臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一三九七號
原 告 臺南縣南化鄉農會代 表 人 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 龔照勝（主任委員）訴訟代理人 丙○○右當事人間因銀行法事件，原告不服行政院中華民國九十二年一月二十一日院臺訴字第○九二○○八一○○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原處分機關財政部以原告之信用部最近一次金融檢查報告所列調整後淨值已呈負數，於洽得農會中央主管機關行政院農業委員會（以下稱農委會）之同意後，依金融機構合併法第十三條第一項及銀行法第六十二條、第六十二條之二規定，以民國九十一年七月十一日台財融（三）字第○九一三○○○五○八號函停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關職權，並指派中央存款保險股份有限公司（以下簡稱中央存保公司）行使之；其信用部業務、財務有關之一切帳冊、文件、印章及財產等應一併移交之。原告不服，以中央存保公司對其所為檢查報告中就放款可能遭受損失之評估過於嚴苛，致預估損失額偏高，且原處分所稱調整後淨值為負數，未有明確之判斷標準，亦未提供作成處分之相關資訊及文件；至其與土地銀行合併案，土地銀行並未經其股東會決議通過，原處分機關逕予命令合併，有違金融機構合併法第十三條第三項規定；又原處分機關於作成停止職權處分前，未給予陳述意見機會，有違行政程序法第一百零一一條規定云云，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。並自九十三年八月五日起，由被告承受財政部有關銀行法業務。
二、兩造聲明：㈠原告未於最後言詞辯論期日到場，依其準備期日到場聲明如下：原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：㈠查中央存保公司對原告信用部所為一般業務之檢查報告，其中對於放款可能遭受
損失之評估過於嚴苛，未將逐筆放款之詳情加以客觀瞭解及查核，導致預估損失額偏高太多，即使應收利息正常亦無法彌補損失，如此未有根據及判斷基準之臆測之詞，本即非可作為是否應予停權之認事前提基礎；足見主管上級機關早已預設主觀立場，未盡調查能事，急欲執行其錯誤之政策，而明顯損害原告之利益，此與行政程序法第八條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」即「誠實信用」原則之規定，顯然大相逕庭。
㈡次查金融機構合併法第十三條第一項規定：「農漁會信用部因業務或財務狀況顯
著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數時，主管機關得洽農漁會主管機關後，停止農漁會會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權．．．其被停止之職權並得由主管機關指派適當人員行使之。」之規定，其中所謂業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數均屬行政法上之「不確定法律概念」，行政機關於解釋、適用乃至於涵攝時，均需具有明確之判斷標準及符合一般經驗法則之要求。然就本案整體行政程序過程觀之，不僅認定事實已然謬誤，如同上述，且完全無法窺知財政部及中央存保公司判斷「業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務」之基準何在，亦無法確切地、客觀地解釋原告如何「調整後淨值為負數」其僅以寥寥數件公文往返，而以模糊不清之語意：「依據行政院金融重建基金設置及管理條例第五條、第十條、金融機關合併法第十三條及本年七月九日邀集行政院農委會、中央銀行及中央存保公司召開協商．．．」云云，即倉促草率決定停止相關人員之職權，顯以違背行政程序法第五條：「行政行為之內容應明確。」及同法第九十六條第一項第二款：「行政處分以書面為之，應記載下列事項．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據．．．」即「明確性原則」與「強制附記理由原則」之實證規範。另一金融機構合併法第十三條第三項規定：「股份有限公司組織．．．，經總數過半數股東出席之股東會，以出席股東表決過半數之同意行之．．．」本件土地銀行合併南化鄉農會，該土地銀行並未經股東會決議通過執行，財政部逕以前揭處分命令合併，自屬違背上揭規定，其違法至明。又依行政院金融基金設置及管理條例第五條規定所稱經營不善之金融機構，其採認資產淨值及財務狀況，自應依合併前之財務報表認定之，即於九十年七月二十六日進行合併，以五月或六月份財務報表依據，惟其竟以九十一年七月份報表為據草率認定南化鄉農會為「經營不善」，顯有疏誤。
