臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二一三九號
原 告 臺北縣貢寮區漁會代 表 人 甲○○理事長訴訟代理人 姜禮增律師複 代 理人 李志聖律師被 告 臺灣電力股份有限公司代 表 人 林能白董事長訴訟代理人 簡維能律師
陳美華律師乙○○右當事人間因漁業法事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告為辦理核能四廠海域工程，需使用原告取得漁業權之部分海域，案經經濟部函請台灣省政府處分貢寮區漁會之專用漁業權，該府遂於民國（下同）八十八年三月十一日以府農漁字第一四九四五八號函依漁業法第二十九條規定撤銷貢寮區漁會所有台專漁字第六號專用漁業權之部分專用漁業權海域，面積二．六六平方公里，及停止該專用漁業權部分海域漁業權之行使，面積一．七八平方公里，其停止期間自八十八年三月十一日起至九十三年二月二十八日止。嗣經濟部與原告數次協調補償金額，因協調不成，經經濟部函請中央主管機關行政院農業委員會（以下稱農委會）決定補償金額，農委會乃於八十八年三月十二日以（八八）農漁字第八八六００二一０號函決定補償金額為新台幣（下同）二一五、六一二、七五二元，被告並將上開補償金為提存。原告不服，遂對被告提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈請求被告應給付原告九六九、０四八、０二九元即自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告是否為適格之當事人？原告應受補償之金額究為多少？㈠原告主張之理由：
⒈原告之漁業權，乃公權之一種，參照海洋大學教授陳荔形先生於其「台灣電力
公司第四核能發電廠漁業損失補償之研究」報告書第二九頁所言，所謂漁業權，係漁業主管機關依據漁業法規定，予以核准而賦予之權利，不但其淵源發自國家，且係存在於公共水域中之權利。由於公共水域在國家公法支配權之下，因而漁業權係衍生自屬於國家之支配權，由國家賦予之權利，故其具有公法之性質存在，係屬公法事件，依行政訴訟法第八條，得向高等行政法院提起一般給付訴訟。
⒉按漁業法第二十九條第三項規定：「因第一項之處分致受損害者，應由目的事
業主管機關或由請求變更、撤銷、停止者，協調予以適當之補償；協調不成時，由中央主管機關決定之。」是變更、撤銷、停止漁業權之處分造成受處分人損害時，應進行協調程序，以決定補償金額。經濟部稱已於八十六年二月十四日、八十七年三月十三日、四月九日共辦理三次協調會，復於八十八年三月十二日辦理第四次協調會，均協調不成云云。惟查，經濟部曾於八十八年三月六日發開會通知單（經（八八）國二字第八八五三二五０二號函）至原告說明八十八年三月十二日將召開漁業權補償協調會，然原告認為時間倉促又無與原告事先協調，故於八十八年三月十日回文要求延期會議。但經濟部不顧原告意見，竟故意趁原告赴澎湖考察之際，自行決定開會時間，造成原告根本無法參與協調會。並逕於八十八年三月十一日行文說明會議照常舉行。因此原告遂於當日派員前往會場散發原告聲明書，然並未派員參與協調。經濟部既未依法定程序送達開會通知，依法協調，自不生協調之效力，與根本未經協調相同。既未經協調。即無所謂「協調不成」可言，即無由行政院農委會自行決定補償金額之餘地，自與漁業法第二十九條第二項、第三項規定應先公告、協調、補償之程序相違悖。
⒊又被告所提出之評估研究報告，係由被告自行委託漁業生物試驗所評估，球員
兼裁判，原告既無參與，也不知情，更未依法協調，台灣省政府公告及撤銷、並停止原告之專用漁業權之處分，以及農委會之決定顯然違法。退萬步言，被告所提出之評估研究報告，其金額之計算亦不合理。該金額（共二一五、六一
