臺北高等行政法院簡易判決 九十二年度簡字第六八三號
原 告 甲○○被 告 宜蘭縣羅東鎮公所代 表 人 乙○○鎮長）右當事人間因有關農業事務事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國九十二年八月五日府訴字第０九二００五六一七０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、本件原告起訴主張：
一、按宜蘭縣○○鎮○○段第一六三三之一地號及同段第一六三七之一地號二筆土地為原告所有，而依耕地三七五減租條例之規定出租予第三人林棟榮耕作。
二、而第三人林棟榮針對上開二筆耕地，曾向被告機關申請發給民國（下同）八十九年第二期及九十年第二期之休耕補助。而被告機關審查結果，亦認為林棟榮就上開二筆耕地之使用情形，符合政府頒布「休耕補助」法令之相關規定，而核發休耕補助金予林棟榮。
三、而原告則基於下述理由，而於九十二年三月二十五日具狀向被告機關請求撤銷上開對第三人林棟榮「給予休耕補助」之授益處分。
Ａ、原來對第三人林棟榮「給予休耕補助」之授益處分，因事實認定有誤而違法，因為：
１、林棟榮根本未在此二筆土地上為任何耕作行為。
２、且林棟榮在申請補助之期間內（即八十九年第二期及國九十年第二期之休耕期間），並未依規定為翻（剷）耕整地之行為。
Ｂ、上開處分違法也侵犯到原告之權利，因為：
１、原告曾與林棟榮就系爭二筆耕地發生租佃爭議，而經臺灣宜蘭地方法院以九十年度訴字第四五六號案予以受理。
２、而在該租佃爭議民事事件中，林棟榮主張其為合法休耕，因而未有繼繽一年以上未耕作之情事。
３、原告則認為林棟榮確有長期不為耕作之情事，其休耕補助並非合法，並提出公證書及照片等為證。
４、然而臺灣宜蘭地方法院九十年度訴字第四五六號判決中卻以被告機關上開開授益處分所認定之「不實」事實（這是原告的觀點）為基礎，而為原告敗訴之諭知，並在判決理由中謂：「．．．．於休耕時將系爭耕地翻土，是行政機關所為准予休耕核定之行政處分有無得撤銷之違法原因的問題，在休耕未被撤銷前，仍屬有效之行政處分，被告據以休耕，當與無正當理由不為休耕之情形有別。．．．」。
四、被告機關對原告上開請求，則於九十二年四月四日作成羅鎮經字第０九二００五０四四號函答覆原告稱：「．．二、查本案有關本所對於第二期稻作之休耕補助勘查約於每年九勺十月間進行，該兩筆耕作經現場勘查結果，認為耕地係處休閒狀態，亦無改變地形地貌及違章使用，並依規定翻（剷）耕，台端所請撤銷該兩筆休耕補助乙案，本所礙難同意」。
五、原告認定上開答覆為一行政處分，而對之提起訴願，訴願機關宜蘭縣政府則為「訴願不受理」之諭知，其理由則為：「．．原處分機關前開函示係就核發訴外人林棟榮休耕補助要件為理由說明，並未因此發生任何具體法律效果，非行政處分，訴願人對之不服非法之所許，其遽行提起訴願，揆諸首揭規定，應有未合。」等語。
六、為此原告提起本件行政訴訟，請求撤銷上開訴願決定及原處分（即授予林棟榮休耕補助之授益處分）。同時主張：「被告機關上開羅鎮經字第０九二００五０四四號函示，乃係對於原告在九十二年三月二十五日所提出之申請書，請求撤銷林棟榮之休耕補助一案，為不同意之意思表示，此一不同意之意思表示，將使原告所為撤銷休耕補助之請求遭到否決之具體法律效果。故上開函示，即屬地方官署基於公法上之權力，就特定事件所為積極之意思決定，因而發生一定效果之行為，應屬行政處分，訴願機關對原告之訴願請求為不受理之諭知，顯有錯誤」等法律爭點。
貳、被告則認為上開答覆非屬行政處分，因此上開訴之聲明，在程序上於法不合，又原來對林棟榮之授益處分也無違法之處，為此請求駁回原告之訴。
參、本案行政訴訟類型之確定：本案原告之請求表面上看來似乎為行政訴訟法第四條第一項之撤銷行政處分訴訟，但實質上則是以利害關係人之身份，就行政機關對他人所為之授益處分，請求予以撤銷，類似於行政法理上所稱之「鄰人訴訟」，應以課予義務訴訟之型態，獨立請求行政機關為「撤銷原來授益處分」之新處分（參閱吳綺雲著、司法院印行「德國行政給付訴訟之研究」一書第一０三頁），爰在此先行敘明之。
肆、本案原告欠缺提起課予義務訴訟之訴訟權能，而不具「當事人適格」，其訴顯無理由，茲說明如下：
