臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一○○一號
原 告 甲○○被 告 財政部基隆關稅局代 表 人 洪啟清（局長）右當事人間因有關宿舍事務事件，原告不服財政部中華民國九十二年一月十三日台財訴字第○九一○○七○一二四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文確認原告於公務員懲戒委員會九十一年度鑑字第九六四八號議決書議決原告休職三年期間，公務人員身分關係存在。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由兩造各負擔二分之一。
事 實
壹、事實概要：緣本件原告甲○○因受公務員懲戒委員會九十一年度鑑字第九六四八號議決書議決休職三年，乃於民國（下同）九十一年四月十五日以九一申字第十六號申請書，要求自費繳付住宿費。經被告財政部基隆關稅局以九十一年五月一日基普總字第九一一○二七一八號函請行政院人事行政局釋復，業經行政院人事行政局以九十一年五月八日局授住字第○九一○三○八三○七號函復以「受公務員懲戒委員會休職處分之人員，休職期間其配住之職務宿舍應予收回。」。被告據以函請原告限期三個月遷出宿舍，惟原告限期屆滿仍未遷出，被告復以九十一年十月十七日基普總字第九一一○六八六四號函知略以：「台端不合規定佔用本局職務宿舍，請於文到後一個月內向本局總務室辦理遷出手續，並填妥『受配海關宿舍遷出報告』及繳回房舍鑰匙，逾期將依法提起訴訟。」原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、確認原告於公務員懲戒委員會九十一年度鑑字第九六四八號議決書議決原告休職三年期間，海關關員公務人員身分關係存在。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、按七十二年修正前行政院台四十六人字第三○五八號令頒布之「事務管理規則」玖宿舍管理第二章分配第六條規定：「各機關編制內之正式人員，均得申請配給單身或眷屬宿舍．．．。」，此為原告應考試及格任用而產生之權利。而據被告所屬總務室工作手冊所憑四十七年、五十六年行政院台四七人字第一七一六號、台五六人字第六七七一號函內容以：「公務人員由服務機關配住之宿舍，係基於其本人之公務人員身分而享受之待遇」，準此，原告因具有被告所屬正式編制關員身分而自七十年獲許可使用系爭眷屬宿舍，此一原始法律關係持續至今迄未改變，被告單方面恣意以法律所無之「休職」要件限制剝奪原告原有合法居住宿舍之權益，顯有違誤。
㈡、復按被告所屬總務室工作手冊所憑六十八年、七十七年海關總稅務司署台基總字第二五一四號、台總署字第三五四五號函略以：「配住海關宿舍關員因退休、辭退、身故及因病辭退、離職者」、「．．．因辭職、免職及撤職、離職者」為遷出宿舍要件。而前揭「離職人員」依司法院印行之「公務員彈劾懲戒懲處之理論與實務」一書第三四八頁中所示，係指退休、資遣、辭職、撤職、免職處分者而言，並不包括「休職」。足證休職並非遷出眷屬宿舍之原因。原告自七十八年至八十九年遭被告依稅務關務人員服務獎懲辦法第三十七條第三款以羈押原因停職十二年期間仍使用系爭宿舍，惟被告逕以九十一年五月一日基普總字第九一一○二七一八號函緊急請行政院人事行政局釋復之局授住字第○九一○三○八三○七號函中，溯及既往適用原告自七十年即獲准使用之眷屬宿舍，並恣意將其變更為職務宿舍，被告顯然違反行政程序法所定誠信原則，要非妥適。
㈢、另依大法官會議釋字第五十四號解釋及最高行政法院八十四年判字第六六八號判例意旨以觀，行政法係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，該原則源自法治國家內涵之信賴保護思想，故行政法規不溯及既往原則不僅是適用法規，且是立法原則，準此，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益之維護與利益之保護之結果，明定行政法規得例外地溯及既往外（如中央法規標準法第十八條、刑法第二條第二項等），其他國家機關於適用行政法規時，不得任意擴張例外規定解釋，而使行政法規之效力溯及於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律生活之安定。準此，行政院人事行政局前揭局授住字第○九一○三○八三○七號函，新增休職為遷出眷屬宿舍之要件，顯然違反前揭法理，並不合理。
㈣、又依原告戶口名簿中記載資料足證，原告自七十年六月十五日日遷進被告所屬基隆市○○街○○○巷○○號宿舍，後因被告改建該十五號日式宿舍，令原告於七十六年三月十一日遷至被告所屬基隆市○○街○○○巷二九之二號三樓宿舍，七十七年九月二十日改建竣工，又分配原告使用系爭之基隆市○○街○○○巷○○○號四樓宿舍至今，此由戶政機關七十年六月十五日、七十六年三月十一日、七十七年九月二十日遷進遷出連續記錄，足可證明原、被告自七十年迄今原告合法居住系爭宿舍之原始法律關係從未改變。今被告僅因其七十六年改建竣工時，未將前揭十五號宿舍留給原告繼續使用，竟因此謂原、被告原始眷屬宿舍關係已因之消滅，實有欠公允，殊不足採。