二、七五二元，業經被告提存於基隆地方法院提存所）與原告及漁民之實際損失相差過鉅，其計算公式、計算基礎、損害之評估等均屬錯誤違法。首先，其採用之計算公式「日本昭和三十八年制定之電源開發之損失補償基準」過於老舊，與本案係屬現代核能電廠興建所造成損害之補償之計算，顯不相吻合。其次，該評估報告僅參酌淡水區漁會專用漁業權處分之先例決定補償金額，亦屬率斷失真。事實上國內漁業補償有十餘件案例，以政府辦理花蓮和平水泥工業區專用港之興建為例，合計補償金額亦高達二七六、三八七、一０八元；本案係將專用漁業權全部撤銷或停止，造成全部漁民均無法作業捕魚，且屬因核能電廠興建所產生之嚴重損害，卻僅補償二億餘元，與實際損失相距太多。又本案損害較淡水區漁會專用漁業權之處分嚴重甚多，兩者實不可同日而語。再者，其所引用數據「補償區域魚群豐度= 三」並無明確指出計算參考資料為何，其真實性有待考證。實則，應以陳荔彤於前揭報告所提出之「補償區域魚群豐度= 八、八九」較為接近實際狀況。另報告中漏未列出「採捕漁業」之計算，而原告所屬漁民有採捕石花菜、紫菜等行為，就漁業統計中亦可看出台北縣具有此一漁業種類，實屬重大疏漏。又謂補償僅限於直接損失云云，惟何謂直接損失，並未見說明。依前述和平工業區專用港案，補償範圍尚包括與資本有關之其他損害及其他有關之附隨損失（間接損失）及所失利益等。且因本案撤銷、停止專用漁業權，所造成漁民之損失，如漁具之損失、人員轉業之損失，亦應均屬直接損失之範圍。被告所提出之報告中無論就長期佔用區（撤銷漁業權）或施工需要區（停止漁業權），均以漁場永久消失計算補償金額，惟農委會則僅就長期佔用區以漁場永久消失計算補償金額，施工需要區則僅就施工期間之五年為計算，顯然低估施工後對環境造成的殺傷力。此種情形或許不致造成魚類當即之死亡，但原來作業之漁場已因施工之進行而不復存在。施工期間雖預定為五年，然對海水產生普時性混濁的情形，則可能持續十數年，始能令該漁場恢復以往舊觀。此將對漁民造成永久性的損失，終非僅以施工期間之五年做為補償之計算基礎即可填補者。
⒋原告委請海洋大學教授陳荔形就該項漁業損失補償進行研究，於九十一年五月
三十一日提出「台灣電力公司第四核能發電廠漁業提失補償之研究」報告書。原告以其所提出之二種計算方法，茲列如左：⑴十年漁業漁產值以「貼現率０‧０八換算至一九九五年現值」之年平均產值計算得知：①長期佔用區：近海漁業損失二二九、三七二、五九九十沿岸漁業損失一二二、一三０、七０九＋魚苗漁業損失一八九、九五四、０一九十採捕漁業損失二一五、八四六、六七０= 七五七、三０三、九九七元。②施工需用區：近海漁業損失一五三、二九
三、五六九十沿岸漁業損失八一、七四七、八四九十魚苗漁業損失八九、九九
四、六０九十採捕漁業損失一０二、三二０、七五七= 四二七、三五六、七八四元。合計：一、一八四、六六０、七八一元⑵十年漁業總產量以「年平均產量換算一九九五年魚貨平均單價」計算得知：①長期佔用區：近海漁業損失一
三三、六三九、八八五＋沿岸漁業損失一三八、四八七、七０二＋魚苗漁業損失二四０、四六八、九八九十採捕漁業損失二一五、八四六、六七０=七二八、四四二。二四六元。②施工需用區：近海漁業損失八九、六四四、五七六十沿岸漁業損失九二、六九六、三五七十魚苗漁業損失一一三、九二七、一一一十採捕漁業損失一０二、三二０、七五七= 三九八、五八八、八０一元，合計：一、一二七、０三二、０四七元。上述二種計算方法，以第一種計算方法為真實、客觀、合理，因此原告據此請求被告應給付予原告之金額為以「十年漁業漁產值以『貼現率０、０八換算至一九九五年現值』之年平均產值」計算之所得之補償金額與被告已提存之金額間之差額，即九六九、０四八、０二九元及其利息。
㈡被告主張之理由：
⒈原告因其漁業權被撤銷、停止之補償金額，業經中央主管機關農委會依漁業法
第二十九條第三項決定，原告不服提起訴願、再訴願、行政訴訟均遭駁回確定，況被告已就農委會所決定之補償金額予以提存，則本件原告起訴請求被告應給付補償金額之差額乙節，實欠缺公法上請求權，而無權利保護之必要，自應以原告之訴不合法予以駁回。按漁業法所稱之主管機關，在中央為農委會，在縣（市）為縣（市）政府，漁業法第二條前段定有明文。又因其公共利益之需要者，主管機關得變更或撤銷其漁業權之核准，或停止其漁業權之行使。再因主管機關變更或撤銷漁業權之處分者，應由目的事業主管機關或由請求變更、撤銷、停止者，協調予以相當之補償，協調不成立時，由中央主管機關決定之，同法第二十九條第一項第八款、第二項亦分別定有明文。是主管機關因公共利益之需要，得變更或撤銷其漁業權之核准，或停止其漁業權之行使。