一、依現行行政訴訟法之規定，提起「撤銷訴訟」或「課予義務訴訟」者，均以其主觀權利或法律上利益受侵害者為限（行政訴訟法第四條及第五條參照）。在此情況下，若提起課予義務訴訟之原告缺乏請求作成行政處分之公法上權利時，自難謂其會因拒絕行政處分之作成而權利受侵害，則針對該原告所提之課予義務訴訟而言，應認其欠缺「訴訟權能」，而不具有提起課予義務訴訟之「當事人適格」，故其訴訟在法律上顯無理由，法院得逕行駁回其請求。茲將相關法理說明如下：
Ａ、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第五條第二項所明定。
Ｂ、而「訴訟權能」在行政訴訟程序中所具備之功能及其要件如下：
１、按「訴訟權能」在行政訴訟法之最主要功能乃在排除所謂之「公益訴訟」（行政訴訟法第九條參照），不許原告藉行政訴訟救濟管道，主張他人權利或公共利益之侵害。同時也要求原告必須說明其權利或法律上利益受違法損害之可能性，藉以排除「不能主張自己的權利或法律上利益受損害者利用訴訟救濟管道之機會」（即「單純的利益訴訟」）。
２、而個案中「訴訟權能」是否具備，必須審查以下二項要件：
ａ、個案中之原告是否有特定個人權利或法律上利益之存在﹖
Ⅰ、按「權利」係指所有法秩序（包括憲法的基本權規定）認為值得保護，並得以個別化的利益。
Ⅱ、因此權利有無之認定幾乎無法離開實證法（即使憲法上之基本權，仍須有憲法之規定，作為法規範之基礎），並且轉換為「保護規範」存否之問題（司法院大法官釋字第四六九號解釋參照）。
Ⅲ、而從「保護規範」理論言之，「權利」與「法律上利益」幾乎已無區別之必要。
ｂ、上開特定權利或法律上利益因為公權力之作為或不作為，而受到違法之損害﹖
Ⅰ、按在個案中原告之權利（或法律上利益）已得確認後，進一步則須討論，原告就自己權利受到不法損害的陳述說明，必須到達何種程度，始能滿足「訴訟權能」的要求﹖
Ⅱ、就此學說上「一貫性理論」與「可能性理論」之對立見解，但現行司法實務上多採「（積極方式說明之）可能性理論」，換言之，原告必須陳述一些事實，藉以說明拒絕行政處分之作成，具有違法性，且從外觀上為形式上的觀察，此等違法行政處分具有對原告權利有造成侵犯之可能。
Ｃ、若原告無法證明「其在本案中，有已被個別化之具體權利存在」，而且「正因為被告機關本件拒絕行政處分之作成，上開被個別化之具體權利，有可能因為該拒絕處分違法而受到侵犯」，則其本件課予義務訴訟即有當事人不適格之情形，應認在法律上顯無理由，法院應將其訴訟逕予駁回。
二、而休耕補助之相關規定，純粹是國家為保護耕種耕地之人而制定，與耕種者之為地主或佃農全然無關，而且該等法規之規範意旨也完全沒有保護實際耕作者以外第三人之功能，因此無法由此而創造出任何權利，從而原告之起訴並不具「當事人適格」，其訴顯無理由，依前開法理，應予駁回。原告在程序上主張「其有本件訴訟之訴訟實施權，而為適格之當事人」一節，於法顯有未合，而原告主張之實體爭點（即被告機關給予林棟榮休耕補助之授益處分是否違法），本於上開說明，亦無再行討論之必要。
伍、至於原告謂台灣宜蘭地方法院九十年度訴字第四五六號判決以上開行政處分所認定之事實為基礎（即認定林棟榮在休耕之際，有將系爭耕地翻土，所以是合法之休耕），而作成原告敗訴之民事判決一節，經查：
１、民事法院在事實認定上有其固有之權責，完全不受行政處分事實認定之拘束。、除非行政處分本身構成事實認定之先決問題時（例如民事商標侵權之民事訴訟中，原告排他性之商標專用權是否存在，與經濟部智慧財產局授予商標權之行政處分是否違法為前提），才會有民事法院與行政法院間互相尊重之問題，而且此時依行政訴訟法第十二條之規定，也須先進行行政爭訟程序，民事法院則應停止審判程序。
２、而本案中，並不發生上述先決問題，也無行政訴訟法第十二條適用之餘地，事實上台灣宜蘭地方法院在上開案件中，應本諸職權獨立認定事實，不受原授益處分之拘束，而原告也不能以民事法院為以上之認定，反過來主張原授益處分之作成影響自己之權利，而要求行政法院對原授益處分之合法性進行審查。
陸、綜上所述，原告本件起訴，其當事人不適格，故原告本件訴訟在法律上顯無理由，爰逕以判決駁回之，至於兩造其他實體上之爭執，則毋庸論究，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第二百三十六條、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十六 日
臺北高等行政法院 第五庭
法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 十六 日
書記官 李金釵