願決定，駁回原告之訴願，但訴願決定書中還是同樣以原告之內部單位「新桃供電區營運處」為訴願當事人。
四、上開訴願決定書係於九十一年十一月二十日送達於原告內部單位新桃供電區營運處之辦公處所新竹市○○路○段○○○號，而原告則於九十二年一月二十一日具狀以自己名義向本院提起行政訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：求為判決撤銷原處分及訴願決定。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、查「台灣電力股份有限公司新桃供電區營運處」為台灣電力股份有限公司新竹、桃園地區事務承辦單位，與台灣電力股份有限公司為同一法人人格。
Ｂ、查「桃園線務段桃二分隊工區零星輸電積點工程」已交付建盛公司及新功機電行承攬，原告公司檢驗員前往桃園線務段桃二分隊工區，係為了解監督承攬人之工作進度，並未參與實際工作，此非勞工安全衛生法第十八條所稱「共同作業」，被告機關以原告違反勞工安全衛生法第十八條第一項規定科處原告罰鍰三萬元，於法不合。理由如下：
１、人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件（大法官釋字第二七五號參照），又行政犯雖不以其為故意行為或過失行為而異其處罰，但要應以有違犯行為（即違反行政法所定義務之行為）之存在，為其前提（行政法院四十五年度判字第六五號判例參照），由上解釋及判例，可明人民至少須有違反行政法所定義務之行為，行政機關始能處罰。
２、勞工安全衛生法第十八條第一項規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。」係要求事業單位採取該條所列各款必要措施。至於本條所要求之措施既謂「必要」，當有一定合理範圍。尤其勞安法第十六條已明確規定應由承攬人負擔雇主之責任，是以事業單位與承攬人所採取「必要」措施之範圍必不相同：故在現場實際作業之承攬人，其必要措施應較具體；至於非在現場實際作業較遠之事業單位，其「必要」措施之程度應較現場實際作業之承攬人所採取者較抽象而具統合及協調性，始符事理。不然事業單位不依法採取措施違法，依法採取措施者亦屬違法，一旦發生事故，即不分現場實際作業之承攬人，抑或負責協調之事業單位，概依本條予以處罰，此無異責令事業單位負擔無過失責任，違反勞安法第十六條及第十八條將事業單位與相關承攬人間責任區分，由事業單位負責指導、指揮及協調各承攬人執行勞工安全措施之立法本旨，此有最高行政法院八十七年度判字第二二九三號判決可參。
３、按勞工安全衛生法第十八條所謂之「共同作業」，依勞委會八十五年十二月廿六日台八十五勞安一字第一四七○七○號函釋意見：「係指原事業單位、承攬人或再承攬人等僱用之勞工於同一期間、同一工作場所同樣實際參與作業，而其參與不限於勞力，且應依事實認定，惟單純了解工作進度與監督者，尚非屬共同作業」，由主管機關上開函釋意見足證所謂共同作業，必須事業單位與承攬人分別僱用勞工在同一期間或同一工作場所共同工作，如非分別僱用勞工，或一方並未參與實際工作而僅單純了解工作進度，應非法條所稱之「共同作業」。
４、再查「勞工安全衛生法第十七條第一項規定：事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。該條規定之事前，應指交付承攬前，而該承攬人則應指承攬契約之相對人而言。且法律所謂告知義務，僅指書面或口頭陳述事實，使相對人知悉其內容之義務，並不包含使相對人於知悉特定事實之內容後，進而為一定行為或不行為之義務」，最高行政法院著有八十八年判字第三九三號判例可參。經查原告與建盛公司、新功機電行簽訂之承攬契約第十條業已約定乙方（即承攬商）應遵照勞動基準法及其施行細則、勞動檢查法及其施行細則、危險性工作場所審查暨檢查辦法、營造安全衛生設施標準及其他有關法規之規定，採取一切妥善措施，重視工作安全與環境衛生，並於施工期間在工地設備適當之安全衛生管理組織及安全衛生管理負責人，負責安全及衛生之執行，安全衛生管理人員應常駐工地，隨時注意施工設施及人員之工作安全。