㈢末查行政程序法第一○二條：「行政機關作為限制或剝奪人民自由或權利之行政
處分前．．．應給予該處分相對人陳述意見之機會。」以及同法第四十四條第一項：「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則．．．」之規定，行政機關就為行政行為之相關資訊或資料、應予主動公開，並在作成行政處分之行政程序中，給予該處分相對人陳述意見之機會，其處分方為適法允當。然據上開法規意旨以觀本案，自九十一年七月十二日起，迄目前停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並將該職權指派中央存保公司行使為止，財政部及中央存保公司除內容偏差、錯誤之檢查報告外，均未提供任何作成處分之相關資訊或文件資料，原告根本沒有辨正申訴及救濟之條件與管道，如此違反行政程序基本法理之要求其處分亦應屬違法不當。
㈣是綜上述諸項理由以觀，原處分之違法不當及侵害原告之法律上權益，特為此狀請鈞院鑒核，撤銷原處分，以保障原告之權益，以符法制。
乙、被告主張：㈠依據金融機構合併法第十三條第一、二項規定：「農、漁會信用部因業務或財務
狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數時，主管機關得洽農、漁會中央主管機關後，停止農、漁會會員代表、理事、監事或總幹事全部職權或其對信用部之職權，不適用農會法第四十五條及第四十六條、漁會法第四十八條及第四十九條之規定；其被停止之職權並得由主管機關指派適當人員行使之。（第一項）主管機關執行前項處分，必要時，得洽農、漁會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，不適用農會法第三十七條及漁會法第三十九條之規定。（第二項）」原告信用部截至九十一年六月底止，依中央存款保險公司最近一次金融檢查報告（檢查基準日：九十一年四月三十日）該農會信用部逾期放款比率達五三．○％，應予評估資產計新台幣（以下同）六八五百萬元，經評估資產可能遭受損失為一八六百萬元，帳列評價準備一一五百萬元，尚不足彌補資產可能遭受損失達七一百萬元，調整後淨值為負一四百萬元，是以，原告信用部業符合金融機構合併法第十三條第一項「調整後淨值為負數者」之適用對象。另查原告信用部自八十九年八月三十一日檢查基準日起，其逾放比率即高達四五．三％，應予評估資產為六三八百萬元，資產可能遭受損失為一四六百萬元；嗣後於九十年六月三十日檢查基準日，其逾放比率更攀升至五五．二％，資產可能遭受損失亦同步上昇為一七八百萬元，顯示中央存款保險公司對於放款可能遭受損失之評估標準向來一致，並無過於嚴苛情事，反之，原告信用部財務狀況三年來持續惡化，毫無改善跡象，而被告已盡調查及輔導之能事，故原告指稱被告已預設立場，亟欲貫徹其錯誤之政策，而損害原告之利益，實為無憑指摘。
㈡至於所稱「業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務」或「調整後淨值為負數
」為不確定法律概念乙節，查上開檢查結果為原告所明知或不得諉為不知者。按原告信用部經中央存款保險公司檢查其調整後淨值為負數，已無能力支付其債務，業符合金融機構合併法第十三條第一項「調整後淨值為負數者」適用之對象，此等均為原告無待被告反覆說明，即已知悉或可知悉之事實及理由，依據行政程序法第九十七條第二款規定「處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」得不具明理由。另被告原處分函之說明一已明確記載其法令依據，從各該法條所規定之構成要件觀之，有關作成本件行政處分之理由應甚明確。另原告指被告以九十一年七月份報表為據，草率認定原告為「經營不善」乙節，並未舉證以實其說，被告據以為處分之判斷依據已陳明如說明一，此不贅述。
㈢至於訴稱台灣土地銀行受讓原告信用部資產負債，未依金融機構合併法第十三條
