臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二二六號
原 告 士香加油站股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 戊○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因有關環保事務事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十一年十一月十四日環署訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於桃園縣○○鎮○○路○段○○○號經營之加油站（士香加油站）遭民眾陳情漏油污染飲用水，經行政院環境保護署會同被告環境保護局及工業技術研究院環境與安全技術發展中心（下稱工研院環安中心）等相關單位於九十一年一月起密集勘查監測及採樣分析，發現原告地下油槽、管線洩漏污染土壤及地下水，行政院環境保護署及被告環境保護局乃於同年一月二十八日命原告提出緊急應變措施，並於同年二月五日核定後發函命原告確實執行，惟原告未遵守經被告環境保護局核定之緊急應變措施第一點「於一月二十八日已關閉並抽乾可疑污染油槽，不再使用，防止洩漏」，未經行政院環境保護署及被告環境保護局許可，私自將油品回灌至油槽內，被告核認其違反土壤及地下水污染整治法第七條第五項規定，依同法第三十二條第二項規定，於九十一年四月二十六日以府環水字第○九一○五二○五七一號函，裁處原告新臺幣（下同）一百萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告是否未經行政院環境保護署及被告許可，私自將油品回注至油槽內，而違反土壤及地下水污染整治法第七條第五項規定？㈠原告主張之理由：
⒈按土壤及地下水污染整治法第七條第五項規定：「各級主管機關於查證工作
時，發現土壤、地下水因受污染而影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」查被告環境保護局遲至九十一年二月二十五日始將原告之土壤、地下水檢測報告結果函告原告（桃環水字第○九一○○○九六三三號函），並於該函說明二提及「為減輕污染影響或避免污染擴大，除請原告遵照被告環境保護局前於九十一年二月五日依土壤及地下水污染整治法第七條第五項所命採取之緊急應變措施（桃環水字第○九一○○○七四三三號函），並應確實關閉所有油槽，抽出全部存油，提供附近未接自來水居民礦泉水及確認污染範圍等措施。」本件被告明顯以原告於九十一年一月二十八日主動所提出之六大查證措施，於事後（九十一年二月二十五日）始追認視為主管機關依土壤及地下水污染整治法第七條第五項所為之緊急應變措施並據以處罰，顯有失當，況原告係於九十一年二月五日（被告環境保護局來文前）在主動停業，抽乾油槽，測試合格後始回注油，當時被告環境保護局並未以任何公文命令告知，並未抵觸原告於九十一年一月二十八日向被告環境保護局提出之減輕污染或避免污染事件擴大之本意，被告對法令之擴張性解釋，顯有浮濫不當。
⒉原告係經營油品販售業，由常理可知，油品實為原告之主要營業成本，故平
日皆落實油品總量管制，容不得有短少缺漏之情事發生，自九十一年一月起環保單位就因地緣關係懷疑原告地下油槽有洩漏油品之虞，然當時原告調查每日盤點結果，均未發現有異常狀況，但原告仍慎重行事，主動抽乾油槽並立即停業找專業公司進行密閉測試，然測試結果均屬正常，原告遂安心將油品注回並靜待環保單位進一步查證（停業半年，未有任何營業行為），反觀被告據以處分之條款，係以違反減輕污染或避免污染擴大之立法始意，原告在當時既無直接證據顯示地下油槽或管路在環保單位查證當時仍在洩漏，又未造成污染擴大，何來違反規定之理，況任何加油站絕對不會在油槽或管路有洩漏之情況下回注油品，徒讓油品滲漏地下而造成污染，這是眾所皆知之自然法則，被告之處分事實違反自然法則。
⒊原告在接獲被告環境保護局九十一年二月二十五日桃水環字第○九一○○○
九六三三號函依土壤及地下水污染整治法第七條第五項所命之緊急應變措施後，既完全依照函示規定辦理，為積極改善，九十一年四月八日原告向被告環境保護局提出「污染控制計畫」及「油槽管線密閉測試計畫書」，並獲被告環境保護局同意執行。原告遂進行第二次油槽管線密閉測試，除被告環境保護局派員督導外，為昭公信，原告將全部測試過程錄影存證，由測試結果再次證明原告地下油槽及管線並無洩漏，目前原告已獲被告環境保護局同意恢復營業中，並繼續進行污染整治工作，由上可知，原告經兩度證實地下儲油槽及管線杳無洩漏，只因為第一次的測試（九十一年二月二日）原告以專業公司之測漏無異常現象，遂於九十一年二月五日回注油品於槽內（遭罰鍰一百萬元），同樣的行為重復於第二次測漏始獲得環保單位之同意恢復營業，並可再度將油品回注，被告之處分其公證性及客觀性何在。
