臺北高等行政法院裁定 九十二年度訴字第一○八六號
原 告 甲○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因勞動基準法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年一月二十二日勞訴字第○九一○○五四七八六號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實概要
一、本件原告前任職之美久留纖維股份有限公司（下稱美久留公司），於民國九十年十月十七日發函予被告陳稱略以：「本公司與甲○○因退休認定計算方式不同，現正訴訟中，尚未裁定，因支票期限已超過一年，故先申請回存至中央信託局之本公司專戶，以保權益」，嗣經被告於九十年十月二十六日以九十府勞動字第二一三六一五號函知中央信託局「有關美久留纖維股份有限公司函報退休員工甲○○之退休金，因認定及計算方式不同，現因訴訟中，原核定之退休金支票新台幣八十五萬元整，請惠予存回該公司專戶，俟判決確定後辦理。」原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應賠償原告自八十九年九月三十日至重為處分准予原告提領退休金新台幣（下同）八十五萬元之日止，期間之固有利益損失，依年利率百分之五計算。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張之理由：㈠人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當致損害其權利或利益，分
別為訴願法第一條至第三條暨行政程序法第九十二條定有明文，又查司法院釋字四二三號解釋，行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上之效果之單方行政行為皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者．．．，而視其為非行政處分自與憲法保障人民訴願與訴訟權利之意旨不符，有最高行政法院四十八年判字第九六號判決可稽。
㈡原處分確係以通知書名義製作以處分為內容，已直接影響原告之權利，且實際已
對外發生效力，並非單純的事實之敘述或理由之說明，通知書雖無准駁字樣，確已作成行政處分，與司法院釋字第二三○號解釋有異，被告寄正本給中央信託局，非副知中央信託局，中央信託局已依被告指示辦理將支票回存美久留公司中央信託局專戶。查美久留公司勞工退休準備金監督委員會之副主委陳一早於七十九年二月二十八日辭職，美久留公司為掌控退休金而不改選達十年之久後，仍繼續於八十九年九月十五日復盜蓋陳一印章在勞工退休準備金給付通知書，陳一於離職時已當然喪失副主委之資格，陳一復未同意美久留公司使用其印章，美久留公司遲不改選副主委而由公司負責人及其家屬單方面認定並查核退休金給付等事項，致使勞工退休監督委員會之監督查核功能盡失。又查該公司並未按規定提撥勞工退休準備金，且遲不改選副主任委員，又故意將支票回存中信局該公司專戶，目的就是刁難原告領取退休金，此專戶係一集合帳戶，並非專屬原告個人帳戶，不能扣押，俟雙方訴訟判決確定後再辦理提領，所謂以保權益，是保障誰的權益，其動機可疑，對勞工之權益已造成莫大之損害。
㈢美久留公司於原告退休當天，向中央信託局申請退休金支票取得中央信託局核發
之退休金支票，卻剋扣不發予原告，原告無奈遂向被告勞工局求助，經召開兩次勞資協調會議及迭經原告八十九年十一月六日存證信函催討，並附掛號回郵信封，副本寄中央信託局，前美久留公司亦不置理，八十九年十一月七日再次陳情請求勞工局協助取得退休金支票，因此勞工局於八十九年十一月十四日發文給美久留公司，「按『雇主應給付之勞工退休金，應自勞工退休之日起三十日內給付之』，為勞動基準法施行細則第二十九條第一項所明訂，準此張女士於八十九年九月十五日退休自應依上開規定於期限內給付退休金」，但仍無法領取退休金，勞工局又於八十九年十一月二十三日函覆建議權益受損，循司法訴訟程序謀求解決。
㈣被告之行政處分，違反行政程序法第一百十一條、第一百十四條之規定，具有明
顯之瑕疵。原告曾在八十九年十月十一日及八十九年十月十八日在勞工局召開兩次勞資爭議協調會議，原告於八十九年九月十五日退休勞工局也知悉。八十九年十一月七日陳情勞工局請求協助取得退休金支票。承辦人是誰？是否屬該員承辦業務權？不給當事人陳述意見之機會及未發函通知。勞工局建議循司法訴訟程序謀求解決，原告無奈面對司法審理緩慢，勞工局非經賦予原告表示意見之機會，即採對原告不利之行政處分。被告認其所為為單純之事實敘述或理由之說明，欠缺法效性之意思通知，及被告官署之通知，僅係據原告之聲請而為答覆之意思通知，並非本於本於行政裁量權而為意思表示之行政處分，依此被告並無作成行政處分之意，但實際已對外發生效力，就應依行政程序法第一百零一條，行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之，但被告有應作為而不作為，損害原告權利，只好提起訴願，原訴願決定機關卻未綜合行政處分行為完成後所存在之全體情狀調查證據，非經賦予原告表示意見之機會，即採對原告不利之訴願決定基礎，將行政處分案件誤為勞動基準法事件，空言原告之權利亦不致產生不利影響。
