臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一四八七號
原 告 新迪綜合股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 伍運勳律師被 告 臺北市政府勞工局勞動檢查處代 表 人 乙○○處長）訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○右當事人間因勞動檢查法事件，原告不服台北市政府中華民國九十二年二月六日府訴字第○九二○三五一八七○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告從事環境衛生及污染防治服務業，係屬勞動基準法適用之行業，經被告於民國（下同）九十一年八月九日派員至原告所在地台北市○○○路○段○○○巷○○弄○○○號二樓實施勞動檢查，發現原告未按月提撥勞工退休準備金並專戶存儲，有違勞動基準法第五十六條第一項規定，且未依規定會同勞工代表訂定適合其需要之安全衛生工作守則，報經檢查機構備查後，公告實施，亦違勞工安全衛生法第二十五條第一項規定，乃以九十一年八月二十九日北巿勞檢一字第○九一三一六八六五○○號函檢附勞動檢查結果通知書，請原告在指定期限內改善，並將上開檢查結果通知書於顯明易見處所公告七日以上。原告對上開未按月提撥勞工退休準備金並專戶存儲之檢查結果不服，於九十一年九月十日向被告提出異議，經被告以九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函復原告略以：「．．貴單位係適用勞動基準法之行業，即應依規定提撥勞工退休準備金。貴單位雖稱所僱用之勞工多數為短期勞務工人，但此等短期勞務工人仍具勞動基準法上所稱之勞工身分，不能因此而免除勞動基準法第五十六條之適用。惟有關每月提撥率或應提撥金額，可酌依貴單位勞工流動率與每月薪資總額之變動提撥退休準備金。據此，本處依法處理，並無違誤。」等語。原告仍不服，依上開函之教示說明，提起訴願，經台北市政府九十二年二月六日府訴字第○九二○三五一八七○○號訴願決定，以被告九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函，係對原告提出之異議所為被告實施系爭勞動檢查所查獲原告違規事實之說明，僅屬觀念通知，並非行政處分為由，作成訴願不受理之決定。原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、原告所僱用之工人，均屬臨時、短暫且無連續性及一貫性，不生退休問題，被告要求原告按月提撥勞工退休準備金並成立勞工退休準備金監督委員會，顯無此必要且徒增原告負擔，是被告要求原告成立無法成立之勞工退休準備金監督委員會，焉能謂非行政處分而不損害原告權益？原告因不服被告九十一年八月二十九日北市勞檢一字第○九一三一六八六五○○號函檢送之勞動檢查結果通知書，於九十一年九月十日依勞動檢查法施行細則第二十一條規定，向被告提出異議，經被告重新審查上開處分之結果，以九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函復在案，其中說明三並教示原告「如仍有不服，請依訴願法提起訴願」，故對原告而言，上開函文均屬行政處分，是訴願決定機關作成不受理之決定，顯屬自相矛盾，且違背法令。又如認被告針對原告異議所為之函復內容非屬行政處分，將導致原告訴願逾期無法救濟，顯失公允。
２、原告主要業務係承包台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）所屬核能後端處及核能發電廠之勞務工作，勞工之僱用去留，端視是否標得台電公司之勞務工作及工作內容而定，倘所標得台電公司之勞務工作結束後，未再繼續標得該公司相關勞務工作時，原僱用之勞工即不再繼續僱用，縱標得台電公司另一勞務工作，因工作內容不同，所僱勞工即非原僱用之勞工，故勞工流動性大且工期短暫，不生退休問題，並無勞工退休準備金之提撥，亦無法成立勞工退休準備金監督委員會。是原告業務性質符合勞動基準法第三條第四項但書：「．．但因經營形態管理制度及工作特性等因素，適用本法確有窒礙難行者，．不適用之。」之規定，被告不察原告特殊之業務性質，逕通知原告應提撥勞工退休準備金並成立勞工退休準備金監督委員會，實強人所難，顯係濫用權力，且有應適用法律而不適用勞動基準法第三條第四項但書規定之違法。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」訴願法第七十七條第八款定有明文。另按「人民提起訴願，須以官署之處分致損害其權利或利益為前提。所謂損害其權利或利益，係指原處分所生具體的效果，致損害其確實的權利或利益而言。」、「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」行政法院（現改制為最高行政法院）五十六年度判字第二一八號判例及六十一年度判字第四十一號裁判意旨，可資參照。
