臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二一七九號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○訴訟代理人 黃翎芳律師被 告 教育部代 表 人 黃榮村部長）訴訟代理人 徐履冰律師右當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國九十二年三月十九日院臺訴字第○九二○○八二五一八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣屏東縣私立明德高級中學（下稱明德中學）董事會於民國（下同）八十六年二月十二日以（八六）德中董字第○○七號函檢附改選第十屆董事之董事會會議紀錄、董事名冊等資料，報經前台灣省政府教育廳以八十六年二月十八日八六教二字第○二七四一號簡便行文表准予備查。該校董事會因部分董事辭職，分別於八十九年二月二十五日及同年六月十日召開第十屆第十六次會議及第十八次會議，補選原告甲○○等及廖婉汝繼任董事，並報經被告教育部以八十九年五月十日台
（八九）教中（二）字第八九五○五七七五號及八十九年七月六日台（八九）教中（二）字第八九五五二八○三號函同意備查，惟新任董事以補足原任者之任期為限。
二、嗣被告以九十年十一月十二日台（九○）教中（二）字第九○五一五一二○號函明德中學董事會，並副知原告等及廖婉汝，略以：「明德中學董事會第十屆董事經前台灣省政府教育廳以八十六年二月十八日八六教二字第○二七四一號簡便行文表准予備查，‧‧‧明德中學第十屆董事會於八十九年二月二十五日及八十九年六月十日逾法定任期之後，仍召開董事會補選原告等及廖婉汝繼任董事報核，被告誤以八十九年五月十日台（八九）教中（二）字第八九五○五七七五號及八十九年七月六日台（八九）教中（二）字第八九五五二八○三號函同意備查，致原告等及廖婉汝形式上取得董事資格；本案誤予原告等及廖婉汝董事補選核備有瑕疵之行政處分應屬得撤銷，為維護公益，其核備自即日起失效」等語。
三、旋被告以九十一年七月三十日台（九一）教中（二）字第九一五一四三三九號函明德中學，略以該校因辦理不善、校務違失、財務糾紛、董事會無法改選完成影響校務運作，經被告多次限期整頓改善無效，依行為時私立學校法第六十九條、第七十一條規定，自即日起依法解散之等語。原告等以渠等已就被告撤銷董事核備處分提起行政救濟，為本案之利害關係人；又依行為時私立學校法第六十九條規定，私立學校須經董事會報請主管教育機關核准後，始得解散，本案明德中學董事會未曾報請被告核准解散，被告未能舉證證明明德中學存有不能繼續辦理之情形，咨意為解散學校之處分，合法性顯有疑義，應停止執行云云，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序事項：按訴願法第十八條規定：「受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願」，查原告等原為明德中學之董事，詎被告竟於九十一年二月十五日以台（九○）教中
（二）字第九○五一五一二○號函撤銷董事核備，惟因原告等目前已提起本件行政訴訟救濟中，在本件行政訴訟受駁回判決確定前亦為本案行政處分之利害關係人，依前揭訴願法規定自得提起訴願，並於不服訴願決定後，提起本件行政訴訟。
乙、實體事項：
㈠、查本件被告所為系爭處分解散明德中學之依據為私立學校法第六十九條、第七十一條之規定，惟依私立學校法第六十九條之規定，被告欲解散私立學校須經「董事會報請主管教育機關核准後」始得解散。本案明德中學之董事會從未報請被告核准解散，被告遽以核准解散，即有違誤。況依被告九十年十二月十八日台（九○）教中（二）字第九○五一九六六三號函中已為解除明德中學董事會全體董事職務，既然該校董事會之全體董事已被解除董事職務，則根本已無董事會存在，自不可能依前揭規定向被告報請核准解散，足見被告所為之本件處分顯有違誤之處。