㈤行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之
單方行政行為，即屬行政處分，為行政程序法第九十二條第一項所明定。是以行政處分必須具下列之要素，行為、行政機關、公權力、單方性、個別性、法效性。被告上開之函中央信託局將原告之退休金支票回存該公司專戶，即具有上述之各要素，為行政處分要無疑問。原訴願決定機關以其上開公函核其性質係屬欠缺法效性之意思通知，尚非屬行政機關本於行政職權所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，故非屬行政處分。然所謂之法律上效果不必限於公法上之效果，即是發生私法上之效果，亦在所多有，如實施耕者有其田，徵收土地放領予佃農，發生耕地所有權移轉之效果，本案件被告係以正本並非副本函請中央信託局回存原告之退休金支票，使得原告不得提領，即屬發生私法上之效果。
㈥中央信託局之中信勞給字第○九二二○六○○五七三號函為多階段處分之行政處
分，蓋中央信託局於九十二年一月十六日函通知「台端（即原告）函請親赴本局領取八十五萬元退休金支票乙案，因該支票於九十年十一月五日依據主管機關函示回存公司專戶，如欲領取，須由公司再填製通知書申請，台端所請，歉難照辦。」核其性質係屬行政處分，此觀之「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分」，最高行政法院七十七年判字第二○五四號判決可參照。基此，中央信託局之此一行政處分作成，係基於被告之九十年十月二十六日九十府勞動字第二一三六一五號函中央信託局回存辦理，顯係為多階段處分無疑。就多階段行政處分之救濟言，多階段行政處分具有下列之要件，應許相對人對於前階段之行政處分提起訴願，依最高行政法院八十三年三月份庭長及評事聯席會決議，作成處分之機關（最後階段行為之機關）依法應遵重前階段之行為，且不可能有所變更者；前階段行為具備行政處分之其他要素；前階段行為已直接送達或以他法使當事人知悉者。本案件作成最後處分之中央信託局函知本人處分即屬不可能變更，被告之行為亦具有行政處分之性質，雖前處分行為未依行政程序法告知本人程序上不無瑕疵，然原告已由他法得知，應無害於行政處分之成立，是以本案件原告依法對於行政處分依法提起訴願並無不合。
㈦就損害賠償言，原告依勞動基準法第五十三條自請退休要件申請退休，事業單位
自應依法照准，並依第五十五條第一項規定給予退休金，被告即應依法催告事業單位如數照給，如就數額有爭議者，亦應就無異議部分命先為給付，就有爭執部分再命提起訴訟，俟訴訟結果後再另行辦理。然被告就此僅依事業單位美久留公司單方之請求，未通知原告即行函請中央信託局回存原告退休金。按作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，行政程序法第一百零二條定有明文，為強行規定。被告就此明顯疏失，此即合於國家賠償法第二條第二項前段之規定，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。原告就此於八十九年九月三十日即享領有退休金八十五萬元之固有利益，因此而不得領取，即係受有損害，自得據以請求自八十九年九月三十日至重為處分准予原告提領退休金八十五萬元之日止，期間之固有利益損失，依年利率百分之五計算之損害賠償。
四、被告主張之理由：㈠按「本法所謂之行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或
其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方面行政行為」「本法所稱之行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」為訴願法第三條第一項暨行政程序法第九十二條第一項所明定。又，「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願」，「被告官署之通知，僅係據原告等之聲請而為答覆之意思通知，尚非本於行政裁量權而為意思表示之行政處分。起訴旨意亦認為係私法上之關係，是則原告如果確有法律上之理由，自可依普通司法程序解決」「據原告之請求而為答覆之意思通知，尚非屬行政機關本於行政職權，就具體事件，對人民所為之單方行政行為，而發生法律上效果之行政處分」最高行政法院著有四十四年判字第十八號判例、四十五年判字第十五號判例、七十五年判字第一○八號判決有案，可資援引。
