臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一五號
原 告 甲○○被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 楊德智（主任委員）訴訟代理人 丁○○
乙○丙○○右當事人間因年資事件，原告不服行政院中華民國九十一年十二月二十六日院台訴字第○九一○○九二六五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定關於原告請求補發退休相關金額部分（如原告主張事實㈣所載１）撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣原告甲○○於民國（下同）七十二年間任職被告行政院國軍退除役官兵輔導委員會所屬佳里榮譽國民之家（下稱佳里榮家），七十八年間調任被告所屬台南市榮民服務處，迄八十一年十二月十六日退休。原告於七十八年十月二十日向被告陳情，略以其自七十三年七月一日至七十八年一月十六日任佳里榮家習藝組長一職時，被告未予辦理銓審，致原告於該期間之年資未計算、未辦考績不能晉級、損失未晉級之薪俸差額、未發年終獎金及考績獎金，且將影響退休金基數，使其權利受損云云，被告所屬人事處以七十八年十一月二十八日（七八）輔人處字第二三九二○號書函答覆，略以原告七十二年六月九日以佳里榮家習藝組組長安置，因未具技術人員任用資格，無法送審，著予註銷，改發布為佳里榮家專員並代理習藝組組長。嗣因一人占二職影響業務，經原告出具自願書，同意專任習藝組組長一職，暫不送審，並奉核定在案，所陳於擔任習藝組組長期間權益受損，請予補發云云，礙難辦理等語。
二、又原告至八十一年十一月屆滿退休年齡六十五歲，被告以八十一年十月一日（八一）輔人字第一七二六二號函檢送原告退休事實表等證件，報請銓敘部依公務人員退休法第五條第一款規定，辦理命令退休經銓敘部以八一台華特二字第七六九六八九號函准退休在案。原告於八十一年十一月二十六日陳情，略以其係經人事單位要求書立自願書，自願書雖書具權益受損，在所不計等語，但並未具體註明不要送審、不要晉級、不發年終考績獎金及不要退休金，人事部門據該自願書不予送審，似有違法云云，被告以八十二年三月六日（八二）輔人字第○四三二九號書函答覆，略以原告自七十三年七月一日至七十八年一月十六日任職年資未經銓敘機關審定，所請補償一節，與法不合，歉難照辦等語。
三、嗣原告一再提起之行政爭訟如後附行政救濟一覽表所載。茲原告並請求被告給付原告七百七十三萬四千六百二十二元，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應給付原告七百三十萬九千二百○九元（詳如原告主張事實㈣所載）。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序事項：
㈠、按訴願之提起，以有行政處分存在為前提。而行政處分不限積極之處分，如對人民請求事項為消極否決之處分，在形式上及實質上仍不失為行政官署處分。本件原告經訴願、再訴願程序，請求行政機關依法補實年資及補發退休金，均遭駁回，核與訴願法第二條第一項相符，在形式上及實質上應認係行政處分，被告以其非為行政處分，再次拒絕原告所請，要非妥適。
㈡、另原告係奉行政院七十三年三月十六日薦字第九五四三九號令，任被告所屬佳里榮家專員，又於七十八年十二月三十日奉銓敘部（７８）台華甄一字第○三六○八三七號函任被告所屬台南市榮民服務處，原告為公務員無庸置疑，則原告任公務員時之年資、職等及退休金等均為公法上之權利，當屬公法範疇，則原告本件訴訟鈞院自有管轄權。
乙、實體事項：
㈠、查原告前於七十二年至七十八年間任職佳里榮家專員及習藝組長期間，被告未將原告前揭資歷送銓敘部銓審，侵害原告權益甚鉅；原告一再陳情並提起行政救濟，惟皆未獲被告置理。嗣經原告向監察院陳情，並經監察院調查認定被告斯時人事作業錯誤，相關人員確有違失，然被告仍一再推託，甚至不惜捏造事實，拒絕對原告救濟賠償，顯有違誤。
㈡、按原告於七十二年六月十四日奉被告（７２）輔人字第○九九九四號函核派佳里榮家專員並代理習藝組長職務，而被告於七十三年五月十四日因人事法令規定一人不得同時佔組長及專員二職，以影響被告人力調度為由，強迫原告簽具「自願調任專任組長一職自願書」，被告明知原告未具技術人員任用資格，仍要原告簽具前揭自願書，嗣以七十八年十一月二十八日（７８）輔人字第二三九二○號函說明係徵得原告同意出具自願書明確表示專任習藝組長，並同意「暫不送審」。惟該自願書非原告自願簽具已如前述，且該自願書內亦無同意「暫不送審」字樣，原告僅自願「專任習藝組長職務，不再佔專員缺」，並未自願放棄年資、退休金等，足證被告為推卸對原告之損害賠償，實有顛倒事實之嫌。