㈡、次查被告指明德中學有董事會未辦理財團變更登記，致第十屆董事任期屆滿無法改選完成、董事長林忠義變賣校產及未經主管教育行政機關同意向銀行借款舉債等多項不法情事。惟就上述被告所指九項重大違失，被告於本件處分並未詳細說明其理由及所憑證據，從而，系爭處分顯已違背行政程序法第九十六條第一項第二款「行政處分以書面為之者應記載理由」之規定。另就被告所指明德中學董事會所涉違失情節以觀，縱令屬實，除經費不足一項外，其餘皆不會造成辦學目的窒礙難行或學校無法繼續辦理之情形。而經費不足問題，則由學校董事對外募款或自行捐助或被告撥款補助即可解決，被告逕自解散明德中學，並不合理。
㈢、又依行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證會外，應給予相對人陳述意見之機會」，惟本件被告作成系爭處分造成明德中學遭受解散，產生消滅財團法人權利能力之效果，卻未依上述規定予明德中學陳述意見之機會或舉行聽證，顯有違誤。另被告業於九十年十二月十八日已依私立學校法第三十二條第一、三項之規定解除明德中學董事會全體董事之職務並自該日起成立管理委員會代行董事會職權。既然明德中學董事會全體董事之職務已於九十年十二月十八日被解除，則全體董事根本無權利、義務代表明德中學對外為法律行為，亦無從為任何改善行為，從而被告再以本件原處分，以明德中學有上述違失而不改善，進一步依私立學校法第六十九條、第七十一條規定為解散明德中學之處分，實有欠妥適。
二、被告主張之理由：
㈠、原告等並非系爭行政處分之相對人，亦非利害關係人，依法不得提起訴願、行政訴訟，其訴應予駁回：
１、原告等係明德高中第十屆董事任滿應改選未改選、而違法補選取得形式上董事，被告誤予核備而於九十年十一月十二日予以撤銷，且被告所定之撤銷生效日，為法安定性及原告等信賴利益之考量，依行政程序法第一百十七條及一百十八條之規定：「即日生效」，未溯及既往。是故，自九十年十一月十二日起，原告等即非明德高中之董事。
２、被告於九十年十二月十八日解除明德高中全體董事職務時，原告等並非該校董事；被告於九十一年七月三十日命該校解散時，原告等更非董事。因而，原告等並非被告解散明德高中處分之相對人，亦非利害關係人；依訴願法第十八條之規定，自不得提起訴願。行政院即本於此而認定原告等訴願不合法，予以駁回。依行政訴訟法第一百零七條第三項之規定，原告之訴在法律上顯無理由，應予駁回。
３、按原告等訴稱其所受撤銷董事核備之處分已提起行政訴訟救濟中，於受駁回判決確定前，原告等仍為利害關係人云云。惟查，原處分之執行，不因提起行政訴訟而停止，行政訴訟法第一百十六條第一項定有明文；且原告等聲請停止執行，亦已由本院院駁回在案。因而，原告等自九十年十一月十二日起，即不具明德高中董事身份至為顯然，其就明德高中遭解散之處分提起訴訟，於法律上顯無理由。
㈡、被告歷經多次限期命明德高中改善，又成立管委會接管，均無效果，迫不得已在提報私立學校諮詢委員會討論後命其解散，於法並無違誤：
１、按被告解除明德高中全體董事職務並成立管委會試行整頓，依私立學校法第三十二條第三項之規定，即由管委會代行董事會之職權。此為私立學校法本於公益目的而設之制度。故被告命管委會接管，試行整頓，於發現無法整頓後，由管委會報請解散，於法並無違誤。況被告另依私立學校法第七十一條之規定，命該校解散，亦無須董事會之報請，併此敘明。
２、次按被告所舉該校之缺失，均經派員調查，並提報私立學校諮詢委員會討論，俱屬事實；至各該缺失是否會造成該校無法繼續辦理，蓋諮委會均為社會公正人士組成，諮委會兩次認定應解散該校，被告還曾以先行停招、成立管委會試行整頓不成後，方決定解散，且於命令解散之函文中詳述理由，並無違誤。
３、又被告曾於九十年九月五日就該校董事會糾紛及校務重大違失，依行政程序法召集會議，給予相對人及包括原告等在內之利害關係人（當時原告等董事身份尚未因撤銷核備而歸於消滅）陳述意見之機會，會中仍然兩派各持己見，且均承認該校整頓困難，甚至有人提出解散之主張，故原告所陳均非事實，並不可採。
４、末按被告成立管委會接管該校，係因該校董事會內爭不已，校務停頓，故依法行使監督權均如前所述，茲不重複。而管委會成立後，查明該校資料散失，弊端無法查明整頓，亦不可能成立新董事會，故僅協助現有三十餘名學生畢業後，即報請被告解散，處置當屬正確合宜，善盡職責，並無違誤。
理 由