５、原告與建盛公司亦曾於九十一年二月八日舉行開工前安全衛生說明會（協調會）中指定林清海為共同作業場所負責人，有該次會議記錄在卷可稽。又因建盛公司人力不足，致由新功機電行承攬施作其中＃、＃、＃三座鐵塔更換工程後之九十一年三月二十六日十六時，在原告桃園線務段四樓會議室，原告再與建盛公司、新功電機行代表人彭聖光、姜禮國、劉文習、徐文濱等人做共同作業協議組織會議，經協議指派「ＫＶ草漯至大園線＃─＃鐵塔腐蝕更換工程施工期間由劉文習擔任指揮及協調工作」，亦有該次會議記錄可證，其上並有劉文習等廠商代表及原告單位人員姜銀富等共十人簽名可稽，自不足因劉文習日後推避責任而諉稱不清楚原告曾於九十一年三月二十六日曾經指派伊擔任指揮及協調工作，而改變本案工程確曾在上開作業會議中指派伊擔任指揮及協調工作之事實。
６、至於卷附九十一年三月二十七日原告所屬監督作業之檢驗員陳文郁，另於現場持共同作業協議組織記錄請建盛公司、新功機電行蓋用印章乙節，係因陳文郁未參與前一日之協議會議，而為加強提醒承攬人注意施工安全所作之要求，且劉文習亦未在建盛公司、新功機電行蓋章之現場而知悉或同意其事，同亦不足因此而否定原告確已於三月二十六日會商指派劉文習於本案工程施工期間擔任指揮及協調工作之事實。
７、且查原告九十一年二月八日召開之開工前安全衛生說明會（協調會）中亦已告知工作地點為電線桿、鐵塔；工作性質為建（拆）桿作業、搭（拆）架作業、架（拆）線作業、高架作業等；危害因素有墜落、撞擊、被捲（絞、拉）、崩塌、被夾壓、衝擊等危險及承攬商應採取之安全衛生措施；九十一年三月二十六日原告召開鐵塔更換及臨時線工程停電前協調會議又再提醒承攬商鐵塔腐蝕工作安全要多注意，工作愈多愈要謹慎（協調會議記錄請參照），同日原告並交付「承攬工程開工前告知要點」，告知承攬商本工程工作環境、危險因素及本工程承攬商應採取之安全衛生措施；九十一年三月二十七日原告會同承攬商到現場履勘，制作共同作業協議組織紀錄，又再提醒承攬商（乙方）應確實依照工程承攬契約第十八條及安全衛生有關規定施工，定期或於開工前，對所僱用勞工施予工作上必要之安全衛生教育及預防災變訓練，承攬商之安全衛生管理人員或工作場所負責人，工作前必須就該工程之性質、工作環境、危害因素及有關安全衛生規定應採取之措施，詳細向工作人員說明後始可開始進作工作，安全衛生管理人員或場所負責人，應確實執行安全衛生管理，督導工作人員實施自動檢查，注意施工設備及工作之安全，凡此在在足證原告實已盡其身為事業單位依據勞安法第十八條所應盡連繫與調整之義務。
８、被告機關不分孰為現場實際作業之承攬人，抑或安全衛生管理負責人員，即以違反勞工安全衛生法第十八條第一項規定對於原告科予處罰，此無異責令事業單位負擔無過失責任，參照最高行政法院八十七年度判字第二二九三號判決意旨，此等處分決定應係違反勞安法第十六條及第十八條將事業單位與相關承攬人間責任區分，由事業單位負責指導、指揮及協調各承攬人執行勞工安全措施之立法本旨而不足以維持。
９、依照前揭最高行政法院八十七年度判字第二二九三號判決意旨，勞工安全衛生法第十八條第一項第一款所謂「指定『工作場所』負責人，擔任指揮及協調之工作」，並非苛求事業單位在每一特定作業現場，如＃鐵塔、＃鐵塔、＃鐵塔等現場均須特別指定作業現場負責人監督作業及協調信號。緣如前述，本件工程係由實際作業之承攬人建盛公司及新功機電行負責操作並直接連繫，原告既已一再告知承攬商施工進行中應注意安全保持連繫，應認本件原告已盡勞工安全衛生法第十八條規定義務，參照最高行政法院著有八十八年判字第三九三號判例意旨，原告並無使相對人承攬商於知悉特定事實之內容後進而為一定行為或不行為之義務，自難以承攬人間偶發的連繫疏失，即對事業單位科處罰鍰。