㈢、次按原告於任佳里榮家習藝組長職務時，因被告疏未送審致原告有六年未計算年資、未發放年終考績獎金、五年九個月未發放主管加給、六年未發放退休補償金等，被告人事作業既有錯誤，且亦經監察院確定在案，被告自應對原告為損害賠償；又依行政院八十四年二月九日台八十四人政力○二○八五號函業已承認本件實屬被告人事作業錯誤，則行政院既為被告之上級機關，理應責令被告賠償原告，其將原告退休及年資受損之責任推由銓敘部承受，實不合理。
㈣、末按被告對原告負有賠償義務，已如前述，則依行政院台九十人政給字第二一○○○號函附九十年員工薪給標準表及民法第二百一十六條規定，被告應賠償原告如左列之金額：
１、原告屆齡退休時，僅計算任職於被告所屬台南市榮民服務處年資，故被告應補發原告任職於佳里榮家之六年退休金並加計優惠存款利息共計８５５４５０元＋0000000元（十年優惠利息）＋７６９９１元（十年孳息）共計0000000元。
２、原告因被告之人事作業錯誤，致六年未辦理考成，亦不能晉職，被告應補償原告薪點差額８００１１０元。
３、被告未依法將原告於佳里榮家之資歷送銓敘部銓審，致原告未具公務人員身分，故未能領取專業加給；被告應賠償原告四年八個月專業加給差額0000000元。
４、原告有六年未能領取年終獎金，故被告應賠償原告六年年終獎金８４４６９０元
５、原告於八十五年退休時，領取之退休補發金漏計六年年資，故應補發並按優惠存款利率計息，共計２２０３１４元。
６、原告於七十二年六月十四日起至七十三年七月一日止，代理佳里榮家習藝組長一年一個月，未領取一般人員專業加給及主管加給，故被告應補發共計４２２１１０元。
７、被告應補發原告四年互助俸額，並以原告退休時之職等計算，共計３８５００元。
８、準此，被告應賠償原告共計0000000元。
二、被告主張之理由：
甲、程序事項：按「．．．所謂行政處分者，係指行政主體基於職掌，就具體事件所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生任何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願。」（改制前行政法院八十七年裁字第五九○判決參照）。查本件原告無論係對被告九十一年四月九日輔人字第○九一○三七一四號函或九十一年二月二十二日輔人字第○九一○○七七八號函聲明不服，因前者係移送訴願答辯書予訴願受理機關之函，而後者僅為被告對原告所作理由之說明，兩者皆未發生任何法律上之效果，自非行政處分。是以，原告對之提起行政訴訟，自屬違法。
乙、實體事項：
㈠、依原技術人員任用條例第三條規定：「薦任職技術人員，應就具有下列各款資格之一者任用之：⑴經高等考試各種技術人員考試及格，或與高等考試相當之特種技術人員考試及格者。．．．。」、另依公務人員退休法第二條規定：「本法所稱退休之公務人員係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」同法施行細則第二條規定：「所稱公務人員任用法律，指銓敘部所據以審定資格或登記者皆屬之。所稱公務人員以有給專任者為限。」原告明知其專長職務業經銓敘部審定為薦派一級，未具技術人員任用資格，年資無法辦理送審，仍於七十三年五月十四日立下自願書載明：「自願調整專任習藝組長損及個人權益亦在所不計。」要求調任。當時原告已屆五十七歲，其行為自能自行負責，且在當時各種權益比較下，習藝組長職務應比專員優厚，按一般經驗法則應可推之其立下自願書，有自願犧牲年資利益之意願。至於考績獎金部分，依公務人員考績法第四條規定：「公務人員任現職經銓敘部合格實授，至年終滿一年者，予以考績。」原告七十二年至七十八年調任習藝組長因不合送審規定，故其現職未經銓敘合格實授，未能辦理年終考績，自當不合核發考績獎金之規定。
