臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一二四○號
原 告 甲○○被 告 行政院農業委員會代 表 人 李金龍（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國九十二年二月十日院臺訴字第○九二○○八○九八三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告係「鯤益發號（CT2-5272）」漁船（下稱系爭漁船）船主，行政院海岸巡防署海岸巡防總局第七（蘇澳）海巡隊分別於民國（下同）九十一年二月四日及同年三月二十日在宜蘭縣頭城鎮龜山島北邊約二浬處及宜蘭縣石城外海二十二浬處，查獲該船載運大陸地區人民進入臺灣地區，並經臺灣宜蘭地方法院九十一年度訴字第二一六號刑事判決處原告有期徒刑八月在案，宜蘭縣政府乃移由被告以原告違反漁業法施行細則第三十三條第一款規定，依漁業法第十條第一項規定，以九十一年十一月十五日農授漁字第○九一一二三一一二五號處分書，撤銷並繳回其原領宜府動船四（九○）字第○四六號漁業執照。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀及準備程序所陳，聲明、陳述如左：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第七條定有明文。漁業法施行細則第三十三條第一款係屬開放性構成要件，就違法事實之認定繫於司法實體審查加以確認，原告固於臺灣宜蘭地方法院九十一年度訴字第二一六號刑事判決所載之時、地載運大陸人士進入臺灣地區而遭查獲，惟該刑事判決尚有違誤，原告業已提起上訴，該判決於原告提起訴願時尚未確定（嗣經最高法院九十二年度台上字第一七三號刑事判決確定），則原處分所認定事實是否確實，非無審酌餘地，被告及訴願決定機關依尚未確定之刑事判決，逕認原告違法從事非漁業行為，顯有未合。
２、原告對二次遭查獲載運大陸人士進入臺灣地區之違規行為事實均不否認，惟漁業法第十條第一項規定，針對情節重大者，得註銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照，就撤銷漁業證照行為而言，係對憲法第十五條規定賦予人民工作權保障之剝奪，此一最後手段於負擔處分時尤應符合比例原則，即應依行政程序法第七條規定作合理、合目的性及於人民損害最小之處分。被告及訴願決定機關就本件何以認定為情節重大，並無具體標準作為判斷準據，僅稱該行為有妨害社會秩序公共利益，造成社會重大危害之虞云云，以此等抽象概念作為情節重大之理由，於法顯有未合。且情節是否重大，應以客觀條件作合理而具體之判斷，現階段兩岸三通為政府現有之政策，本件原告載運之對象為大陸人士，私運大陸人士入臺固屬非法，惟其對社會秩序公共利益是否造成重大危害，已今非昔比，況以目前在臺大陸人士十數萬人及來臺外勞人數以觀，是否因私載大陸人士入臺兩次共十四人，即已屬危害社會秩序情節重大，並非無疑，被告及訴願決定機關對此未為詳究，逕認屬情節重大，顯有違誤。
３、原告以捕魚為業，一旦撤銷並繳回系爭漁船之漁業證照，所賴以為生之工作權即告剝奪，舉家隨即陷入困境，原告為中年人，轉業誠屬困難，且已受應有之刑罰。由刑事罰與行政罰兩者之屬性，僅係量之區別以觀，原告已受有刑事處罰，於行政秩序罰應否再課以最嚴厲之處分，致喪失唯一之工作職能，此就二十一世紀社會福利國就人民之基本生活應予保障是否得宜，誠有疑義。另行政秩序罰係以維持行政上之秩序為目的，對違反行政上之義務者科以制裁，是以行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則外，亦應符合法律授權之目的，否則，縱其裁處未逾法律規定之範圍，亦因損及立法授權行政機關裁量權之行使而構成違法。漁業法第十條規定係針對不同之違規程度，予以相對之處罰，主管機關於裁處時，應按不同之情節及考量立法授權目的，惟被告及訴願決定機關就原告何以係情節重大，並未衡量情節輕重，顯與裁量原則及立法授權之目的不符，故原處分及訴願決定均有未當。