㈡查原告所任職之美久留公司，於九十年十月十七日發函被告機關陳稱略以：本公
司與甲○○因退休認定計算方式不同，現正訴訟中，尚未裁定，因支票期限已超過一年，故先申請回存至中央信託局之本公司專戶，以保權益。旋經被告於九十年十月二十六日以九十府勞動字第二一三六一五號函通知中央信託局，有關美久留公司函報退休員工甲○○之退休金，因認定及計算方式不同，現仍訴訟中，原核定之退休金支票八十五萬元，請惠予回存於公司專戶，俟判決確定後再行辦理。稽之前開函之內容乃係被告基於美久留公司就原告之退休金支票，因涉訟中申請先暫予回存其中央信託局專戶，所為副知中央信託局予以回存之通知函，核其性質係屬欠缺法效性之意思通知，尚非屬行政機關本行政職權所為之對外直接發生法律效果之單方面行政行為，非屬行政處分。又「行政機關循第三人之申請所為之答覆，僅係意思通知性質，非訴願法上之行政處分，不得對之提起訴願」。最高行政法院八十二年裁字第六六三號裁定可資參照。末查，事業單位應按月提撥勞工退休準備金專戶存儲，並不得作為讓與、扣押、抵銷或擔保之規定，係為保障勞工權益之強制規定，退休準備金係一集合帳戶，並非專屬原告個人帳戶，因之被告應美久留公司申請就原告之退休金支票先暫予回存中央信託局專戶，並未表明如未依該函所示行為，將受如何不利之處分。故尚不足以直接產生任何公法上效果，原告仍得俟雙方訴訟判決確定後予以辦理提領，對原告之權利亦不至產生不利影響。核與行政處分之要件洵有未合，從而依首揭規定及行政法院判例，本件原告提起行政訴訟核屬程序不合。
㈢依行政程序法第九十二條第一項所稱之行政處分應具備下列概念要素：（一）由
行政機關作成，（二）係行政機關之單方規制措施，（三）係行政機關行使公權利之規制措施，（四）係對具體事件為之，（五）係以對外直接發生法律效果為目的，始足當之。又查最高行政法院五十一年判字第一○六號、五十九年判字第二一一號、五十九年判字第二四五號，四十四年判字第十八號判例均指出所稱「行政處分係指官署對人民所為單方行政行為而發生具體之法律效果，且該項處分損害其本人之權利或利益者」，核與首揭法條其法定要件均同一旨趣。本件原告指稱被告九十年十月二十六日府勞動字第二一三六一五號函為行政處分，核與上開判例要旨法意洵有未合，原告徒斤斤指摘被告所為通知係屬違法或不當之行政處分，殊不足取。
㈣依行政訴訟法第四條第一項規定，提起行政訴訟之法定要件必須具下列特別要件
（一）須對現存有效之行政處分提起，（二）原告須釋明其權利或法律尚須受該行政處分之侵害，（三）須經訴願而無結果，（四）須於法定期間內提起。原告所指訴爰依前述判例要旨非為行政處分，僅為準法律行為（意思通知），此衡諸上開法意甚明，尤以上開提起行政訴訟之要件要難符合。
㈤原告爰依國家賠償法第二條之規定請求被告損害賠償乙節，經查國家賠償法第二
條之法意，必須先執行公權力之公務員，具有不法之行為始足當之。所謂不法行為係指公務員對人民執行職務行使公權力之行為，違反有效之法律規範。本件因兩造（原告與美久留公司）因退休金計算發生爭議，且已在訴訟繫屬中，被告基於權利事項之爭議係屬司法範疇，勞資爭議處理法第五條著有明文之理念，被告即以函文通知中央信託局，於法洵屬允當，無國家賠償法第二條所稱不法之情事。
㈥所謂多階段行政處分，乃指行政機關作成行政處分須事先經其他機關或上級機關
之同意、核准或者表示意見始得為之，對此類行政處分，德國學者習稱為多階段行政處分。既言行政處分其法意應屬訴願法第三條及行政程序法第九十二條所稱之法定定義。被告九十年十月二十六日府勞動字第二一三六一五號函係屬觀念通知，既非行政處分，與原告所稱多階段行政處分，緣屬有間，焉能等量齊觀。原告不察，一再指陳不當，殊難索解。
理 由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，亦同。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：一、訴願書不合法定程式不能補正或經通知補正逾期不補正者。．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」分別為訴願法第一條、第三條、第七十七條第八款定有明文。再「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」「被告官署之通知，僅係據原告等之聲請而為答覆之意思通知，尚非本於行政裁量權而為意思表示之行政處分，起訴意旨亦認為係私法上之關係，是則原告如果確有法律上之理由，自可依普通司法程序解決。」「據原告之請求而為答覆之意思通知，尚非屬行政機關本於行政職權，就具體事件，對人民所為之單方行政行為，而發生法律上效果之行政處分。」亦經最高行政法院著有四十四年判字第十八號判例、四十五年判字第十五號判例、七十五年判字第一○八號判決可資參照。