第三項規定，提經股東會特別決議乙節，並非被告之處分內容，亦與原告之權益無涉。
㈣原告之信用部經營不善，持續虧損經營由來已久，其間原處分機關已責成地方主
管機關組成專案輔導小組加以輔導。惟因未見改善，原處分機關復於八十五年十二月十九日函台灣省政府財政廳派員或督導縣政府財政局列席原告之理、監事會，督導其研議改善檢查缺失事項之計畫，並切實執行。惟原告信用部財務、業務情況未有改善之趨勢，且持續惡化，其經營不善情況已非一朝一夕，自中央存款保險公司於九十年六月三十日檢查基準日起，其調整後淨值（信用部淨值加評價準備減放款可能遭受損失）即已轉為負數，除相關檢查報告均有檢送該會知悉外，其理事長、常務監事及總幹事等相關主管亦均有列席縣政府每月召開之聯合輔導會議，對於該農會信用部經營不善之事實應已知之甚詳。不能謂政府未提供任何做成處分之相關資訊或文件資料，原告亦有充足時間進行改善財務之行動，亦難謂無辯正及救濟之條件與管道。
㈤綜上論述，原告之訴顯無理由，請判決駁回原告之訴。
理 由
甲、程序部分：
一、有關「行政院金融監督管理委員會銀行局暫行組織規程及編制表」，業經修正核定，並由財政部於九十三年六月二日以台財融（六）字第○九三○○一八五八二號令訂定發布，依行政訴訟法第二十六條規定，原以財政部為被告機關，自應以承受其業務之「行政院金融監督管理委員會」為被告機關，茲據行政院金融監督管理委員會聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。
二、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體部分：
一、按「農、漁會信用部因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數時，主管機關得洽農、漁會中央主管機關後，停止農、漁會會員代表、理事、監事或總幹事全部職權或對其信用部之職權，不適用農會法第四十五條及第四十六條、漁會法第四十八條及第四十九條之規定；其被停止之職權並得由主管機關指派適當人員行使之。」「主管機關執行前項處分，必要時，得洽農、漁會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，不適用農會法第三十七條及漁會法第三十九條之規定。」金融機構合併法第十三條第一項及第二項定有明文。又「本條例所稱經營不善之金融機構，係指有下列情形之一者：一、調整後淨值為負數者。二、無能力支付其債務者。三、財務狀況顯著惡化，經主管機關認定無法繼續經營者。」行政院金融重建基金設置及管理條例第五條亦有明文規定。
二、本件係原告之信用部最近一次金融檢查報告所列調整後淨值已呈負數，於洽得農委會之同意，原處分機關乃依金融機構合併法第十三條第一項及銀行法第六十二條、第六十二條之二規定，於九十一年七月十一日函停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關職權，並指派中央存保公司行使之；其信用部業務、財務有關之一切帳冊、文件、印章及財產等應一併移交之。原告不服，則主張中央存保公司對其所為檢查報告中就放款可能遭受損失之評估過於嚴苛，致預估損失額偏高，且原處分所稱調整後淨值為負數，未有明確之判斷標準；其與土地銀行合併案，土地銀行並未經其股東會決議通過，原處分機關逕予命令合併，有違金融機構合併法第十三條第三項規定；又原處分機關於作成停止職權處分前，未給予陳述意見機會，有違行政程序法第一百零二條規定云云，資為抗辯。
三、經查：㈠原告自八十九年八月三十一日檢查基準日起，其逾放比率即高達百分之四十五．
三，應予評估資產為六億三千八百餘萬元，資產可能遭受損失為一億四千六百餘萬元，嗣後於九十年六月三十日檢查基準日，其逾放比率更攀升至百分之五十五．二，資產可能遭受損失亦同步上昇為一億七千八百餘萬元，顯示中央存保公司對於放款可能遭受損失之評估標準向來一致，並無過於嚴苛情事。又原告於檢查基準日九十一年四月三十日應予評估資產六億八千六百萬元，資產可能遭受損失高達一億八千六百萬元，同日帳列新價準備僅一億一千五百萬元，不足彌補資產可能遭受損失七千一百萬元，調整後淨值為負數一千四百萬元，資產品質惡化，逾放比率為百分之五十三，較九十一年第一季同業平均數百分之二○．