Ｃ、綜上所述，原告並非本件工程之實際作業人員，原告對於工作場所之安全連繫，業已盡其事業單位應有必要措施之義務，本件事故為偶發之意外，承攬人偶發之疏失並非原告所能預先理解或控制，若僅以該項危險活動與該事業單位有所關聯，即強求事業單位負擔此等危險責任，非但無從貫徹保障勞工安全之立法意旨，違反專業分工之法則，而且造成不必要之危險負擔，影響經濟活動之健全發展，有違勞工安全衛生法之立法目的，此證諸該法第十四條第一項規定僱主應依其事業之規模、性質，實施安全管理等，尤屬顯然。
因被告機關所為科處罰鍰之處分顯然違背最高行政法院判例意旨及行政院勞工委員會函釋意見而損害原告權利，故請求撤銷訴願決定及原處分。
二、被告部分：
Ａ、事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人擔任指揮及協調之工作。二、工作之聯繫與調整。．．．五、其他為防止職業災害之必要事項。」「違反第十八條規定者處新台幣三萬元以上六萬元以下罰鍰」，分別為勞工安全衛生法第十八條一項、第三十四條第二款所明定。
Ｂ、關於原告之主張，被告以為原告於九十一年三月二十七日分別與承攬人建盛工程有限公司及新功機電行簽訂兩份「共同作業協議組織紀錄」原告係分別指定其檢查員（陳文郁）及不同工程承攬人（彭聖光、姜智振）為工作場所負責人，故原告未依勞工安全衛生法第十八條第一項規定負起防止職業災害措施，且經行政院勞工委員會北區勞動檢查所於九十一年四月五日、四月七日、四月十日派員檢查，發現該違法事實等情事。是以，原告違法事實洵堪認定，所述委無可採，被告機關據以處分，並無違法，應請駁回原告之訴。
理 由
壹、程序部分：
一、本案為不服被告機關所為三萬元罰鍰處分而涉訟者，罰鍰金額在十萬元以下。而司法院曾於九十年間以（九十）院台廳行一字第二五七四六號令，依行政訴訟法第二百二十九條第二項之規定，將行政訴訟法第二百二十九條第一項之簡易案件金額（價額）自三萬元，提高為十萬元。故本案應認合於行政訴訟法第二百二十九條第一項第二款「因不服行政機關所為新台幣十萬元罰鍰處分（原為三萬元，現提高為十萬元）而涉訟者」，應依簡易訴訟程序進行之。
二、又查：
Ａ、本案之訴願決定是於九十一年十一月二十日送達於原告所屬內部單位新桃供電區營運處之辦公處所，而原告則於九十二年一月二十一日始具狀以自己名義向本院提起行政訴訟。表面上觀察；由於原告之營業所在台北市，依行政訴訟法第八十九條之反面解釋，亦無在途期間應予扣除，則依行政訴訟法第一百零六條第一項之規定，原告本件起訴已逾二個月之法定不變期間（即九十一年十一月二十一日至九十二年一月二十日）。
Ｂ、不過實質上，由於本案被告機關及訴願機關自始均以原告之內部單位「新桃供電區營運處」作為行政爭訟之當事人，而且送達地址亦是向「新竹市○○路○段○○○號」之原告內部單位新桃供電區營運處之辦公處所為之，而上開並非合法之送達處所，即使有原告公司內部收發人員收受該原處分書或訴願書，但依行政訴訟法第六十四條第二項之規定與同法第七十二條第一項規定之反面解釋，或自應以原告公司代表人實際收受上開處分書及訴願書之時點為合法送達之時點。而其時點應已逾九十一年一月二十日以後，故本件原告起訴時點應認尚在法定不變期間內，其起訴合法，爰在此先行敘明之。
貳、實體部分：
一、本案涉及之相關法條：
Ａ、勞工安全衛生法第十七條：「事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，應於事前告知該承攬人有關其事業工作環境、危害因素暨本法及有關安全衛生規定應採取之措施。承攬人就其承攬之全部或一部分交付再承攬時，承攬人亦應依前項規定告知再承攬人」。
