臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一八九號
原 告 甲○○○○○○被 告 臺北市商業管理處代 表 人 乙○○處長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因臺北市資訊休閒服務業管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國九十一年十一月二十一日府訴字第０九一二五八四八二００號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於民國（下同）九十年一月十二日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○路一段五十一巷五號一樓營業，領有臺北市政府核發之北市建商商號（九十）字第二三七五九六號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業。經被告於九十一年八月二十六日十四時二十分執行資訊休閒業聯合輔導稽查時，查獲原告任由未有父母或監護人陪同之未滿十五歲之人進入其營業場所，嗣經被告審認原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，又原告前因違反相同之規定，業經被告以九十一年七月十五日北市商三字第０九一六０四五九三００號函處罰鍰並命令限期改善在案，乃依同自治條例第十七條第一項規定，以九十一年九月三日北市商三字第０九一六０五二二三００號函處以原告新臺幣（下同）十萬元罰鍰，並命令於文到五日內改善，該函於九十一年九月九日送達。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：求為判決訴願決定及復查決定撤銷，訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定：「電腦遊戲業者應遵循下列事項：禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」從立法意旨來看，對於電腦遊戲業者應禁止未滿十五歲之人進入，除非有父母親陪同，所以僅規定門禁而已，對於未滿十五歲之人於店內之使用與消費，法條中並沒有明確規範需有父母親或監護人陪同使得進行消費或使用電腦，而原告所經營之網咖店，對於未滿十五歲之人一律禁止進入，對於原處分中所指原告有未禁止十五歲以下之人進入，惟當時這些未滿十五歲之人均有其父母陪同始進入，只是其父母均先行離開，原告並無違反此項門禁條款，原處分不察，未善盡舉証責任即執為處罰，顯非恰當。
二、又臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之制定係依據地方制度法所規定屬於地方自治事項，而第十一條第一款之規定又係依據少年福利法第一條規定所制定，而這些法律中（少年福利法、兒童福利法）並沒有任何對於十五歲以下之人限制進入電腦遊戲業場所之規定，而少年福利法中則有規定：青少年不得於深夜進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳、或其他足以妨害青少年身心健康發展之場所（第十九條)。而所謂足以妨害青少年身心健康發展之場所依「明示其一，例外排除」之行政原則，並未見行政機關有任何法律或函件公告電腦遊戲業場所屬於此類。被告與臺北市政府逕行訂定違反「母法授權」之法令科處罰款，顯無道理。參照憲法第一七二條，行政命令與法律抵觸者行政命令無效，（從法律位階上，本項自治條例仍低於中央立法之少年福利法）是故，被告所引用之法條既非適當，其所為之行政處罰之法源依據亦非適當，原處分不具正當性。
三、綜上事證，敬請鑒核，依聲明為判，撤銷原不當判決。
乙、被告方面：
壹、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、按臺北市政府建設局九十一年五月三日北市建一字第０九一三一七八二一００號公告「委任臺北市商業管理處辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項，並自中華民國九十一年四月二十七日起實施」。按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第二條規定：「本自治條例所稱主管機關為臺北市政府建設局。主管機關得將其權限委任臺北市商業管理處執行。」第三條規定：「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」第十一條第一款規定：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」第十七條第一項規定：「違反第十一條第一款、第二款或第三款後段規定者，處新臺幣五萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月以上三個月以下停止營業之處分。」第三項規定：「有第一項或第二項情事者除處罰電腦遊戲業者外，並得對其負責人或行為人處以第一項或第二項之罰鍰。」。
二、卷查被告九十一年九月三日北市商三字第０九一六０五二二三００號函之處分所據以裁處之被告九十一年八月二十六日執行資訊休閒業聯合輔導稽查紀錄表具體載明：「一、自九十年一月十二日開始營業，每日營業時間二十四小時。僱有員工二人，營業範圍共一層，共約三十坪。」、「二、稽查時，營業中，有三十二位客人消費中，現場裝設Ｔ１專線，連結四十二臺電腦及其週邊設備，供客人上網擷取遊戲軟體打玩，提供之遊戲軟體有天堂、戰慄時空、暗黑破壞神、金庸群俠傳。」、「三、消費方式：非會員制，每小時二十元。」、「
