臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一六一一號
原 告 甲○○被 告 財政部證券暨期貨管理委員會代 表 人 丁克華（主任委員）訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十二年二月二十一日台財訴字第０九一００二二一五八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中石化公司）監察人天京投資股份有限公司（下稱天京投資公司）之代表人，其於民國（下同）八十九年十二月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票四百五十萬四千股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，經被告於九十一年二月十九日以違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，而依同法第一百七十八條第一項規定，以九十一年二月十九日（九一）台財證（三）第００一二四九號處分書，處以新台幣（下同）三十八萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。原告未於言詞辯論期日到場，僅具狀為聲明及陳述。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告之股票遭質權人拍賣，是否有證券交易法第二十二條之二之適用？㈠原告主張之理由：
⒈依民法第八百七十八條、第八百九十三條、第八百九十五條及第九百零一條規
定，權利質權人於質權已屆清償期，而未受清償者，得拍賣質物，就其賣得價金而受清償；亦得與出質人訂立契約，取得質物之所有權或用拍賣以外之方法處分質物。股票質權之實行，只要設質股票價格未達約定之維持率，即屬約定債務已屆清償期而未受清償者，除質權人與出質人締結契約另行約定外，原則上質權人即得以拍賣方式處分質物，無須通知出質人、亦無須出質人之同意，就能逕行處分設質股票。上市股票設質後之拍賣方法及程序，參照司法院院字第九八０號、釋字第五五號解釋，認為質權人實行其質權，得由質權人向法院聲請拍賣質物，法院所為許可強制執行之裁定，為強制執行法第四條第六款所列之執行名義；或由質權人依民法債編施行法第二十八條規定，逕行自行拍賣質物，即照市價變賣，但應經公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明。目前就集中保管之上市股票設質，可分為現股設質及劃撥設質。現股設質部分，依公開發行公司股務處理準則第二十四條及證券交易法第四十三條第三、四項規定，股票設定質權，由出質人及質權人填具質權設定通知書並於股票背書後送交公司辦理登記；以證券集中保管事業保管之有價證券為設質標的者（即劃撥設質），係由集中保管事業將出質人、質權人姓名，設質股數及孳息約定事項通知公司辦理登記。目前實務上多採劃撥設質，而依有價證券集中保管帳簿作業辦法第三十條之一及之三規定，以集中保管之股票設質交付，係由集中保管事業將設質股票如數撥入質權人之參加人（即證券商）帳簿設質部分。股票質權實行時，如係由法院依強制執行程序辦理者，由集中保管事業自質權人之證券商帳簿設質部分，撥入法院指定之拍賣專戶或交付法院指定之人解交法院；如係由質權人自行領回或自行拍賣者，集中保管事業係依職權人之證券商通知，自證券商帳簿設質部分撥出或依據拍賣結果辦理帳簿劃撥。簡言之，集中保管上市股票設質後，即撥入質權人之證券商帳簿設質部分，並係依據質權人通知而賣出，由集中保管公司依據拍賣結果辦理帳簿劃撥。亦即股票設質後就由質權人保管，而質權之實行，係由質權人自行決定數量、價格、時間及轉讓方式賣出設質股票，出質人無從干涉或介入。
⒉依證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定，公開發行公司之董事、監察
人、經理人或持有公司股份超過股份總額一０﹪之大股東，欲於集中交易市場或證券商營業處所轉讓所屬公司股票前，應依被告所定持有期間及每一交易日得轉讓數量之比例，於向被告申報之日起三日後，始得在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。依被告九０、０五、三０（九０）台財證（三）字第一二二四六五號函釋：「證券交易法規定之申報，係公開發行公司內部人於事前將其欲轉讓股票之情形陳報被告以揭露有關資訊。」。而依被告九０年六月五日（九０）台財證（三）字第００一五八五號函釋：「申報之轉讓期間不得超過一個月，超過者應重行申報。」。又依被告所訂公司內部人預定於集中交易市場或證券商營業處所轉讓持股申報書申報格式，申報時需載明轉讓理由、轉讓股數、轉讓期間、預定採用方式；未於預定轉讓期間轉讓完畢者，應於轉讓期間屆滿三日內，填具公司內部人申報轉讓持股未於期限內轉讓說明書向被告說明。是以，依證券交易法規定及被告函示，證券交易法第二十二條之二第一項第二款之適用，必須：⑴內部人自己欲轉讓股票；⑵內部人於三日前預知股票轉讓情形；⑶內部人預知一個月內將轉讓股票；⑷未於期限轉讓完畢者，應於三日內說明理由；⑸轉讓期間不得超過一個月，否則應重新申報。遠東銀行於八十九年十二月七日以存證信函表示將逕予處分設質股票，但延到十二月二十二日當日方將設質股票賣出，說明質權人實行質權賣出股票時間乃自行決定，非原告所得預測。遠東銀行於八十九年十二月二十二日僅斷頭賣出部分設質股票，目前仍持有設質股票尚未賣出，則倘依原處分機關之主張，原告是否從八十九年十二月七日受通知後，原告必須每一月申報將轉讓持股，再說明未轉讓理由，直到遠東銀行未來不確定之有一天全部賣出為止？本件設質股票之實行，主導權在銀行，乃銀行主動斷頭賣出，係銀行自行決定數量、價格、時間及轉讓方式，非原告所得決定，自非內部人自己欲轉讓股票情形；且質權實行本無須出質人同意，縱出質人曾受通知，出質人也無法於三日前預知，更無法預知是否將於一個月內實行，亦無法說明未於期限轉讓完畢之原因，原告根本無從事前預為申報股票轉讓情形，自無證券交易法第二十二條之二之適用。