而關於漁業權被變更、撤銷，或停止其漁業權之行使致受損害者，其補償之程序為（一）由目的事業主管機關協調予以相當之補償；或（二）由請求變更、撤銷，或停止者協調予以相當之補償。惟不論由上開（一）之主體協調或（二）之主體協調，於協調不成立時，即應由中央主管機關決定補償數額。則中央主管機關為決定後，除所為決定有不當、違法被撤銷外，自不得再以其他理由請求增加給付，亦即被撤銷停止權利者，已無請求增加補償金額之權利。又台灣省政府於八十八年三月十一日以八八府農漁字第一四九四五八號函撤銷、停止原告部分專用漁業權前，除被告為補償聲請撤銷、停止原告漁業權之損失而自八十五年十一月至八十八年三月間，多次與原告之理、監事、代表等私下溝通達三十次外，亦曾由目的事業主管機關經濟部先後於八十六年十月十四日、八十七年三月十三日、四月九日、八十八年三月十二日辦理四次協調會，惟因歷次協調會不成立，經濟部乃分別於八十七年六月二十日、八十八年三月二日及十二日共三次檢送協調不成立之會議紀錄及補償金額評估報告，函請農委會因協調不成立依漁業法第二十九條第三項規定決定補償金額。而農委會遂於八十八年三月十二日以（八八）農漁字第八八六００二一０號函決定補償金額為二一五、六一二、七五二元。惟原告不服農委會前開處分決定之損失補償金額，乃提起訴願、再訴願均遭駁回，原告仍不服而再提起行政訴訟，亦遭最高行政法院判決駁回確定。是本件原告因其漁業權被撤銷、停止致受損失之補償，業經依法召開協調會，因協調不成立而由中央主管機關農委會決定補償金額，且農委會所為補償金額之決定亦無不當可言。
⒉原告主張農委會無自行決定補償金額餘地，無非以經濟部於八十八年三月六日
所發第四次協調會開會通知單，因其認時間倉促又未與其事先協調，故於八十八年三月十日要求延期舉行，惟經濟部故意趁原告赴澎湖考察之際照常舉行，致原告無法參與協調會只派員前往會場散發聲明書。則該次協調會既未依法定程序送達開會通知，依法協調，自不生協調之效力，與根本未經協調相同云云，惟查原告並不否認經濟部所辦理之第一至三次協調會雙方並未就補償金額達成共識。再依原告所述，足證經濟部所發八十八年三月十二日第四次開會通知業已合法送達，至於其未派員參與協調之理由，係屬可歸責於原告之事由，自難以此為該次開會通知未合法送達之依據，遑論進而推論無協調不成立之情事，及農委會無決定補償金額之權。
⒊原告指摘被告提出之評估研究報告（下稱系爭評估報告），係由被告自行委託
漁業生物試驗所評估，其補償金額之計算公式、計算基礎、損害之評估等均屬錯誤違法云云，惟系爭評估報告係由農委會漁業署同意經濟部與台灣大學合辦之漁業生物試驗研究所為之鑑定報告，有原告所提附件二、五可參。原告主張該研究報告為被告所提云云，顯有誤會。次查本案補償金額決定，經濟部早於八十七年六月二十日、八十八年三月二日及十二日函請農委會依漁業法第二十九條第三項規定決定補償金額，其間農委會亦為決定補償金額先為準備，而於八十七年十月十三日送農委會漁業署主管會議，且五次在該署內臨時討論，進行修正工作。換言之，農委會係參酌系爭評估報告所載之學者專家意見及其他漁業補償先例，經詳細審慎評估決定補償金額，並非一日草率決定。況查農委會決定補償金額之計算方法係採用我國、日本、韓國慣用之資本還原法，考慮漁場之位置、優劣等，以過去之漁業產值推估未來損失之補償金額，因歷年之漁業產值逐年變化，而認不宜採用單一年份之漁產值。且據學者之研究，採用之年限不宜超過十年，故本計算採用中華民國台灣地區漁業年報七十八年至八十六年台北縣漁業產值作為計算基礎，經以水產品躉售物價指數換算成八十七年幣值後，再計算補償金額，計算時將漁場豐度計列為三，資本還原係數採用八十八年二月二十八日公民營銀行一年期定期存款平均利率等，對於漁業權人之權益均已充份考慮。以上計算情形亦經農委會八十八年三月十二日（八八）農漁字第八八六００二一０號函所附「核四廠施工海域漁業權處分補償金計算方式」內敘明。是農委會所為補償金額之決定並無不當或違法。原告原所有漁業權面積約一一七平方公里，此次撤銷漁業權範圍面積約二‧六六平方公里，停止漁業權行使面積約一‧七八平方公里，僅占原告原有漁業權範圍約百分之三，其餘部分原告仍可充分行使其漁業權。至於原告起訴主張因撤銷、停止漁業權所造成漁民之損失、漁具之損失、人員轉業之損失，亦屬直接損失之範圍云云，惟查農委會依漁業法第二十九條第三項決定補償金額，其補償對象為該權利主體即原告，其範圍則限於漁業權人因漁業權處分之直接損失。原告所述之損失主體實與漁業權人無關。又原告質疑系爭評估報告就被告施工需用海區致漁群於施工完成後回復未施工當年之當量，僅以施工期間五年作為補償之計算基準顯有不足云云，惟查原告所為質疑並未具體說明其主張之依據，自難採信。