⒋又以地下水流速極為緩慢之科學依據，原告所處位置距污染點三○○公尺，
換算流達時間約需二至四年，而原告經仔細查證發現曾於三至四年前因加油島遭車輛撞擊之意外事故遭致大量油料外洩，當時並立刻檢修，極可能因當時之洩漏油料殘存於地下，後續逐年緩慢移動致現今之污染點所致，故當環保單位質疑原告加油站於環保單位查證期間仍持續洩漏之時，原告仍堅持前述之自然法則，任何加油站不會在油槽或管路有洩漏之情況下回注油品，並繼續讓油品滲漏地下而造成污染，這是既損人又不利己之行為，是故原告加油站遭受土壤地下水污染的原因，實為數年前意外事故洩漏所致，與處分當時被告以原告回注油品造成污染有繼續擴大之論調絕非事實，被告之處分顯然無據。
⒌又依土壤及地下水污染整治法第十三條規定：所在地主管機關為減輕污染危
害或避免污染擴大，應依據「控制場址」或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。查被告遲至九十一年二月二十六日始依法公告原告為土壤地下水污染「控制場址」，意即依法原告在未經公告為控制場址前，被告不得限制原告之營業行為，況原告係在主動停業抽乾油槽進行油槽密閉測試合格後，始於九十一年二月五日將油品再度注回，此一行為卻遭致處罰一百萬元，被告濫用行政權，嚴重侵犯原告之權益，顯有不當。
⒍現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，
應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，應不予處罰，且現代民主國家欲處罰行為人時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，如此對人民權利保障方為周延，然查行政院環境保護署訴願決定書所依據之污染調查結果，只能證明原告加油站之土壤及地下水當時已遭受污染，至於原告地下油槽當時是否仍持續洩漏，行政院環境保護署亦未有充分直接證據，另行政院環境保護署又於訴願決定書末段提及：「至於原告完成滲漏修補及進行油槽管線密閉測試結果雖未再發現漏油，尚不得藉以否認其先前漏油已造成污染之事實」乙節，原告並未否認先前因意外事故造成部分油料外洩之事實而造成污染，然行政院環境保護署為其處分之正當性辯解，竟執意在未能舉證之狀況下，謂原告當時係於完成油槽管路洩漏修補後，始進行密閉測試未再漏油，原告實無法接受。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體
健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急應變措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」、「未遵行第七條第五項命令者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」分別為土壤及地下水污染整治法第七條第五項、第三十二條第二項所明定。查本件經民眾陳情後，被告環境保護局即會同行政院環境保護署及工研院環安中心等單位勘查及採樣分析，其中工研院環安中心檢測報告顯示地下水已遭受汽、柴油污染，另由原告地下儲油槽旁的測漏管檢測結果，亦顯示當時該加油站內之土壤確有遭受污染，故被告環境保護局乃於九十一年一月二十八日要求原告提出緊急應變措施，原告亦於當時提出包括「
一、一月二十八日已關閉並抽乾可疑油槽，不再使用，防止洩漏。‧‧‧」等六點之緊急應變措施，並於九十一年二月五日核定後函請原告確實執行，惟行政院環境保護署及被告環境保護局持續於現場監測時發現污染並未減輕，經原告表示已將原已抽乾油槽回灌油料，已違反被告依「土壤及地下水污染整治法」第七條第五項所發之命令，案經行政院環境保護署移請被告環境保護局處以一百萬元罰款，被告依法處分，並無不合。
⒉本件於九十年十二月二十六日民眾檢舉位於○○鎮○○路距原告約二○○公
尺之陡坡處，有浮油伴隨山泉水大量流出，附近空氣瀰漫濃重油氣，經被告環境保護局會同行政院環境保護署及工研院環安中心等單位九十一年一月期間於現場勘查查證後，確定原告即為污染源，同年一月二十八日要求原告提出緊急應變措施，二月五日核定後函請原告確實執行，另為慎重起見，九十一年二月二十二日復於原告站內採集土壤及地下水進行檢測分析結果土壤中污染物苯、甲苯、乙苯、間二甲苯、鄰二甲苯及地下水中污染物苯、甲苯等項目，超出土壤地下水污染管制標準，被告環境保護局乃於九十一年二月二十五日再次函請原告應依九十一年二月五日所核定應採取之緊急措施確實執行，並無不當。