Ｂ、同法第十八條：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取左列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮及協調之工作。二、工作之連繫與調整。
三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。
五、其他為防止職業災害之必要事項（第一項）。事業單位分別交付二個以上承攬人共同作業而未參與共同作業時，應指定承攬人之一負前項原事業單位之責任（第二項）。」。
Ｃ、同法第三十四條第二款：「有左列情形之一者，處新台幣三萬元以上六萬元以下罰鍰：一‧‧‧。二、違反第九條、第十三條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十四條或第三十條第二項之規定。三‧‧‧」。
二、兩造爭執之要點：
Ａ、關於系爭「桃園線務段桃二分隊工區零星輸電積點工程」於九十一年四月五日從事鐵塔腐蝕更換工程時發生輸電鐵塔折彎，造成建盛工程有限公司勞工一死二傷之職業災害案件，被告機關認為，原告僅於九十一年三月二十七日分別與承攬人簽訂「共同作業協議組織紀錄」，即指定其檢查員（陳文郁）及不同工程承攬人（彭聖光、姜智振）為工作場所負責人，未依勞工安全衛生法第十八條第一項規定負起防止職業災害措施之義務，乃處以罰鍰三萬元。
Ｂ、原告則認為原處分違法應予撤銷，其理由不外是：
１、其並非與承攬人建盛工程有限公司以及新功機電行分別僱用勞工「共同作業」之事業單位，故不負勞工安全衛生法第十八條第一項各款之義務。
ａ、勞工安全衛生法第十六條規範承攬人所應負擔之責任，其與第十八條事業單位應盡之義務應有所區隔，後者其「必要」措施之程度應較現場實際作業之承攬人所採取者較抽象而具統合及協調性，否則不分現場實際作業之承攬人抑或事業單位，一概予以處罰，此無異令事業單位負擔無過失責任。
ｂ、依勞委會八十五年十二月廿六日台八十五勞安一字第一四七○七○號函釋意見，如非分別僱用勞工，或一方並未參與實際工作而僅單純了解工作進度，應非勞工安全衛生法第十八條所稱之「共同作業」。
ｃ、原告亦已盡勞工安全衛生法第十七條第一項有關事業單位就勞工安全衛生應盡之義務，此有歷次會議記錄可稽，尚不得因承攬人之代表人事後推避責任而諉稱不清楚，而改變原告確曾指派伊擔任指揮及協調工作之事實。
２、退一步言之，即使其與建盛工程有限公司及新功機電行就上開工程有勞工安全衛生法第十八條所稱之「共同作業」，但依前揭最高行政法院八十七年度判字第二二九三號判決意旨所載，事業單位依勞工安全衛生法第十八條第一項第一款「指定『工作場所』負責人，擔任指揮及協調之工作」，並非苛求事業單位在每一特定作業現場等現場均須特別指定作業現場負責人監督作業及協調信號。系爭工程係由實際作業之承攬人負責操作，且原告已一再告知其施工進行中應注意安全保持連繫，故應認本件原告已盡勞工安全衛生法第十八條規定之義務。
三、本院之判斷：
Ａ、勞工安全衛生法第十七條、第十八條之規範功能與適用對象：
１、按勞工安全衛生法第十八條之規範功能，乃是因為勞工工作場所本來即存在著發生職業災害的高度危險性，而當有二個不同之組織體要在同一場所內共同工作時，由於彼此間的作業習慣、作業流程均有差異，而這樣的差異更增加了發生危險之機率（舉例言之，交通規則要求靠右行車，並不是因為靠右行進就一定比靠左行進安全，而是當大家都如此時，相撞之機會可以減到最低，如果在同一區域有二個團體，一個團體要求成員靠右，另一團體要求成員靠左，二邊成員駕車在道路上行駛，結果必然是一團混亂）。所以要求二個組織體事前進行協調，制作統一之指揮作業。該法規之適用對象，必以二個組織體均有成員（無論多寡），持續在同一工作場所協調活動為必要。