㈤、按「事務管理規則」第二百四十六條規定：「各機關宿舍之管理，由事務管理單位負責，其管理方式由各機關自行訂定。」又依修正後「海關宿舍管理要點」第二十一條、第二十二條規定係將海關職員宿舍區分為「眷屬宿舍」及「單身宿舍」，並非以有無執行海關職務為配住宿舍之基礎，亦即海關人員依上開規定所配住之宿舍並非「職務宿舍」。且依被告八十七年十一月三日被告局長第一四四九號書函略以：「為宿舍之有效利用，請本局配住有眷宿舍同仁，切實依照『海關宿舍管理要點』第二十一條規定使用，．．．，眷屬宿舍受配關關員及其眷屬，均不得藉故將房屋局部或全部之使用權利租賃或出借他人或令其閒置或僅供短暫休息之用．．．。」綜上所述，足証被告配住予原告之宿舍為「眷屬宿舍」。而原告自七十八年七月廿八日即遭被告以羈押理由停職，自同年十月廿三日獲交保後自八十九年九月一日近十二年間，仍居住於系爭宿舍。蓋原告居住之該宿舍係為眷屬宿舍，已如前述，今被告竟以其係「職務宿舍」並要原告搬離，顯有違誤。
㈥、因被告否認原告具公務人員身分，致原告無法享有配住宿舍之權益，所以原告自有確認之必要。
二、被告主張之理由：
㈠、查本件原告訴請確認其仍具「事務管理規則」修正前許可使用「眷屬宿舍」之原始公法關係一節，按事務管理規則於七十二年四月二十九日修正後，已無「眷屬宿舍」之名稱，所有公家宿舍僅為首長宿舍、單身宿舍、職務宿舍三類。經查原告所住基隆市○○街○○○巷○○○號四樓之被告管領宿舍為七十七年建造，且係於七十七年九月間配供原告借用，故該宿舍屬「職務宿舍」殆無疑義。依事務管理規則第二百四十九條第一項第三款「職期輪調、職務特別需要或服務偏遠地區人員，有配偶、未成年子女、父母或身心障礙賴其撫養之已成年子女隨居任所者，得借用職務宿舍。」暨同條第三項「借用人調職、離職及退休時應於三個月內遷出」之規定，原告已不具繼續借用職務宿舍資格，又被告為慎重處理起見，經函准行政院人事行政局釋復略以：「休職期間宿舍應予收回」，被告據以通知原告限期遷出，洵無不合。
㈡、又本件原告另稱其現仍具『事務管理規則』修正前許可使用眷屬宿舍之身分，被告單方面恣意以原始關係所無之『休職』要件限制剝奪人民合法取得權利有違誠實信賴」等節。經查原告確於七十七年遷入被告經管之祥豐街一九八巷二十三號四樓宿舍，並出具保證書，承諾「如本人調職或因任何緣由離職時，當依照『海關宿舍管理辦法』規定期限內騰還宿舍」，又原告亦在宿舍住宿資料表具結「本人謹保證．．．，並完全遵守『海關宿舍管理辦法』以及宿舍借用保證書之各項規定，修正時亦同」。顯然原告當時已知其應適用「事務管理規則」及「海關宿舍管理辦法」（七十七年六月一日修訂為海關宿舍管理要點）暨主管機關相關函令規定甚明，所稱被告濫權損害原告權利等情，不無扭曲雙方原始之借貸關係，藉以彌縫推託，意圖遲延返還其借貸職務宿舍之詞，殊無足採。
㈢、目前原告為休職狀態，應無公務人員身分，而宿舍的配住，必須基於職務之需求，被告認原告並無配住宿舍之權利。
理 由
甲、程序方面：按行政訴訟法第一百十一條第一項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」經查原告起訴時之訴之聲明為「確認兩之法律關係為眷屬宿舍關係」，惟因不完足不明暸，經本院於準備程序行使闡明權，原告更正為「確認原告具有基隆市○○街○○○巷○○○號四樓眷屬宿舍之資格。」，嗣又於言詞辯論期日以書狀及言詞變更為「確認原告海關公務員身分」，並經被告當庭同意在案，依上開規定，本件應以變更後之新訴為審理對象，而上開追加，經審判長闡明，原告說明真意係確認（海關關員）公務人員法律關係存在，且係因休職關係遭被告否認，是其真意應如訴之聲明，合先敘明。
乙、實體方面：
一、按公務員懲戒法第十二條規定：「休職，休其現職，停發薪給，並不得在其他機關任職，其期間為六個月以上。休職期滿，許其復職。自復職之日起，二年內不得晉敘、升職或調任主管職務。」蓋公務人員關係之變更中，「休職」與公務員懲戒法第三條之當然停止職務與同法第四條之先行停止職務均為公務人員「停職」之事由，乃指停止公務人員之執行職務，但仍具公務人員之身分。
二、經查，本件原告甲○○因受公務員懲戒委員會九十一年度鑑字第九六四八號議決書議決休職三年，有上開議決書在卷可稽，並為兩造所不爭，堪認為實。而被告亦不只在書狀中以否認原告公務人員身分，亦於言詞辯論期日否認稱：「目前原告為休職狀態，應無公務人員身分」等語，是以原告其公務人員身分之公法上法律關係，顯因被告之否認而處於不確定之法律狀態，自得提起確認訴訟以除去之。則本件原告請求確認原告於休職期間具公務人員身分之公法法律關係存在部分，為有理由，應予准許。
三、惟原告於休職期間，係休其現職，則原告至休職期滿，向原告申請復職，經被告許其復職前，不得擔任任何職務，而海關關員係屬職務，於休職期間，自無從任職，則被告否認其海關關員身分之職位關係，自屬有理，原告此部分之起訴，自屬無理由，應予駁回。至於原告是否具有基隆市○○街○○○巷○○○號四樓眷屬宿舍之資格之事項，已經原告變更為新訴後，該舊訴視為撤回，並非本件訴訟之對象，本院自無再予深究之必要，原告是否能續住宿舍，仍應由被告依相關宿舍規定依適合之程序確認之。兩造關於此部分之攻擊防禦方法，本院自無庸再一一審酌，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 黃清光
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 五 日
書記官 黃明和