㈡、經查本件原告前曾於八十五年間以其七十三年七月一日至七十八年一月十六日任佳里榮家習藝組長一職時，本會未予辦理銓審，致其四年六個半月年資未計算（現謂六年）、六年未發年終考績獎金、四年八個月未發技術專業加給（現謂五年九個月未發主官加給與一般公務員專業加給）、四年六個半月年未發退休補償金及互助俸額等權益受損，而向被告提起訴願請求損害賠償四百五十四萬二千七百五十五元。經被告以（八五）輔法字第一六一號訴願決定從程序上駁回其訴願。原告另提國家賠償，亦經被告以（八五）輔法字第二二八號拒絕賠償理由書拒絕賠償。又原告仍以同一事由向被告陳情，經被告八十七年八月二十日以（八七）輔人字第一六一八八號函復相關權益受損，應自負責，嗣後同一事由不再予以處理。原告不服，遂向行政院提起訴願，嗣經行政院移由被告審議，被告以（八七）輔法字第四三七號訴願決定仍從程序上駁回其訴願，嗣原告提起再訴願、行政訴訟，均遭駁回，並敘明原告主張被告所屬人員人事作業疏失，致損害其權益，應負國家賠償責任，如符合國家賠償法規定要件，其請求賠償遭拒，依國家賠償法第十一條、第十二條規定，應向民事法院起訴，非可循訴願及行政訴訟程序救濟，併此敘明。
理 由
甲、原告起訴意旨略謂：查原告前於七十二年至七十八年間任職佳里榮家專員及習藝組長期間，被告未將原告前揭資歷送銓敘部銓審，侵害原告權益甚鉅；原告一再陳情並提起行政救濟，惟皆未獲被告置理。被告自應賠償原告因此所受損失七百三十萬九千二百○九元，細目如如原告主張事實㈣所載云云。玆以下就如原告主張事實㈣所載細目分兩部分，敘述如下：
乙、關於原告請求如事實欄㈣所載１之退休金項目及撤銷該部分訴願決定：（訴願決定撤銷部分）
一、按「訴願人在合法期間，曾向原處分官署聲明不服，或誤向非主管官署表示不服原處分之意思者，均應認為已有訴願之提起。」行政法院（改制後為最高行政法院）四十二年判字第三十八號號判例釋示甚明。是以訴願人在期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，不論係以陳情、異議、（再）申請之名義或以任何型式為之，均應視為提起訴願，受理訴願機關或訴願管轄機關依職權亦負有義務，應查明原行政處分後訴願人之任何不服之表示，而以該不服視為提起訴願，依法予以受理，訴願管轄機關殊不得逕取原行政處分機關對訴願人之其中任一重覆處置，率以非行政處分為由，為不受理決定，否則人民將因原行政處分機關之一再重覆處置，或因不明不服程序上之法定名詞，而永無行政爭訟之途逕，徒增民怨。
二、另按撤銷訴訟之訴訟標的，係指人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益之主張（參照修正前行政訴訟法第一條第一項及修正後行政訴訟法第四條第一項法條明文，亦即處分違法侵害權利主張說，亦為我國學者通說），而行政處分係屬技術性、功能性之概念，並非本質形態。在行政爭訟程序僅撤銷訴訟一種時，行政處分之為程序標的，係具體及確定行政爭訟範圍之概念工具，其功能僅在於確定何者係行政機關之違法作為，並據以確定原告所主張之「損害其權利或法律上之利益」為何，而非該行政處分即係行政爭訟之標的，所以受理行政爭訟之機關，不應拘泥於人民提起行政爭訟時所指之行處分為其訴訟標的，而應從行政爭訟之訴訟標的即人民主張「其權利或法律上之利益」因「違法行政處分而受侵害」之事實，以確定行政爭訟之訴訟標的。更因人民之公法知識有限，殊不知何者為其權利受侵害之行政處分時，受理訴願機關及原處分機關更應從人民不服之意旨，查知何者為其訴訟標的，而為適法之處置。
三、況現行行政訴訟已將訴訟類型予以擴大，不再以行政處分作為提行政訴訟不可或缺之要件，行政處分之概念已不復從前重要。訴願法配合行政訴訟修正，新增上開訴願法第二條之怠為處分訴願，根本不必行政處分之存在，另亦刪除舊訴願法第二條第二項視同行政處分之規定，所以關於人民申請之案件，訴願機關審查應重在原處分機關對申請案件之處理與否，而非行政處分之存否，在實務上，行政機關常一再以「正在研議中」等重覆處置答覆人民之申請；或以不具權限為由函復人民之申請，均應屬訴願法第二條之怠為處分訴願，訴願決定機關應予以受理，並為適法之處理，不得率以非行政處分為不受理之訴願決定。特別在管轄爭議之事件，訴願決定機關大部分係上級機關，對於人民之申請案件，其處理之權限機關為何，知之最詳，訴願機關受理人民之申請案之訴願後，不論有無行政處分存在、是否行政處分，均有義務確認何者為受理人民之申請案件之權責管轄機關，依行政程序法第十七條作適法之處理，蓋就人民之申請案件，訴願人對原處分機關作為或不作為不服，訴願機關認有行政處分存在，當然應依訴願法第一條第一項受理，若訴願機關認無行政處分或非行政處分，且原處分機關應作為而不作為者，則應依訴願法第二條第一項受理，殊不得以非行政處分為由為不受理之決定，否則將有違訴願法第二條之怠為處分訴願修法意旨。另訴願法為行政程序法之特別法，就訴願法未規定之事項，應準用行政程序法（吳大法官庚著行政爭訟法論第二八六頁），是以訴願決定機關準用行政程序法第十七條應負有調查管轄權有無，並移送有管轄權機關之義務。