⒋一般給付訴訟之實體判決要件之一須因公法上原因發生之給付，若為私法上原
因發生之給付，則欠缺實體判決要件，所為起訴自不合法，而應予駁回。暫不論本件有無原告所述其漁業權或漁民之財產及非財產權造成侵害之情事，而依原告主張之請求實為私法原因之給付，而非公法原因之給付，顯見原告之訴欠缺一般給付訴訟之實體判決要件，欠缺訴之利益，自應以其訴不合法予之駁回之。
理 由
一、本件被告為辦理核能四廠海域工程，需使用原告取得漁業權之部分海域，經濟部函請台灣省政府處分貢寮區漁會之專用漁業權，該府於八十八年三月十一日以府農漁字第一四九四五八號函依漁業法第二十九條規定撤銷貢寮區漁會所有台專漁字第六號專用漁業權之部分專用漁業權海域，面積二．六六平方公里，及停止該專用漁業權部分海域漁業權之行使，面積一．七八平方公里，其停止期間自八十八年三月十一日起至九十三年二月二十八日止，嗣經濟部以其與原告數次協調補償金額，因協調不成，函請中央主管機關稱農委會決定補償金額，農委會乃於八十八年三月十二日以（八八）農漁字第八八六００二一０號函決定補償金額為二
一五、六一二、七五二元之事實，為最高行政法院九十年判字第二０九五號確定判決所認定，有該判決書附卷可稽，並為兩造所不爭執，被告並將上開補償金為提存，亦有原告提存出之提存通知書附卷為證。原告先就上開農委會補償金額之決定，循序提起行政爭訟，為最高行政法院九十年判字第二０九五號駁回其訴確定，有上開判決書可按，原告對被告提起本訴訴訟，主張其應受之補償金為一、
一二七、０三二、０四七元，扣除被告已提存之金額，依漁業法第二十九條第三項請求被告給付九六九、０四八、０二九元及其法定遲延利息。
二、查漁業法第二十九條規定：「（第一項）有左列各款情形之一者，主管機關得變變更或撤銷其漁業權之核准或停止其漁業權之行使：……（第三項）因第一項之處分至受損害者，應由目的事業主管機關或由請求變更、撤銷、停止者，協調予以適當之補償；協調不成時，由中央主管機關決定之。」因主管機關依上開規定所為之變更或撤銷其漁業權或停止其漁業權之行使所導致之損害補償，性質上為因合法行政處分遭受損害所生公法上損失補償請求權，本件被告為私法人，不得成為公法上請求權之對象，原告以之為被告，提起本件訴訟，其當事人已有不適格，訴已無理由。退步言之，縱使認為原告得依上開漁業法第二十九條第三項之規定，以請求撤銷、停止之人即被告為訴訟對象，惟查漁業法第二十九條第三項既規定：「因第一項之處分至受損害者，應由目的事業主管機關或由請求變更、撤銷、停止者，協調予以適當之補償；協調不成時，由中央主管機關決定之。」即因主管機關所為變更或撤銷漁業權或停止其漁業權之行使所導致損害之補償金額，應由目的事業主管機關或由請求變更、撤銷、停止者，協調予以適當之補償；協調不成時，由中央主管機關即農委會決定之。本件如前所述，已經目的事業主管機關經濟部以其與原告數次協調補償金額，因協調不成，函請中央主管機關農委會決定補償金額，農委會決定補償金額為二一五、六一二、七五二元，並經判決確定，則原告因其漁業權部分遭撤銷或部分遭停止行使，所得請求補償金額為二一五、六一二、七五二元，被告並已提存，因而原告以其應受之補償金為一、一二七、０三二、０四七元，扣除被告已提存之金額，請求被告給付九六九、０四八、０二九元及遲延利息，即乏依據，亦屬無理由，應予駁回。
三、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十三 日
臺北高等行政法院 第二庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十三 日
書記官 李金釵