二、查本件原告前任職之美久留公司，於九十年十月十七日發函予被告略以：「本公司與甲○○因退休認定計算方式不同，現正訴訟中，尚未裁定，因支票期限已超過一年，故先申請回存至中央信託局之本公司專戶，以保權益」，嗣經被告於九十年十月二十六日以九十府勞動字第二一三六一五號函知中央信託局「有關美久留纖維股份有限公司函報退休員工甲○○之退休金，因認定及計算方式不同，現因訴訟中，原核定之退休金支票新台幣八十五萬元整，請惠予存回該公司專戶，俟判決確定後再行辦理。」該函並同時副知美久留公司。按被告前開函知內容乃係桃園縣政府基於美久留公司就原告之退休金支票因涉訟中申請先暫予回存於其中央信託局專戶，對中央信託局予以回存之通知函，核其性質係屬欠缺法效性之意思通知，尚非屬行政機關本於行政職權所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分。依前揭說明，本件原告就被告九十年十月二十六日以九十府勞動字第二一三六一五號函應不得提起行政爭訟。
三、原告雖主張中央信託局之中信勞給字第○九二二○六○○五七三號函為多階段處分之行政處分，蓋中央信託局上開函文通知「台端（即原告）函請親赴本局領取八十五萬元退休金支票乙案，因該支票於九十年十一月五日依據主管機關函示回存公司專戶，如欲領取，須由公司再填製通知書申請，台端所請，歉難照辦。」核其性質係屬行政處分，中央信託局之此一行政處分作成，係基於被告之九十年十月二十六日九十府勞動字第二一三六一五號函中央信託局回存辦理，顯係為多階段處分，本件作成最後處分之中央信託局函知原告處分係屬不可能變更，被告之行為亦具有行政處分之性質等等。經查，前揭中央信託局之中信勞給字第○九二二○六○○五七三號函係針對原告請求至該局領取退休金支票所為之函復，而關於原告得否至中央信託局領取退休金支票，係有關勞動契約權利義務主張事項，原告上述向中央信託局領取退休金支票之請求，核屬民事法律關係之主張，中央信託局就原告上述民事法律關係主張之答復，並非係中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，非為行政處分。原告主張中中央信託局之中信勞給字第○九二二○六○○五七三號函為多階段處分之行政處分，非屬可採。因此，原告主張中央信託局中信勞給字第○九二二○六○○五七三號此一行政處分作成，係基於被告之九十年十月二十六日九十府勞動字第二一三六一五號函中央信託局回存辦理，被告之九十年十月二十六日九十府勞動字第二一三六一五號函亦具有行政處分之性質一節，即屬無據。從而原告對被告九十年十月二十六日以九十府勞動字第二一三六一五號函應不得提起行政爭訟。訴願決定就原告此部分之訴願為不受理決定，於法核無不合。原告就此部分請求撤銷被告九十年十月二十六日以九十府勞動字第二一三六一五號函及訴願決定，為不合法，應予駁回。
四、次按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第七條固有明文，惟此應以其提起之行政訴訟合法為前提，方得合併請求。又國家賠償法所規定損害賠償之訴，除依該法規定外，適用民事訴訟法之規定，國家賠償法第十二條亦定有明文。是依國家賠償法對國家賠償所生公法上請求，原則上應循民事訴訟程序救濟，例外得依行政訴訟法第七條之規定，於因行政機關之違法行政處分而為爭訟之同一程序中合併請求。本件原告就被告九十年十月二十六日九十府勞動字第二一三六一五號函應不得提起行政訴訟，該部分之起訴為不合法，原告依國家賠償法合併請求損害賠償部分，即無從依行政訴訟第七條規定於本件合併提起。因此，原告合併請求之損害賠償部分，本院並無審判權，該部分之訴訟於法亦屬不合，應併予駁回。況國家賠償法第十條第一項規定，依該法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，是協議之先行亦為原告起訴請求國家賠償之合法要件之一。本件原告係主張其於八十九年九月三十日即享領有退休金八十五萬元之固有利益，因被告之過失而不得領取，即係受有損害，自得依國家賠償法第二條第二項前段之規定，請求自八十九年九月三十日至重為處分准予原告提領退休金八十五萬元之日止，期間之固有利益損失，依年利率百分之五計算之損害賠償，原告起訴請求本件國家賠償前，既未先以書面向被告請求，於法亦有未合，原告此部分之請求，仍非合法。
五、本件原告之訴既不合法，應予駁回，則原告實體上主張是否有理，即毋庸加以審酌，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款後段、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十三 日
書記官 王英傑