２、而勞工安全衛生法第十七條之規範功能，則僅要求業主將有發生職業災害風險之活動交由他人承攬施作時，必須把該工作場所因為承攬施工所可能發生之潛在風險，預先告知承攬人使其知所防範，以避免在工作中發生職業災害。受該法規規範之僱主，其員工不會參與承攬之施作，就算有派員參，也必須是偶然、一時為之，而不具持續性。
３、以上二個法規範其規範功能與適用對象均不相同，而且在法律適用上有優先劣後之排他關係存在。換言之，任何定作人（業主）如果將特定事業活動交由他人施作，均須踐履勞工安全衛生法第十七條或第十八條所定之防止職業災害危險發生之義務，但如果業主對承攬之事業活動必須派員持續參與工程之施作或監督，法律對其所課予之義務內容建立在勞工安全衛生法第十八條之規範基礎上。如果不是如此的話，則業主之作為義務建立在勞工安全衛生法第十七條之規範基礎上，同一業主對同一發包之事業活動不可能同時存在著二種不同法規範基礎之作為義務。
Ｂ、本件原處分對原告所違反作為義務之規範基礎以及其涵攝過程說理不清，有理由不備之違法：
１、按行政處分（尤其為裁罰性處分）應記載理由，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以行政程序法第九十六條第一項第二款規定；「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一 ‧‧‧二 主旨、事實、理由及其法令依據。三 ‧‧‧」。
２、又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：
⑴法令之引述與必要之解釋。
⑵對案件事實之認定。
⑶案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。
⑷法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。
而具體個案之行政處分在說理上是否完備，而符合上開要求，應為實質上判斷。尚不得僅因處分書上備有「理由」或「說明」之欄位，即謂已盡處分理由說明之法律義務。
３、本件原處分及訴願決定一再指稱原告之違章行為是違反勞工安全衛生法第十八條所要求之義務云云，但查：
ａ、前揭勞工安全衛生法第十八條第一項各款中，事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，其應盡之法律義務包括：設置協議組織、指定工作場所負責人、工作之連繫與調整、工作場所之巡視安全衛生教育之指導及協助、其他為防止職業災害之必要事項等，被告如認定原告未履行上開義務，應於處分書內指明原告違章之具體事實、認定違章事實所採用之證據資料，以及原告違反之具體法令項款，始可謂已盡處分理由說明義務。
ｂ、惟被告九十一年六月十日府勞動字第○九一○一二三八六三號處分書，卻僅於說明二「違法事實」記載「貴公司新桃供電區營運處九十一年三月二十七日分別與承攬人建盛工程有限公司及新功機電行簽訂兩份『共同作業協議組織紀錄』原告係分別指定其檢查員（陳文郁）及不同工程承攬人（彭聖光、姜智振）為工作場所負責人」，即推得「與勞工安全衛生法第十八條第一項規定原事業單位負起防止職業災害措施之規定不符」之結論，既未記載違章法令之項款，亦未舉體指明原告未予履行之法律義務內容，其雖於同處分書說明三處再以「行政院勞工委員會北區勞動檢查所於九十一年四月五日、四月七日、四月十日進行檢查，結果發現違反勞工安全衛生法第十八條第一項規定」，作為該處分之「理由及法令依據」，但上述內容充其量僅屬於「事實敘述」，而不能認為構成裁罰處分之法律理由。