六為高；是以原處分機關以其業務或財務狀況顯著惡化，調整後淨值為負數；從而，原處分機關於九十一年七月九日邀集農委會、中央銀行及中央存保公司召開協商會議後，依金融機構合併法第十三條第一項及銀行法第六十二條、第六十二條之二規定，自九十一年七月十二日下午三時三十分起停止原告會員代表、理事、監事及總幹事封信用部有關職權，並指派中央存保公司行使之；其信用部業務、財務有關之一切帳冊、文件、印章及財產等應一併移交之，依法並無不合。至原告所主張「業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務」或「調整後淨值為負數」為不確定法律概念乙節；查原告信用部經中央存款保險公司檢查其調整後淨值為負數，已無能力支付其債務，已符合金融機構合併法第十三條第一項「調整後淨值為負數者」適用之對象，此等均為原告已知悉或可知悉之事實及理由，依據行政程序法第九十七條第二款規定「處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」得不記明理由，合先敘明。
㈡本件原告所屬信用部經營不善，持續虧損經營由來已久，非一朝一夕之故，已如
上述；原處分機關自八十六年起除責成相關單位組成專案輔導小組、聯合輔導小組予以輔導外，對於原告各項金融檢查缺失，除已限制其辦理部分放款業務外，並要求繼續改善具報，且持續予以追蹤，在持續之金融檢查及輔導中，除相關檢查報告均有檢送原告知悉外，原告之理事長、常務監事及總幹事等相關主管亦均有列席縣政府每月召開之聯合輔導會議，對於原告所屬信用部經營不善之事實應已知之甚詳；即原告無待被告說明，即已知悉其經營不善之事實及理由，依據行政程序法第九十七條第二款規定：「處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者」，得不記明理由，且被告九十一年七月十一日台財融字第○九一號函之說明一已明確記載其法令依據，從各該法條所規定之構成要件觀之，有關作成本件行政處分之理由應甚明確。原告主張原處分機關上開行政處分未依行政程序法第九十六條規定記載事實及理由，有違行政程序法之相關規定等語，尚難可採。
㈢至原告主張原處分機關未依行政程序法第一百零二條給予原告陳述意見之機會，
及同法第四十四條第一項所謂行政機關就為行政行為之相關資訊或資料、應予主動公開，並在作成行政處分之行政程序中，給予該處分相對人陳述意見之機會，其處分方為適法允當乙節。惟按行政程序法第一百零三條第五款規定：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」另依同條第三款規定「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。」行政機關得不給予陳述意見之機會。本件被告前開處分所根據之事實，不但已持續一段時間且為原告所知之甚稔，已屬客觀上明白足以確認者，且屬情況急迫，如再予陳述意見之機會，而延緩處理時機，將增加道德風險及金融重建基金之社會成本，屬「顯然違背公益者」，故依行政程序法第一百零三條第三款及第五款之規定，得不給予陳述意見之機會，原告上開主張，容有誤會，自不足採。
㈣原告復主張原處分機關未依金融機構合併法第十三條第三項規定，本件土地銀行
合併南化鄉農會，該土地銀行並未經股東會決議通過執行，原處分機關逕以命令合併，自屬違背上揭規定等語；惟查原處分機關為符合金融機構合併法第十三條第二項：「主管機關執行前項處分，必要時得洽農、漁會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行」之規定，於九十一年七月九日邀集行政院農業委員會、中央銀行召開協商「依金融機構合併法第十三條第一項、第二項辦理行政院金融重建基金已納入處理之農會信用部讓與銀行相關事宜」會議，並在該次會議中洽得行政院農業委員會同意，辦理財產讓與事宜，有該會議紀錄附卷足憑。是原告上開主張，亦非事實。
四、綜上所述，原處分機關認原告調整後淨值已呈負數，乃引「行政院金融重建基金設置及管理條例」第五條、「金融機構合併法」第十三條等規定，停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並指派中央存款保險公司行使之，同時命令原告將信用部及其營業所必需之財產讓與土地民銀行，依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭 小 康
法 官 林 金 本法 官 黃 秋 鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 三十一 日
書 記 官 王 琍 瑩