四、其他現場檢查紀實：未禁止未滿十五歲之人進入，無父母或監護人陪同，查獲未滿十五歲之人六人，於店內消費，名單詳如附表。」該稽查紀錄表並經由現場受僱人張嘉仁親閱無訛後簽名黔蓋統一發票專用章具結確認無誤附卷可稽。原告未禁止未滿十五歲之人無父母或監護人陪同進入其營業場所，至為明顯，則被告據依臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款、第十七條第一項規定予以裁處，自屬無誤。
三、有關原告訴稱：按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款之規定係指對於電腦遊戲業者應禁止未滿十五歲之人進入，除非有父母親陪同，所以僅規定門禁而已，對於未滿十五歲之人於店內之使用與消費，法條中並沒有明確規範需有父母親或監護人陪同使得進行消費或使用電腦，故原處分中所指原告有未禁止十五歲之人進入，而當時這些未滿十五歲之人均有其父母陪同始進入，只是其父母均先行離開，故原告並無違反此項門禁條款云云；查臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」係指未滿十五歲之人以不得進入電腦遊戲業營業場所為原則，如有家長、監護人全程陪同者為例外，且考量十五歲以下少年之身心發展尚未健全，無法判斷是非及自我管理，以致觸犯法令而不自知，沈迷而無法自拔，影響課業造成學校及社會問題，又電腦遊戲之內容尺度不一，其為限制級者，亦不適於十五歲以下之少年打玩，是以，規定十五歲以下之人需於父母或監護人陪同下始得進入該業營業場所打玩電腦遊戲消費，非僅是門禁管制而已。若父母或監護人陪同未滿十五歲之人進入電腦遊戲業之營業場所後即自行離開，則臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款之規定將形同贅文。又負責人或業者及其所僱之員工，對該營業場所均負有管理之責，如未遵守規定，任由未滿十五歲之人進入營業場所，應負過失之責任。準此，原告所稱應屬遁詞，冀圖免責而已，被告依其違反前揭自治條例之具體事證處原告新臺幣十萬元罰鍰，並命令文到五日內改善，於法洵屬有據。
四、另原告訴稱：「臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之制定係依據地方制度法所規定屬於地方自治事項，而第十一條第一款之規定又係依據少年福利法第一條規定，．．．，違反『母法授權』」乙節；查臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，該自治條例並經臺北市議會九十年十一月十四日審議三讀通過，報奉行政院九十一年四月九日院臺經字第０九一００一二四五二號函准予修正核定，嗣以九十一年四月二十五日府法三字第０九一一二０三七三００號令公布施行，自有其合法效力，原告在臺北市經營電腦遊戲業，自應遵循該自治條例之規定。又原告訴稱臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款之規定係依據少年福利法第一條規定，為少年福利法之子法，參照憲法第一七二條，行政命令與法律抵觸者行政命令無效云云；按所謂母法與子法之關係，係指因相關技術性、細節性之法令無法一一由法律詳為制定，逐由法律授權主權機關制定該相關技術性、細節性之法令；而該授權之法律稱為「母法」，依該法律授權所制定之技術性、細節性之法令稱為「子法」。如少年福利法第三十一條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之」，則少年福利法為母法，少年福利法施行細則為子法。查上開臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北政府依地方制度法就自治事項依法定程序所制定公布施行之自治法規，自有其合法效力，且與少年福利法之間並無母法與子法之關係，故本件處分亦無違反憲法第一七二條之疑義，原告所訴，顯有誤解。本案原告既違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之規定，被告據依該自治條例處理，自屬適法。
五、綜上所述，本件原告提起訴訟顯無理由，被告依首揭法條處原告新臺幣十萬元罰鍰，並命令文到五日內改善。並無違誤，且訴願決定亦無不合，均請予維持，並判如答辯之聲明。
理 由
一、原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決。
二、依臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第二條第一項規定，管理資訊休閒服務業之電腦遊戲業之主管機關為臺北市政府建設局，該局依同條第二項規定，以九十一年五月三日北市建一字第０九一三一七八二一００號公告略以：「主旨：公告委任臺北市商業管理處辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項，並自九十一年四月二十七日起實施。」合先敘明。