⒊行政程序法第十條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，
並應符合法規授權目的。」證券交易法第二十二條之二第一項第二款之適用，依條文及被告函釋，必須係內部人自己欲轉讓股票，而應於三日前將預計一個月內轉讓股票情形，向被告事前申報。惟被告僅以質權人將設質股票賣出，仍係以出質人為擬制之出賣人，卻忽視質權之實行，係由質權人自行主導決定賣出設質股票之數量、價格、時間及轉讓方式，並非出質人有欲轉讓股票情形，且出質人根本無從事前知悉而預為申報，縱出質人曾受將斷頭賣出通知，亦僅知道設質股票將可能被賣出，但對於究竟全部或一部賣出？每日賣出股數為何？轉讓方式係採法院拍賣？亦或現股領回賣出或劃撥賣出？根本無從預為知悉而事前申報，證明被告適用法律錯誤，違反依法行政原則。
⒋司法院大法官釋字第二七五條解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之
行為，法律無特別規定時，雖不出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。但應受處罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。
」亦即本件之行政處罰當否，亦應視原告有無因故意或過失而違反申報義務。爰出質人因股價下跌無法維持約定適足維持率，質權人據以實行質權，將設質股票斷頭賣出，乃法定之債權擔保物權實行方式，出質人無能力維持約定適足維持率義務，與事前申報轉讓義務，二者法律性質及依據皆不同，且未維持約定適足維持率本無過失可言，何來所謂遭斷頭賣出即有過失可言？又證券交易法第二十二條之二第一項第二款之適用，是指內部人欲轉讓股票應事前申報，但本件係質權人依相關法令實行質權保障債權，並非出質人欲轉讓股票而得事前申報，被告將原告維持設質股票之擔保價值與應預先申報義務混為一談，認為原告有維持股票適足維持率義務，未能維持即有過失，從而，逕認原告即屬因故意過失未依證券交易法第二十二條之二第一項第二款事前申報，實屬事實認定錯誤，論理無據。
㈡被告主張之理由：
⒈按證券交易法第二十二條之二規定：「已依本法發行股票公司之董事、監察人
、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：⑴主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。⑵依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。⑶於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」同法第一百七十八條第一項規定：「違反第二十二條之二第一項‧‧‧之規定者處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」次按被告七十七年八月廿六日（七七）台財證（二）第０八九五四號函釋說明二：「依公司法第二十七條第二項規定，政府或法人為股東，由其代表人當選為董事、監察人時、除當選為董事、監察人之代表人持股外，其配偶、未成年子女及利用他人名義持有之股票，及該政府或法人之持股，亦有前開證券交易法第二十二條之二，有關董事、監察人持股規定之適用。」又按司法院大法官釋字第二百七十五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。」⒉鑒諸一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，而原告將其股票提供
銀行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失。且本案設質之標的物為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，原告基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果，再者民法第八百九十四條亦規定質權人應於拍賣質物前通知出質人，本案受質銀行亦曾以郵局存證信函通知出質人應補足質物價值變動之差額，否則將處分設質擔保之中石化股票，故原告之案件事實核屬按其情節應注意並能注意而不注意之顯有過失，依前揭大法官解釋，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。
⒊證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須