四、按修正前訴願法第十七條第三項規定：「訴願經收受訴願書之機關認為管轄不合時，應移送有管轄權之機關依法受理。」現行法移列第六十一條為同義意之規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。」（第一項修正後公務人員保障法第三十條第二項亦有相同之規定）「前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」（第二項）經查，原告至八十一年十一月屆滿退休年齡六十五歲，被告以八十一年十月一日（八一）輔人字第一七二六二號函檢送原告退休事實表等證件，報請銓敘部依公務人員退休法第五條第一款規定，辦理命令退休，經銓敘部以八十一年十月二十日八一台華特二字第七六九六八九號函准退休在案（附於本院言詞辯論筆錄後），該退休核定行政處分說明三，業已對原告爭執之七十三年七月至七十七年十二月止之任職年資，不予採計在案，原告主張退休金之權利，受有侵害，係對退休給與之項目及核定不服，應以銓述部為原處分機關。原告於八十一年十一月二十六日向被告陳情（附於被告所提九十二年五月二十三日函附件），略以其係經人事單位要求書立自願書，自願書雖書具權益受損，在所不計等語，但並未具體註明不要送審、不要晉級、不發年終考績獎金及不要退休金，人事部門據該自願書不予送審，似有違法云云，應係原告對退休項目及核定之不服，被告依上開修正前訴願法第十七條第三項規定，應移送有管轄權之機關依法受理。嗣又因公務人員保障法業已公布施行並修正，依程序從新法理，本件應依公務人員保障法之規定處理之，惟原告不知法律，一再提起訴願，經遭程序理由不受理駁回，但並不影響其就退休核定行政處分不服之效力，被告前此未依修正前訴願法第十七條第三項移送受理訴願機關，則本件之訴願決定機關行政院則應將之移送受理後審機關（依現行公務務人員保障法第四條規定由公務人員保障暨培訓委員會審議決定），依法受理原告對退休核定行政處分之不服。
五、詎訴願決定書竟以就此部分認原告指認之函係非行政處分為由作成九十一年十二月二十六日台內訴字第○九一○○九二六五九號訴願不受理決定，依上開說明，就此部分訴願決定顯係違法，自應將訴願決定撤銷，由公務人員保障管轄機關予以受理，另為適法之決定。惟本件關於此退休部分係依程序理由而為判決，故兩造實體上爭執尚無審酌之必要。另本件雖曾經最高行政法院以八十九年度裁字第五八○號裁定駁回原告之請求，惟該裁定係以原告並無主張之行政處分存在此一程序之理由駁回，應無既判力，附此敘明。
乙、原告請求如事實欄㈣所載除１項以外之服務公職期間部分之給付：
一、「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」分別為行政訴訟法第二條、第一百零七條第一項第一款所明文規定。又國家賠償法所規定損害賠償之訴，除依該法規定外，適用民事訴訟法之規定，國家賠償法第十二條定有明文。是依國家賠償法對國家賠償所生公法上爭議，應循民事訴訟程序救濟。
二、本件此部分原告之主張係以其自七十三年七月一日至七十八年一月十六日任佳里榮家習藝組長一職時，被告未予辦理銓審，致原告於該期間之年資未計算、未辦考績不能晉級、損失未晉級之薪俸差額、未發年終獎金及考績獎金，使其權利受損，爰請求此部分如原告主張事實㈣所載所示除１項以外之服務公職期間部分之給付云云，惟據原告之主張，顯係就被告之違法未辦理銓審，致其權益受損，而請求給付，而非基於公法之職務關係而請求給付，依上開說明，既非基於公務人員之職務關係請求薪津，應係基於國家賠償法而為請求，自不得提起行政訴訟，以資救濟。又原告業已於八十五年間向被告請求國家賠償，經被告以八五輔法字第二二八號拒絕賠償理由書拒絕在案，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部不合法，爰依行政訴訟法第一百零四條、第一百零七條第一項第一款、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十六 日
書記官 黃明和