⒊原告既經營油品販售，設有地下儲油槽、管線系統，理應善盡管理責任，在
污染發生後為避免持續污染土壤地下水，更應配合主管機關依法所作之行政命令，斷無在造成嚴重污染，被告環境保護局已命採行緊急應變措施後，不遵照被告環境保護局之行政命令而私自將油品回灌入地下儲油槽，故被告為維護人體健康，飲用水源安全，處以最高罰款一百萬元，並再度要求該站抽乾回注之油品，依法並未違反規定。
⒋原告經被告再次命採取抽乾疑似洩漏油槽後，所進行之油槽管線密閉測試作
業係在已無洩漏狀況下，由被告邀集相關單位及專家學者審核同意其回注油品，至於原告主張「第一次的測試（九十一年二月二日）原告以專業公司之測漏無異常現象，始回注油品於槽內」云云，不論原告所稱之經專業公司測試並無洩漏情形是否屬實，惟原告未經被告許可擅自回灌油料，即屬違反被告依法所發佈之命令，究為不爭之事實。
⒌原告稱「地下水流速極為緩慢之科學證據，原告加油站所處位置距污染點三
○○公尺，換算流達時間約須三至四年，土壤地下水遭受污染原因，實為數年前意外事故所致」，查原告即經查證為漏油事件污染源，當時於污染發現處持續洩漏大量油污亦是事實，原告在無提出任何科學之調查數據下，即推斷地下水流達污染點時間約須三至四年，並於事後辯稱土壤地下水遭受污染原因係數年前漏油意外所致，此乃推測之詞，實不足採。
⒍查土壤及地下水污染整治法第七條第五項規定係明定各級主管機關為查證工
作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急應變措施，以減輕污染影響或避免污染擴大，而依當時土壤、地下水污染狀況，足以影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，被告環境保護局在原告加油站尚未公告為污染控制場址之前，命該加油站採取包括「一、一月二十八日已關閉並抽乾可疑油槽，不再使用，防止洩漏。‧‧‧」之緊急應變措施，以減輕污染影響或避免污染擴大，依法並無不當。
⒎綜上所述，被告依土壤地下水污染整治法第三十二條第二項規定處分，並無不合，敬請維持原處分，並駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告之代表人原為江希原，嗣於九十二年二月十七日變更為甲○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、查行政院環境保護署因接獲民眾陳情指位於桃園縣○○鎮○○路○段○○○號之原告疑似油槽漏油污染當地水源，行政院環境保護署自九十一年一月起會同被告環境保護局及工研院環安中心等相關單位進行密集勘查及採樣分析，嗣接獲中油公司及工研院環安中心檢測報告，確定洩漏之油品為汽、柴油且屬台塑公司所生產之油品，因附近僅有原告販售台塑油品，為求慎重乃將原告列為疑似污染源，原告並於九十一年一月二十八日提出包含：「一、一月二十八日已關閉並抽乾可疑污染油槽，不再使用，防止洩漏。‧‧‧五、找環保專業公司調查地下水及土壤狀況。‧‧‧」等六點緊急應變措施等情，為兩造所不爭執，並有原告於九十一年一月二十八日出具之士香加油站油污染緊急應變措施乙份附卷可稽。
三、原告主張於九十一年一月二十八日提出書面之六大緊急應變措施後，隨即抽乾油槽，於同月三十日暫停營業，委託天金企業有限公司進行油槽及油管密閉測試，九十一年二月二日由天金企業有限公司所提報告結果顯示，原告油槽及油管並無破裂或洩漏之情事發生，始於同年二月五日將油品回注至油槽內，並繼續配合環保單位進行查證工作。查被告環境保護局遲至九十一年二月二十五日始將原告之土壤、地下水檢測報告結果函告原告（桃環水字第○九一○○○九六三三號函），並於該函說明二提及「為減輕污染影響或避免污染擴大，除請原告遵照被告環境保護局前於九十一年二月五日依土壤及地下水污染整治法第七條第五項所命採取之緊急應變措施（桃環水字第○九一○○○七四三三號函），並應確實關閉所有油槽，抽出全部存油，提供附近未接自來水居民礦泉水及確認污染範圍等措施。」本件被告明顯以原告於九十一年一月二十八日主動提出之六大查證措施，於事後（九十一年二月二十五日）始追認視為主管機關依土壤及地下水污染整治法第七條第五項所為之緊急應變措施並據以處罰，顯有失當，況原告係於九十一年二月五日（被告環境保護局來文前）在主動停業，抽乾油槽，測試合格後始回注油，當時被告環境保護局並未以任何公文命令告知不得回注，因此原告於二月五日之回注油，並未抵觸九十一年一月二十八日提出之緊急應變措施等情。經查：
