臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二○六七號
原 告 甲○○○○○○被 告 臺北市商業管理處代 表 人 乙○○處長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因臺北市資訊休閒服務業管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國九十二年三月十二日府訴字第○九二○三五三四○○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告即元昇網路資訊社於民國（下同）九十年七月二十七日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○○路○段○○○號地下一樓營業，領有臺北市政府核發之北市建商商號（九○）字第二四一○二七號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業。經臺北市政府警察局少年警察隊於九十一年十月十日二十時二十分至原告營業場所臨檢，查獲原告任由未經父母或監護人陪同之未滿十五歲之人進入其營業場所。案經臺北市政府警察局少年警察隊以九十一年十月十八日北市警少行字第○九一六一四二一五○○號函通報被告依權責處理。嗣經被告審認原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，乃依同自治條例第十七條第一項規定，以九十一年十月二十四日北市商三字第○九一六六八九六○○○號函（下稱原處分）處以原告新臺幣（下同）五萬元罰鍰，並命令於文到五日內改善。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈依臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，對於電腦遊戲業
者應禁止未滿十五歲之人進入，除非有父母親或監護人陪同，其立法意旨僅規定門禁而已，並未明確規範需有父母親或監護人全程陪同進行消費或使用電腦。原告經營之網咖店，對於未滿十五歲之人單獨進入均予禁止，本件原處分所指之未滿十五歲之少年進入店內時，均有父母陪同或得其同意始進入，只是其父母均先行離開，且業者並無限制其短暫進出之權利，故原告實未違反此項規定，被告擴大解釋此項門禁條款，逕以當時此等少年之父母不在場即認原告未遵守該項規定，自有不當。
⒉按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定係依據少年福利法
第一條規定「為增進少年福利，健全少年身心發展，提高父母及監護人對少年之責任，特制定本法。」所制定。少年福利法所認定之少年為十八歲以下十二歲以上之人，又兒童福利法適用對象為十二歲以下之人，為中央主管機關職掌，總括所有兒童之福利與權益，而在這些法律中並沒有任何對於十五歲以下之人限制進入電腦遊戲業場所之規定，而少年福利法第十九條雖規定「青少年不得於深夜進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳，或其他足以妨害青少年身心健康發展之場所」，惟所謂足以妨害青少年身心健康發展之場所，依「明示其一，例外排除」之行政原則，並未見諸行政機關有任何法律或函件公告電腦遊戲業場所屬於此類，參照憲法第一百七十二條規定「命令與憲法或法律牴觸者無效」，在法律位階上，臺北市資訊休閒服務業管理自治條例仍低於中央立法之少年福利法，是臺北市政府以逕行訂定違反母法授權之法令科處原告罰款顯無依據，不具正當性。
㈡被告主張之理由：
⒈按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定「電腦遊戲業者應
禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」，係指未滿十五歲之人以不得進入電腦遊戲業營業場所為原則，如有家長、監護人全程陪同者為例外，且考量十五歲以下少年之身心發展尚未健全，無法判斷是非及自我管理，以致觸犯法令而不自知、沉迷而無法自拔、影響課業，造成家庭及社會問題，且電腦遊戲業內容尺度不一，其為限制級者，亦不適合於十五歲以下之少年打玩，是以訂定十五歲以下之人於父母或監護人陪同下始得進入該業營業場所打玩電腦遊戲消費，非僅是門禁管制而已，若父母或監護人陪同未滿十五歲之人進入電腦遊戲業之營業場所後即自行離開，則臺北市資訊休閒服務業服務業管理自治條例第十一條第一款之規定將形同贅文。
⒉臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係依地方制度法就自治事項所制定之自治
法規，該自治條例並完成法定程序公布施行，自有其合法效力，而所謂母法與子法之關係，係指因相關技術性、細節性之法令無法一一由法律詳為制定，遂由法律授權主管機關制定該相關技術性、細節性之法令，其中授權之法律稱為「母法」，依該法律授權所制定之技術性、細節性法令稱為「子法」，爰此，該自治條例與少年福利法間亦無所稱母法與子法之關係，故原處分亦無違反憲法第一百七十二條之疑義，原告所訴顯有誤解。
理 由
一、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、按憲法第一百零八條第一項第三款規定：「左列事項，由中央立法並執行，或交由省縣執行之：．．．．．．商業。」又按地方制度法第二條規定：「本法用詞之定義如下：．．．自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」同法第十八條規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．關於經濟服務事項如下：．．．直轄市工商輔導及管理。．．．」由上開之規定可知，商業固屬由中央立法並執行，或交由省縣執行之事項，惟直轄市關於輔導及管理商業之事項，與中央間產生競合之立法權，如於中央未及為相關立法之情形下，直轄市仍得自為立法並執行，而為其自治事項。次按地方制度法第二十五條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；．．．」第二十六條規定：「自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，．．．。直轄市法規．．．就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布；．．．」第二十八條規定：「下列事項以自治條例定之：法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之。」由以上規定可知，直轄市得就於其自治事項範圍內，經地方立法機關即直轄市議會通過自治條例，對於違反地方自治事項之行政義務者，規定處以罰鍰或其他種類之行政罰，而剝奪或限制地方自治團體居民之權利。