一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。．．．」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」為訴願法第一條第一項前段及第十八條所明定。所謂「利害關係人」，係指法律上有利害關係者而言，固不包括經濟上或事實上之利害關係，此可參照行政法院七十五年判字第三六二號判例意旨。實務上之區別，係在避免行政訴訟之撤銷訴訟淪為民眾訴訟，惟基於對人民訴訟、訴願權利之保障，依司法院釋字第四六九號意旨，就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可知有保障特定人之意旨時，即得為個人權益之主張，準此，如行政機關對第三人為撤銷行政處分之結果，將遭致本人權利或法律上之地位無可回復之損害者，即難謂本人非屬訴願法第十八條規定之利害關係人，縱該權利或法律上之地位係在行政爭訟中，亦因將來縱得有勝訴判決亦無從回復其本人權利或法律上之地位，自應認為有權利或法律上之利害關係。且上開利害關係人，僅限於該權利或法律上之地位未經行政爭訟確定之人，亦不至於無限制擴大至民眾訴訟之虞。
二、原告起訴意旨略謂：查本件被告所為系爭處分解散明德中學之依據為私立學校法第六十九條、第七十一條之規定，惟依私立學校法第六十九條之規定，被告欲解散私立學校須經「董事會報請主管教育機關核准後」始得解散。本案明德中學之董事會從未報請被告核准解散，被告遽以核准解散，即有違誤。況依被告九十年十二月十八日台（九○）教中（二）字第九○五一九六六三號函中已為解除明德中學董事會全體董事職務，既然該校董事會之全體董事已被解除董事職務，則根本已無董事會存在，自不可能依前揭規定向被告報請核准解散，足見被告所為之本件處分顯有違誤之處等語。
三、經查，原告等原為明德中學之董事，經被告以九十年十一月十二日台（九○）教中（二）字第九○五一五一二○號函撤銷董事核備，此有該函可稽，惟因原告等已就撤銷董事核備行政處分提行政訴訟救濟中（本院九十一年訴字第三一八九號審理中），在該行政訴訟受駁回判決確定前亦為本案行政處分之利害關係人，依前揭訴願法規定自得提起訴願。
四、被告雖主張原告等聲請九十年十一月十二日台（九○）教中（二）字第九○五一五一二○號撤銷董事核備函停止執行，已經本院以九十一年停字第一○四號駁回在案（並經最高行政法院以九十二年度裁字第四六號裁定駁回抗告確定）。因而，原告等自九十年十一月十二日起，即不具明德高中董事身份，自非利害關係人云云，惟查，行政處分是否具形成法律關係之效力，與認定是否具提起行政爭訟之利害關係，係屬兩事，亦即本人權利或法律上之地位無可回復之損害者，即難謂本人非屬利害關係人。亦即若另案撤銷董事核備之行政爭訟勝訴判決確定後，因本件私立明德高中已經被告命令解散，原告私立明德高中董事地位將無可回復，則原告就本件訴訟，自屬利害關係人，應得提起訴願。
五、再以本件案為例，被告係先將原來私立明德高中全體董事撤銷其資格，繼而接管，再依該接管委員會之意見解散私立明德高中，若採被告及訴願決定書之見解，則本件解散私立明德高中之行政處分，將無任何利害關係人得提起行政救濟之途逕，則私立學校之解散與否，全由被告之行政處分決定，而無任何救濟之管道，殊有違憲法保障人民訴訟及訴願權之旨。
六、至於上開停止執行之裁定，係以撤銷董事核備原處分之執行，並無使原告發生難於回復之損害，或有急迫之情事為由，駁回原告之停止執行聲請，與本件所審究者，係原告因本件私立明德高中遭被告命令解散，原告之私立明德高中董事地位將有無可回復之損害者不同，自亦不能以上開停止執行之裁定之理由，推論原告非本件解散私立明德高中行政處分之利害關係人，附此敘明。
七、從而，本件原告所提之訴願，依前引訴願法第十八條之規定，應係利害關係人提起之合法訴願，訴願決定卻逕為訴願不受理之決定，於法尚有未合，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關行政院另為適法之處理，惟本件係依程序理由而為判決，故兩造實體上爭執尚無審酌之必要。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十 月 十七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 十七 日
書記官 黃明和