㈠土壤及地下水污染整治法第七條第五項規定：「各級主管機關為查證工作時，發
現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急應變措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」同法第三十二條第二項規定：「未遵行第七條第五項命令者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」考該立法之所以對於未依主管機關命令採取緊急應變措施之污染行為人、場所使用人、管理人或所有人予以處罰，主要在於因該等人未遵命採取緊急應變措施，致未能減輕污染影響或避免污染擴大。
㈡查原告於九十一年一月二十八日提出包含：「一、一月二十八日已關閉並抽乾可
疑污染油槽，不再使用，防止洩漏。‧‧‧五、找環保專業公司調查地下水及土壤狀況。‧‧‧」等六點緊急應變措施後，隨即抽乾油槽，於同月三十日暫停營業，委託天金企業有限公司進行油槽及油管密閉測試，同年二月二日由天金企業有限公司所提報告結果顯示，原告油槽及油管並無破裂或洩漏之情事發生，始於同年二月五日將油品回注至油槽內等情，業經原告提出天金企業有限公司於九十一年二月二日出具之油槽試壓紀錄表影本乙份為証，被告對原告於一月二十八日關閉並抽乾可疑污染油槽，於同年二月五日將油品回注至油槽一事並不爭執，且不否認上開油槽試壓紀錄表形式之真正。
㈢本件被告以原告於洩漏污染未明前私自將油品回灌入地下儲油槽，未依其出具經
被告核定之緊急應變措施第一點「一月二十八日已關閉並抽乾可疑污染九五油槽，不再使用，防止洩漏。」違反土壤及地下水污染整治法第七條第五項規定，而依同法第三十二條第二項規定處罰鍰一百萬元，此有九十一年四月二十六日府環水字第○九一○五二○五七一號函可憑。足見被告係認原告擅自將油品回灌地下儲油槽，未遵守其命令所採取之緊急應變措施為處罰之依據，此情為被告所坦認（見被告答辯狀及本院卷第八十三頁）。
㈣惟查，人民因違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為
人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為要件，仍須以過失為其責任條件（司法院大法官釋字第二七五號解釋理由參照）。本件被告環境保護局於九十一年二月五日以桃環水字第○九一○○○七四三三號函請原告依九十一年一月二十八日所提出之緊急應變措施辦理，此有該函影本可証，足見被告係於九十一年二月五日始依土壤及地下水污染整治法第七條第五項之規定，命令原告採取緊急應變措施，而該命令於同月六日送達原告，此為被告所承認（見本院卷第八十三頁），顯然該命令於九十一年二月六日始對原告發生效力，則原告於同年二月五日將油品回注至油槽並未違反上開命令之規範。被告以原告未遵行其所發布之命令，私自將油品回注至油槽，而予以處罰，已有未洽。
㈤況原告已依其於九十一年一月二十八日所提出之緊急應變措施，於九十一年一月
二十八日關閉並抽乾可疑污染油槽，並請環保專業公司天金企業有限公司進行油槽及油管密閉測試，依天金企業有限公司於同年二月二日所提出報告結果顯示，原告油槽及油管並無破裂或洩漏之情事發生，原告始於同年二月五日將油品回注至油槽。原告於回注後，經被告後續之密閉試驗，並未檢測新洩漏之油等情，亦為被告於本院審理時所是認（見本院卷第一三二頁），足見原告之回注行為並未造成污染擴大。
四、綜上所述，原告主張其於九十一年二月五日之回注油，並未抵觸其於九十一年一月二十八日提出之緊急應變措施等情為可採，被告未斟酌原告已採取上述緊急應變措施，及被告所發布之命令於九十一年二月六日始對原告發生效力，而原告於該命令生效前之同月五日已將油品回注地下儲油槽，及原告回注後並未檢測出新洩漏之油致造成污染擴大等情，遽以原告私自將油品回灌入地下儲油槽，認其違反土壤及地下水污染整治法第七條第五項規定，依同法第三十二條第二項規定，於九十一年四月二十六日以府環水字第○九一○五二○五七一號函，裁處原告上限之罰鍰一百萬元，自有未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，爰併予撤銷。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 侯東昇右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十二 日
書記官 江金星