三、復按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第二條規定：「本自治條例所稱主管機關為臺北市政府建設局。主管機關得將其權限委任臺北市商業管理處執行。」嗣臺北市政府建設局以九十一年五月三日北市建一字第○九一三一七八二一○○號公告，將辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等權限事項，委任臺北市商業管理處（即被告）執行，並自九十一年四月二十七日起實施，於法亦無不合。次按，「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」「違反第十一條第一款、第二款或第三款後段規定者，處新臺幣五萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月以上三個月以下停止營業之處分。」臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第三條、第十一條第一款、第十七條第一項分別定有明文。
四、本件原告於九十年七月二十七日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○○路○段○○○號地下一樓營業，領有臺北市政府核發之北市建商商號（九○）字第二四一○二七號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業，經臺北市政府警察局少年警察隊於九十一年十月十日二十時二十分至原告營業場所臨檢，查獲原告任由未經父母或監護人陪同之未滿十五歲之人進入其營業場所之事實，有臺北市政府營利事業登記證、臺北市營利行號基本資料表、臺北市政府警察局少年警察隊臨檢紀錄表、調查筆錄、臺北市政府警察局少年警察隊函附原處分卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為真實。
五、原告雖主張：臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款僅規定未滿十五歲之人應有父母或監護人陪同始得進入電腦遊戲業營業場所，並未明確規範需有父母親或監護人全程陪同進行消費或使用電腦，本件原處分所指未滿十五歲之少年進入店內時，均有其父母陪同或同意始進入，只是父母先行離開，原告並未違反此項規定；況上開條文依據少年福利法第一條規定授權訂定之法令，惟少年福利法未設有未滿十五歲之人進入電腦遊戲業場所之限制，上開條文規定已牴觸母法授權之範圍，應屬無效，且兒童福利法亦無任何對於十五歲以下之人限制進入電腦遊戲場所之規定，被告之處分不具正當性云云。
六、惟查：㈠按地方制度法第三十條第一項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之
法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」第四項前段規定：「第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。」又，直轄市工商輔導及管理，依地方制度法第十八條第七款第三目規定為直轄市之自治事項，臺北市資訊休閒服務業管理自治條例乃臺北市政府依地方制度法第二十五條規定，就其輔導、管理「電腦遊戲業」之自治事項而制定之自治法規，並經臺北市議會九十年十一月十四日審議三讀通過，報奉行政院九十一年四月九日院臺經字第○九一○○一二四五二號函准予修正核定後，由臺北市政府以九十一年四月二十五日府法三字第○九一一二○三七三○○號令公布施行。臺北市資訊休閒服務業管理自治條例其性質上屬自治條例，是其法位階在憲法、法律或基於法律授權之法規之下自明；又行政院所送請立法院審議之「資訊休閒管理條例」草案迄今尚未完成立法，而臺北市資訊休閒服務業管理自治條例因規定有罰則，業經被告依前揭地方制度法第二十六條第四項之規定，報請行政院予以核定，行政院業以九十一年四月九日院台經字第○九一○○一二四五二號函准予修正核定在案，並有該核定函附卷可稽，是臺北市資訊休閒服務業管理自治條例並無牴觸其上位之憲法、法律或基於法律授權之法規。原告認臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十二條第一項係依據少年福利法第一條規定授權訂定，且該規定牴觸母法少年福利法之規定而無效云云，顯有誤解。
㈡臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定之立法意旨，係考量電
腦遊戲內容之尺度不一，其為限制級者，尚不適合未滿十五歲之少年打玩，且未滿十五歲之少年，其身心發展尚未健全，是非判斷能力及自我管理能力較薄弱，易於沉迷遊戲而影響課業，甚或觸犯法令而不自知，造成家庭及社會之問題，乃明文訂定十五歲以下之人於父母或監護人陪同下始得進入電腦遊戲業營業場所內打玩電腦遊戲消費，非僅是門禁管制而已。若謂父母或監護人陪同未滿十五歲之人進入電腦遊戲業之營業場所後即得自行離開，該條款之規定將形同贅文，亦與立法意旨有違。故原告主張被告於其營業場所內查獲之上開未滿十五歲之少年，係經其父母陪同或同意而進入，僅其父母先行離去，應未違反上開規定云云，縱係屬實，亦不足採。又，少年福利法及兒童福利法係規範相關業者應禁止青少年或兒童進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳等其他足以妨害青少年身心健康發展之場所，二者規範之目的、內容均不同，原告徒以少年福利法及兒童福利法無限制未滿十五歲之人進入電腦遊戲營業場所之規定，被告即不得處罰云云，並無足取。
七、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分以原告未禁止無父母或監護人陪同之未滿十五歲之人進入其經營電腦遊戲之前開營業場所，依臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十七條第一項規定，裁處五萬元之最低罰鍰，並限期五日令其改善，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 王碧芳法 官 胡方新右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十八 日
書記官 陳幸潔