２、被告於九十一年八月九日派員前往原告所在地實施勞動檢查，發現原告未依規定按月提撥勞工退休準備金並專戶存儲，違反勞動基準法第五十六條第一項：「雇主應按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲，並不得作為讓與、扣押、抵銷或擔保。．．」之規定，即於九十一年八月二十九日以北市勞檢一字第○九一三一六八六五○○號函檢送勞動檢查結果通知書通知原告，參照該函文說明三之記載，除教示原告得依勞動檢查法施行細則第二十一條規定提出異議外，亦教示原告得於法定期間內依訴願法相關規定提起訴願，該函係屬行政處分，原告得對之提起訴願。至於被告九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函，僅係針對原告依勞動檢查法施行細則第二十一條規定所提出之異議，經被告重加審核後所為單純事實說明及理由陳述，不發生法律效果，應係觀念通知，並非行政處分。參照大法官吳庚及翁岳生之見解，均認行政機關如已有行政處分存在，僅將調查過程重新敘明函告當事人，且結果係維持原行政處分未有變更者，非屬行政處分，至於行政機關是否就該行政處分內容加以實質審查，並非是否行政處分之判別標準，相關見解亦有司法院釋字第四二三號解釋、行政法院六十二年度裁字第四十一號、四十四年度判字第一八號判例及鈞院八十九年度訴字第一五四號裁定可資參照。且當事人於收受被告勞動檢查結果通知書後，除提起異議外，尚得依據訴願法相關規定提起訴願，被告九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函並未侵害原告之主觀公權利，最多僅有反射效果，原告自不得以之作為訴願及行政訴訟標的。如認上開函文亦屬行政處分，將造成同一事實分別有三個行政處分（勞動檢查結果通知書、罰鍰處分書及異議結果答復函）存在，當事人亦得分別提起救濟，造成行政及司法資源之浪費，顯不合理。故原告對被告九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函提起訴願，依訴願法第七十七條第八款規定，行政法院五十六年度判字第二一八號判例及六十一年度判字第四十一號裁判意旨，自非法之所許，訴願決定予以不受理，尚無不合。
３、被告於九十一年八月九日派員前往原告所在地實施勞動檢查，發現原告未依規定按月提撥勞工退休準備金並專戶存儲，違反勞動基準法第五十六條第一項規定，此有原告會同檢查人員王梅芬簽認之會談紀錄可稽。原告係經營環境衛生及污染防治服務業，並經行政院勞工委員會八十五年十二月四日台勞動一字第一四六七三二號函指定自八十六年五月一日起適用勞動基準法。原告稱其係屬因經營形態管理制度及工作特性等因素，適用勞動基準法有窒礙難行之處之行業云云，惟依勞動基準法施行細則第四條之一規定，及行政院勞工委員會八十七年十二月三十一日台八十七勞動一字第○五九六○四號及第○五九六○五號公告，除指定之各業或工作者不適用勞動基準法，其餘一切勞僱關係，自即日起適用該法，顯見原告並未排除適用勞動基準法規定。
４、按勞動基準法第五十六條規定並未排除短期性勞工之適用，僅須原告與勞工之間依事實認定有勞僱關係即足，此有行政院勞工委員會八十二年三月二十四日台勞動三字第一六六○九號函釋可資參照。從而，僱主應按月提撥勞工退休準備金並專戶存儲，係勞動基準法所賦予僱主之法定義務，始符該法為保障勞工權益之立法本旨，不能因勞工流動性大、工期短暫、不發生退休問題，據以免除該規定之適用。故原告違反事實明確，被告所為處分並無違誤。
理 由
一、本件被告以原告未按月提撥勞工退休準備金並專戶存儲，有違勞動基準法第五十六條第一項規定，且未依規定會同勞工代表訂定適合其需要之安全衛生工作守則，報經檢查機構備查後，公告實施，亦違勞工安全衛生法第二十五條第一項規定，乃以九十一年八月二十九日北巿勞檢一字第○九一三一六八六五○○號函檢附勞動檢查結果通知書，請原告在指定期限內改善，並將上開檢查結果通知書於顯明易見處所公告七日以上。原告對上開未按月提撥勞工退休準備金並專戶存儲之檢查結果不服，按上開函之教示說明，依勞動檢查法施行細則第二十一條規定，於九十一年九月十日向被告提出異議，經被告以九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函復原告略以：「．．貴單位係適用勞動基準法之行業，即應依規定提撥勞工退休準備金。貴單位雖稱所僱用之勞工多數為短期勞務工人，但此等短期勞務工人仍具勞動基準法上所稱之勞工身分，不能因此而免除勞動基準法第五十六條之適用。惟有關每月提撥率或應提撥金額，可酌依貴單位勞工流動率與每月薪資總額之變動提撥退休準備金。據此，本處依法處理，並無違誤。」等語。原告仍不服，依上開函之教示說明，提起訴願，經台北市政府九十二年二月六日府訴字第○九二○三五一八七○○號訴願決定，以被告九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函，係對原告提出之異議所為被告實施系爭勞動檢查所查獲原告違規事實之說明，僅屬觀念通知，並非行政處分為由，作成訴願不受理之決定。原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟等情，有被告九十一年八月二十九日北巿勞檢一字第○九一三一六八六五○○號函檢附勞動檢查結果通知書、原告九十一年九月十日異議函、被告九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函、訴願書、訴願決定書及起訴狀等附卷可稽，自堪信為真實。