４、原處分理由不備，固屬程序性違法，在我國行政程序法之規範體系中，係屬救濟前可得補正之瑕疵，而於相對人提起行政救濟後，由訴願決定機關或行政法院就實體爭議一併審查（該法第一百十四條第一、二項參照）；其對實體決定之影響，雖非直接構成原處分終局違法之原因（蓋訴願決定及行政訴訟第一審均有不受原處分拘束之事實認定權限，且訴願法第七十九條第二項亦規定「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由」），但此項原處分之重大瑕疵本院認為仍應予以指出，裨利被告日後製作類似處分時，得符合前述行政程序法之規範要求。
Ｃ、原處分對裁罰處分之法律理由並未記載明確，已如上述。就此瑕疵而言，固然訴願階段，訴願機關已試圖有所匡正，但其說理仍有不明，爰說明如下：
１、訴願決定所補載、據為維持原裁罰處分基礎之二項違章事實：
ａ、工作場所負責人必須確實負起代表雇主從事管理、指揮或監督勞工從事工作之任務，原告於本件工程所指派之前後不一，無法確實統一事權擔任指揮協調工作。
ｂ、當時所以發生＃鐵塔倒塌意外，係因事故當時＃及＃鐵塔之放線作業未事前協調，使＃鐵塔受力不平衡所致，顯然原告未採取適當指揮、協調、聯繫、調整等防止災害之必要措施。
２、但是正如上述，勞工安全衛生法第十八條第一項所定之作為義務，必須以「原告與建盛工程有限公司、新功機電行間存在著『分別僱用勞工共同作業』之關係」，然而原處分及訴願決定對此卻在缺乏理由述敘之情況下，幾乎是先驗式地認定其等三人有「共同作業」之關係存在，而未對此爭點有所說明，其處分顯然違法，爰將其違法之處，詳予闡明如下：
ａ、依原處分作成時勞工安全衛生法施行細則第三十一條之規定，就該法第十八條規範之「共同作業」概念作成具拘束力之解釋，係指「原事業單位、承攬人或再承攬人等僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作者」。就此細則規定，顯然是強調事業單位（或承攬人）所僱用之勞工對上開工程的持續性參與（正因為持續性之參與，該承攬人所僱用之勞工因進入工地而發生職業災害之機率也越大，所以才有事前預防計劃提出之必要），因此只原事業單位（或承攬人）所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所，持續參與作業，即屬「共同作業」。至於該事業單位（或承攬人）所僱用之勞工所參與之活動內容如何（即「監工」、「檢查」或「獨立施作」、「協助施作」）﹖實際停留在作業活動場所時間之短長（所注重者應在進出之頻率）均與「共同作業」有無之判斷無關。
ｂ、其次，正如同以上所述，從體系性解釋及從立法目的解釋之觀點而言，前述勞工安全衛生法第十七條之解釋及適用，亦應與上述同法第十八條有所區別，亦即如事業單位本身未有勞工與承攬人共同作業，或者彼此之作業無相互干擾之虞，則因工作場所已有承攬人統籌指揮，原事業單位僅須依同法第十七條盡告知義務即可，自無進一步履行同法第十八條義務之必要。行政院勞工委員會八十一年九月二十九日台八十一台勞安一字第三○八九一號函釋示：「事業單位如於其工作場所內之空地，劃出一部份供承攬人使用，其間用隔離區分，其勞工不致與承攬人之勞工混同工作，且相互間無作業干擾影響之情形，則非屬勞工安全衛生法第十八條所稱之共同作業」，即可用以說明上述意旨。
ｃ、本案依照原告提出其與建盛工程有限公司以及新功機電行間之契約書，以及歷次「共同作業協議組織紀錄」之記載，原告將系爭工程全部委由建盛工程有限公司以及新功機電行承攬，雙方訂有合約書，工程之施工、管理均由建盛工程有限公司以及新功機電行自行負責，原告既已將「桃園線務段桃二分隊工區零星輸電積點工程」工程全部委由建盛工程有限公司以及新功機電行承攬，則原告在勞工安全衛生法上之義務，即是第十七條第一項所定之告知義務。