４、訴願決定稱原告之訴願書未載明訴願人之出生年月日及身分證明文件字號，亦未檢附原行政處分書影本，經通知補正亦未補正，程式亦有未合云云。惟通知原告應予補正事項，依情形非僅原告方得提出之事證，我國訴願程序採職權調查原則，受理機關應依職權加以調查，此瑕疵於程式尚非重大影響，自不得依此原因加以指駁。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、系爭漁船載運大陸地區人民非法進入臺灣地區，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第七（蘇澳）海巡隊人員於九十一年二月四及同年三月二十日分別在宜蘭縣頭城鎮龜山島北邊約二浬處及宜蘭縣石城外海二十二浬處查獲，並經臺灣宜蘭地方法院判處該船船主甲○○（即原告）有罪在案。被告所屬漁業署以原告所從事之行為違反漁業法施行細則第三十三條第一款：「違法從事非漁業行為。」之規定，核報被告依漁業法第十條第一項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」，撤銷該船原領宜府動船四（九○）字第○四六號漁業執照。
２、按漁船係漁民從事漁業行為之工具，並非供其作為走私搬運之用，漁民利用漁船於海上從事捕撈採集水產動植物經營漁業，依漁業法規定，僅能使用該船漁業執照所載之漁具種類及數量，於所載經營期間內，在所載作業海域內從事漁撈作業，並遵守該船漁業執照所載之限制事項。參照臺灣宜蘭地方法院九十一年度訴字第二一六號刑事判決所載，該船第一次於九十一年二月三日凌晨二時自宜蘭縣南方澳南安安檢所報關出港，同日二十一時至大陸福建省外海十五浬處接駁大陸人士四名；第二次於同年三月十八日二十一時自蘇澳漁港未經報關出海，而於次（十九）日二十一時許自大陸福建省平潭外海接駁大陸人士十名，二次偷渡歷時僅短短一日或數時，且該二次航行並無從事漁撈作業，可見該二次出海係以載運大陸人士偷渡入境以賺取暴利為目的，顯見原告確有利用出海作業機會，從事非漁業行為之事實，有違漁業法施行細則第三十三條第一款規定。
３、原告明知其行為違法，仍執意從事使該等大陸人士非法上岸之行為，顯有妨害社會秩序公共利益，造成社會重大危害之虞，且原告於第一次遭查獲後，竟不思悔改，未逾兩個月復以同一方法再次犯案，其違法情節確為重大，故被告依漁業法第十條第一項及九十年四月三十日修訂之漁船及船員涉案走私處分標準：「漁船主涉及偷渡案件，經法院判決有罪者，第二次撤銷漁業執照」之規定，所為處分並無裁量不當。有關法院終審尚未確定之部分，法院係針對原告有無違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例進行裁判，與被告針對有無違反漁業法之認定事實不同，且行政罰與刑事罰之性質不同，各有其領域，構成要件各異，原可各自認定事實，是法院所科處之刑事罰與被告基於漁政管理之必要所為之行政罰，兩者不論立法目的、構成要件及規範旨趣，均非相同，自無須俟法院判決確定作為處分之準據。原告所有之系爭漁船不從事原申請核准之延繩釣漁撈作業，竟多次從事載運大陸地區人民非法進入臺灣地區之非漁業行為，其違法事實明確，被告衡酌其違規情節據以裁處，並無不當。
理 由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，因依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「漁業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證照一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。」、「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」分別為漁業法第十條第一項及同法施行細則第三十三條第一款所規定。
三、本件原告係「鯤益發號（CT2-5272）」漁船船主，該船分別於九十一年二月四日及同年三月二十日載運大陸地區人民進入臺灣地區，經行政院海岸巡防署海岸巡防總局第七（蘇澳）海巡隊在宜蘭縣頭城鎮龜山島北邊約二浬處及宜蘭縣石城外海二十二浬處查獲，並經臺灣宜蘭地方法院刑事判決處原告有期徒刑八月在案，全案經宜蘭縣政府移由被告查證後，以原告違法從事非漁業行為，違反漁業法第十條第一項及同法施行細則第三十三條第一款之規定，撤銷並繳回原告原領漁業執照等情，為兩造所不爭執，並有宜蘭縣政府九十一年十一月十一日府農漁字第○九一○一二九三三二號函、臺灣宜蘭地方法院九十一年度訴字第二一六號刑事判決、行政院海岸巡防署海岸巡防總局第七（蘇澳）海巡隊九十一年二月五日（九一）洋局七偵字第○四○五號刑事案件移送書、偵訊（調查）筆錄二份，以及被告九十一年十一月十五日農授漁字第○九一一二三一一二五號處分書等影本附原處分卷可稽，自堪信為真實。