向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而持股轉讓與持股設質之意義不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同，另持股轉讓事前揭露與事後申報之資訊內涵、時效亦不相同，故持股轉讓事前申報義務並不因已辦理持股設質申報或事後持股變動申報而得以免除。
⒋按金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且
依民法債編施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。原告既為出質人，依法即為出賣人，原告於八十九年十二月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票四百五十萬四千股，即應依規定於股票轉讓前向被告申報，未依法於轉讓前向被告申報，自屬違反規定。被告經統合考量原告之處境與違法情節，並衡酌證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定之意旨，依據證券交易法第一百七十八條第一項規定，於十二萬元以上六十萬元以下之罰鍰範圍內，為適當之處分，自屬合法且無不當。
理 由
一、原告未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，因依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。
三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。」、「經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」及「有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一、違反第二十二條之二第一項、第二項之規定者。」分別為證券交易法第二十二條之二第一項至第三項及第一百七十八條第一項第一款所明定。
三、原告係中石化公司監察人天京投資公司之代表人，其於八十九年十二月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票四百五十萬四千股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，經被告於九十一年二月十九日以違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，而依同法第一百七十八條第一項規定，處以罰鍰三十八萬元，經核並無不合。
四、原告雖主張其因為保證天京投資公司之關係企業鴻益建設股份有限公司之融資需要，而將中石化公司股票設質予銀行，嗣因股票價格變動，致擔保維持率不足，惟銀行逕自於集中市場處分該股票，其係於事後方知悉所持股票已遭轉讓，致其無法申報，且其已依證券交易法第二十五條第四項規定揭露股票設質事項，縱其未申報內部人持股轉讓，對一般投資大眾已無損害，故不應適用同法第二十二條之二之申報方式，又其係導因銀行逕予處分之狀況，非有歸責事由云云。
五、股票質押為證券債權質權，係權利質權之一種，依民法第九百零一條規定，關於股票價值變動，即質物價值顯有減少，足以害及質權人之權利者，準用同法第八百九十二條規定拍賣質物，以賣得價金，代充質物；且依民法債編施行法第二十八條規定，有關民法債編所定之拍賣，在拍賣法未公布施行前，得照市價變賣，如原告與銀行未定有流質契約（即於債權已屆清償期，而未受清償者，約定將質物之所有權移屬於質權人者），則賣得價金係用以清償出質人（即原告）之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人（即原告），依首揭規定，原告應向被告申報其持股變動狀況。又原告既將其股票提供銀行作為債務之擔保，一般人對其自有之財產管理均應克盡相當之注意義務，且中石化公司為上市公司，其股票之每日市價均刊載於各大報紙，原告有充足資訊知悉其擔保價值是否適足；再者民法第八百九十四條規定質權人應於拍賣質物前通知出質人，而遠東國際商業銀行亦曾以郵局存證信函通知出質人應補足質物價值變動之差額，原告未為申報，有顯然之過失。又證券交易法第二十二條之二規定，公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平，換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平目的；而持股轉讓與持股設質之意義不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同，至持股轉讓事前揭露與事後申報之資訊內涵及時效亦不相同，故此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質有所不同，亦不因事後申報持股變動而得以免除。原告之主張，為不可採。從而，被告之處分，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第一庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日
書記官 蘇亞珍