ｄ、若被告機關認定原告在系爭工程中應盡之作為義務內容，不是勞工安全衛生法第十七條第一項之告知義務，而是更進一步之勞工安全衛生法第十八條第一項所定「共同作業之協調義務」，應具體指明原告公司對該承包工程必須派員持續參與作業（包括持續性之檢查或驗收情形）。而以上之法律意見亦在以下之相關行政令函中有所闡明：
Ⅰ、行政院勞工委員會八十一年一月十一日台八十一台勞安一字第三五一九七號函釋示意旨指明；原事業單位如僅派員作規畫、監督及指導時，則非該勞工安全衛生法第十八條所稱之共同作業。
Ⅱ、行政院勞工委員會八十一年十月九日台八十一台勞安一字第三三一九四號亦有類似之見解：「事業單位以其事業之全部或一部分交付承攬時，事業單位如僅於工程進行中不定期派二、三人檢驗工程品質、結構及規範等事項，則非屬勞工安全衛生法第十八條所稱之『共同作業』」。
ｅ、在本案中，原告既曾多次表示其所屬檢驗人員陳文郁之職責在於監督了解承攬人之工作進度，而未參與實際工作，惟原處分及訴願決定就此可能動搖原裁罰處分事實基礎之主張，均未加以說明或答辯，其遽以認定原告與建盛工程有限公司以及新功機電行間構成「共同作業關係」，似嫌過於速斷，應有進一步查明之必要。
Ｄ、就此被告機關在本院調查時，固曾以「北區勞檢所曾於九十一年四月五日、四月七日、四月十日派員檢查，發現原告與建盛工程有限公司以及新功機電行構成共同作業關係」云云為辯，但查：
１、被告作為勞工安全衛生法之主管機關（該法第三條第一項參照），對於違章事實之調查與認定，本具有獨立法定權限，尚不得因北區勞檢所之調查結果或法律見解而解免。
２、而且上開調查結果，對前述「共同作業關係」之構成要件意涵與原告行為是否該當該意涵毫無解釋與涵攝，被告機關逕行予以引用，並據為認定「共同作業關係」存在之依據，又在此基礎下認定原告怠於履行勞工安全衛生法第十八條第一項之義務，於法實屬違誤。
Ｅ、撤銷原處分及訴願決定，而發回被告機關重為認定之理由：
１、原本第一審之高等行政法院為事實審，具有調查證據與認定事實之能力與義務，原本可以自行調查事項，逕為決定，因此在撤銷原處分時，原則上應自為判決，不須發回原處分機關。
２、不過在本案中，基於以下數點理由，本院認為全案仍應發回被告機關重為決定之必要：
ａ、本案之裁罰依據為勞工安全衛生法第三十四條第二款，其構成要件中將違反勞工安全衛生法第十七條與第十八條一併列為處罰之要件，因此原告就算不負擔勞工安全衛生法第十八條第一項之作業義務，仍負擔同法第十七條之作為義務，而該等作為義務是否履行﹖並非沒有討論空間（特別是本案意外災害之發生是因為電塔老舊倒塌所致，而這樣的風險身為業主之原告最為知悉，其有無盡到告知義務﹖必須加以深入追究）。
而原告身為專業主管機關，比法院有更多之專業經驗與技術來作此認定，因此從效率之觀點，應由其重為調查。
ｂ、再退一步言之，如果發現原告仍有違反勞工安全衛生法第十七條之規範意旨，而仍須加以處罰時，其裁罰基礎事實有改變，有法律效果之裁量上也應有不同之考量因素。裁量本身又屬行政機關之職權，法院不得代替其決定，因此也有發回之必要。
３、因此本案在依法撤銷後，應發回被告機關依照本院前述法律見解重行判斷「共同作業關係」之是否存在﹖若上開作為義務不存在，原告是否仍違反勞工安全衛生法第十七條之作為義務﹖如果有所違反，應如何裁罰等事項，重為適法之處分。
四、綜上所述，原處分違章事實調查不明，竟遽以認定原告違反勞工安全衛生法第十八條，處以罰鍰，實屬違法，應予撤銷，訴願決定未予糾正，亦屬違誤，爰予一併撤銷。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條，行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十七 日
臺北高等行政法院 第五庭
法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十二 年 六 月 十七 日
書記官 林麗美