三、按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第三條規定：「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」第十一條第一款規定：「電腦遊戲業者，應遵守下列事項︰一、禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」第十七條第一項規定：「違反第十一條第一款、第二款或第三款後段規定者，處新臺幣五萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月以上三個月以下停止營業之處分。」
四、本件被告九十一年九月三日北市商三字第０九一六０五二二三００號函之處分所據以裁處之被告九十一年八月二十六日執行資訊休閒業聯合輔導稽查紀錄表明載：「一、自九十年一月十二日開始營業，每日營業時間二十四小時。僱有員工二人，營業範圍共一層，共約三十坪。」、「二、稽查時，營業中，有三十二位客人消費中，現場裝設Ｔ１專線，連結四十二臺電腦及其週邊設備，供客人上網擷取遊戲軟體打玩，提供之遊戲軟體有天堂、戰慄時空、暗黑破壞神、金庸群俠傳。」、「三、消費方式：非會員制，每小時二十元。」、「四、其他現場檢查紀實：未禁止未滿十五歲之人進入，無父母或監護人陪同，查獲未滿十五歲之人六人，於店內消費，名單詳如附表。」該稽查紀錄表並經由現場受僱人張嘉仁親閱無訛後簽名確認無誤。原告未禁止未滿十五歲之人無父母或監護人陪同進入其營業場所，至為明顯，被告依據臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款、第十七條第一項規定予以裁處，自屬有據。
五、原告主張：臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十二條第一項之規定係依據少年福利法第一條規定而制定。總括所有少年及兒童福利法之規定，並沒有任何對於十八歲以下之人限制進入電腦遊戲業場所之規定，而少年福利法第十九條則有規定：青少年不得於深夜進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳、或其他足以妨害青少年身心健康發展之場所。而所謂足以妨害青少年身心健康發展之場所，依『明示其一，例外排除』之行政原則，並不見行政機關有任何法律或函件公告電腦遊戲業場所屬於此類，被告與臺北市政府逕行訂定違反『母法授權』之法令科處罰款，顯無道理，參照憲法第一七二條行政命令與法律抵觸者行政命令無效，本件處分顯缺法律依據云云，惟查臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，要非為少年福利法之子法，該自治條例並經臺北市議會九十年十一月十四日審議三讀通過，報奉行政院九十一年四月九日院臺經字第０九一００一二四五二號函准予修正核定，臺北市政府嗣以九十一年四月二十五日府法三字第０九一一二０三七三００號令公布施行，自有其合法效力，原告訴稱臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十二條第一項係依據少年福利法第一條規定制定，顯係誤解。又臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十二條第一項之規定與少年福利法或兒童福利法之間係屬不同性質之法律規範，前者（臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十二條第一項）係規範電腦遊戲業者應遵守禁止未滿十八歲之人於上開時間進入其營業場所打玩電腦遊戲；而後者（少年福利法或兒童福利法）係規範相關業者應禁止青少年或兒童進入酒家、酒吧等，兩者規範之內容顯然不同，原告主張少年福利法或兒童福利法未限制未滿十八歲之人於上開時間進入電腦遊戲業營業場所，被告即不得加以處罰云云，顯屬無據。況所謂母法與子法之關係，係指因相關技術性、細節性之法令無法一一由法律詳為制定，遂由法律授權主管機關制定該相關技術性、細節性之法令；如少年福利法第三十一條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之」，則少年福利法為母法，少年福利法施行細則為子法，然查上開臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，與少年福利法之間並無母法與子法之關係，故本件處分並無違反憲法第一七二條之疑義，原告主張，顯有誤解。再者，臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款既規定未滿十五歲之人「進入」電腦遊戲業營業場所必須有其父母或監護人陪同始可為之，依舉輕明重之法理，在電腦遊戲業營業場所內打玩遊戲時更應該要求有其父母或監護人全程陪同始得為之，其理至明，原告所稱該條僅規範門禁而已，亦係對於法令之誤解。
六、綜上所述，被告以原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，且原告前因違反相同之規定，業經被告以九十一年七月十五日北市商三字第０九一六０四五九三００號函處罰鍰五萬元，並命令限期改善，惟仍未改善，乃依同自治條例第十七條第一項規定處以原告十萬元罰鍰，並命令於文到五日內改善，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 胡方新法 官 曹瑞卿右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十 日
書記官 陳圓圓