原告不服，循序起訴主張：其雖有載運大陸人士進入臺灣地區之行為，惟被告及訴願決定機關依尚未確定之刑事判決，逕認原告違法從事非漁業行為，顯有未合，且原告行為是否已屬危害社會秩序情節重大，並非無疑，被告所為撤銷並繳回原告原領漁業執照之處分，已違反比例原則而屬逾越裁量，且原告已受有刑事處罰，於行政秩序罰應否再課以最嚴厲之處分，亦非無疑（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、原告所有「鯤益發號（CT2-5272）」漁船，分別於九十一年二月四日及同年三月二十日載運大陸地區人民進入臺灣地區之事實，為原告於本院九十三年二月四日行準備程序時所自承，並有臺灣宜蘭地方法院九十一年度訴字第二一六號刑事判決、行政院海岸巡防署海岸巡防總局第七（蘇澳）海巡隊九十一年二月五日（九一）洋局七偵字第○四○五號刑事案件移送書，以及偵訊（調查）筆錄二份在卷為憑。原告雖稱原處分作成時，該刑事判決尚未確定，被告不得予以處罰云云。然查，漁業人或漁業從業人於出海或作業時，違法從事非漁業行為者，中央主管機關即得限制或停止其漁業經營、收回漁業證照一年以下之處分，而情節重大者，並得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照，此觀漁業法第十條第一項及同法施行細則第三十三條第一款規定文義自明，並不以漁業人或漁業從業人之違法從事非漁業行為受到確定刑事判決為其受行政罰之要件，況本件原告所有漁船，於九十一年二月四日及同年三月二十日載運大陸地區人民進入臺灣地區，違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十五條第一款及第七十九條規定之事實，復經最高法院九十二年度台上字第一七三號刑事判決確定在案，益徵被告認定原告有違法從事非漁業之行為，並非無據。
２、又臺灣宜蘭地方法院九十一年度訴字第二一六號刑事判決、臺灣高等法院九十一年度上訴字第二八七○號刑事判決，及最高法院九十二年度台上字第一七三號刑事判決處原告有期徒刑八月確定，係認定原告違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十五條第一款：「左列行為不得為之：一、使大陸地區人民非法進入臺灣地區。」之規定，核與本件係被告認定原告之行為違反漁業法施行細則第三十三條第一款：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」之規定，二者處罰之行為、要件、依據及目的，均非相同，原告自不得以其受有刑事處罰據而主張不應受到行政處分。
３、按漁業人或漁業從業人於出海或作業時，違法從事非漁業行為者，依漁業法第十條第一項定其法律之效果，為限制或停止其漁業經營、收回漁業證照一年以下之處分，而情節重大者，並得撤銷其漁業經營之核准或撤銷其漁業證照。本件漁船作為犯罪之工具而從事人蛇載運偷渡客，影響國家社會安全與福祉甚鉅，並違反主管機關當初核准以該船漁業執照之目的，其違規情節自屬重大，是被告為漁業管理之目的，就船主部分，經法院判決有罪者，因顧及整艘漁船之營運及船主所僱用船員之營生，應以再犯（第二次）為情節重大，而以被告九十年四月三十日（九○）農漁字第九○一三二○六二三號令修正發布之「漁船及船員涉案走私處分原則」附表（漁船及船員涉案走私處分標準）走私類別「人員偷渡」所採取之「撤銷漁業證照」之處分標準，依法撤銷並收回原告原領漁業執照，並未逾越其裁量範圍，其處分亦未違反比例原則。
四、綜上所述，本件原告所有之漁船利用出海作業機會違法從事非漁業行為之事實明確，被告據以撤銷並收回原告原領漁業執照，徵諸首開規定，洵屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴意旨，難認為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 胡方新法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日
書記官 方偉皓