二、原告係對被告九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函提起行政爭訟，但被告早於九十一年八月二十九日即以北巿勞檢一字第○九一三一六八六五○○號函檢附勞動檢查結果通知書，對原告作成行政處分，此時被告對原告九十一年九月十日異議函所為系爭答覆是否應視為行政處分，乃是本案應先行解決之程序上爭點。
三、所謂行政處分，依訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項之規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。其中，與法效性要素有關，而涉及行政處分之認定者，乃所謂「重覆處分」與「第二次裁決」之區別問題。凡行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬「重覆處分」，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而非行政處分，不得對之提起行政爭訟。而「第二次裁決」是指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更第一次裁決之事實基礎及規制性結論，此等處置乃是一個新的行政處分，能夠獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象。在實務上，究應如何區別上開二項法律概念，本院認為，固然基於對行政處分羈束力之尊重，並參照行政程序法第一百二十八條有關行政程序重開請求權之規定內容，有關「第二次裁決」之概念應該作一定程度之限縮，以免對公權力行使形成不必要之限制與拖延。不過法律解釋也同樣須顧及社會現實以及人民之一般法律常識，因此在某些特殊時空環境下，為讓人民有機會對違法侵權之公權力措施表示不服，也必須適度放寬「第二次裁決」法律概念的外延。特別是當行政機關在第一次裁決時，明白教示人民得循異議程序提出異議或循訴願程序提出訴願時【詳被告九十一年八月二十九日北巿勞檢一字第○九一三一六八六五○○號函說明三、勞動檢查結果通知書二、重要提示事項㈠之教示說明】，人民因之向行政機關提出異議，而由行政機關就人民所提異議內容重新進行原處分是否妥適之內部審查，並將審查結果告知異議之人民時，縱行政機關所為之再審查程序，並未變更第一次裁決處分之事實及法律狀態，人民亦非不得以該第二次裁決為原行政處分，對之提起訴願及行政訴訟。
四、經查被告就原告之本件違規事實，先以九十一年八月二十九日北巿勞檢一字第○九一三一六八六五○○號函檢附勞動檢查結果通知書予以處分，原告並按上開函之教示說明，依勞動檢查法施行細則第二十一條規定，向被告提出異議，經被告就原告所提異議內容進行原處分是否妥適之內部審查，並將審查結果以系爭九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函告知原告（被告於本院九十二年七月三十一日行言詞辯論程序時已自承，經記明筆錄在卷可按），則被告所為之再審查程序，應係對同一事項重新為實體上審查並有所處置，但因未對第一次裁決處分之事實及法律狀態有所變更，即係第二次裁決處分，應容許原告以之為行政處分，提起行政救濟，否則，被告第一次裁決處分之教示說明，無異使得選擇再次與被告磋商解決紛爭之原告，坐失訴願之行政爭訟機會，此當非勞動檢查法施行細則第二十一條第一項規定：「事業單位對勞動檢查機構所發檢查結果通知書有異議時，應於通知書送達之次日起十日內，以書面敘明理由向勞動檢查機構提出。」之意旨所在。
五、本件原告所不服之被告九十一年九月十七日北市勞檢一字第○九一三一七八七一○○號函之第二次裁決，如前所述，既為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，則訴願決定以之非屬行政處分性質，遽予決定不受理，即有可議，原告執以指摘，非全無理由，應將台北市政府九十二年二月六日府訴字第○九二○三五一八七○○號訴願決定予以撤銷，由受理訴願機關就原行政處分之適法性及妥當性詳予研酌，另為適法之處理，以昭折服。
六、本案既尚待受理訴願機關即台北市政府加以審查，程序未行，結論未定，則原告聲明求為判決撤銷原處分，本院無法逕為准許，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為部分有理由，部分無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 闕銘富法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 七 日
書記官 方偉皓