臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二二九一號
原 告 陳順記祭祀公業代 表 人 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）訴訟代理人 辛○○
寅○○
參 加 人 臺北縣政府代 表 人 丙○○縣長）訴訟代理人 庚○○
壬○○
參 加 人 臺北縣永和市公所代 表 人 丁○○市長）訴訟代理人 丑○○
己○○輔助參加人 經濟部水利署第十河川局代 表 人 劉駿明（局長）住同右訴訟代理人 癸○○
子○○戊○○右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國九十二年三月二十一日院臺訴字第○九二○○八三一二八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣參加人臺北縣政府為整建永和堤防護堤工程，需用坐落當時臺北縣永和市○○○○○段頂溪洲小段七─三地號等三十一筆土地，報經臺灣省政府民國（下同）六十八年七月二十日六八府地四字第六五五五六號函核准徵收並解除農業用地編定，交由參加人臺北縣政府以六十八年七月二十七日六八北府地四字第一七一三一一號公告。嗣原告陳順記祭祀公業於九十一年一月二十一日依土地法第二百十九條規定，向參加人臺北縣政府申請照價收回原告所有坐落臺北縣永和市○○段○○九、○○九─一（重測前為當時永和市○○○○○段頂溪洲小段一○─三○）地號二筆土地（下稱系爭土地）。案經參加人臺北縣政府於九十一年二月二十日、四月二十二日派員至被徵收土地現場會勘後，以依徵收計畫書記載得知該工程已先行開工，復據輔助參加人經濟部水利署第十河川局提供臺灣省水利局營繕工程結算驗收證明書，該工程於六十八年五月三十一日完工驗收，系爭土地已依徵收計畫目的及期限使用，且原告於九十一年一月二十一日始依土地法第二百十九條規定請求收回系爭土地，請求權已罹時效，報經被告內政部以九十一年七月二十六日台內地字第○九一○○○九四八○號函復同意不予發還。參加人臺北縣政府據以九十一年七月三十一日北府地用字第○九一○四六六八八三號函復原告。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並請求收回系爭被徵收之土地。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：本件收回權之行使，是否罹於時效消滅？本件需用土地人就被徵收之土地，是否有不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用情事？
一、原告主張之理由：
㈠、按徵收土地應個別通知所有權人，土地法第二百二十七條第一項定有明文。原告之代表人與已歿宗親陳木生、陳傳機三人，自始即為原告管理人，陳木生、陳傳機兩人早已逝歿，當然無法送達，惟原告一向健在，住所自幼世居同址，而因永和市戶政事務所多次改編門牌，最後一次逕於六十七年六月二十五日又整編就原址文化路一二五巷三十六弄號三樓改編為文化路一三五巷二十六弄六號三樓，被告徵收土地通知，發給補償費通知以及領取提存款通知均未依法送達，致原告未能收受徵收通知，而未能提出異議，損害原告權益，是其徵收程序顯然違法，其徵收即屬無效：
檢附原告之戶籍謄本，其中戶長變更及全戶動態記事欄載「．．．⑴原上溪里十三鄰保福路二段八十六巷十八號，因里鄰劃分民國五十八年四月五日奉准將上溪里十三鄰改為仁愛里十五鄰，○住○鎮○○里○○鄰○○路○段○○○巷○○號。⑵民國六十三年十二月二十六日住址變更。因門牌整編民國六十四年七月一日將原保福路二段一一○巷六弄六號三樓改為文化路一二五巷卅六弄六號三樓。因里鄰劃分民國六十六年五月一日奉准將仁愛里十五鄰改為文化里四鄰，原文化里四鄰文化路一二五巷卅六弄六號三樓。⑶民國六十七年六月二十五日整編為文化里四鄰文化路一三五巷廿六弄六號三樓。」上列⑶所列地址即是現今住址。亦即謂原告溯自六十七年六月二十五日起之住址未再更動。而參加人臺北縣永和市公所迭稱土地徵收補償費通知文件均按址送達無人簽收而將補償費提存作為清償乙節。原告自少小隨父母舉家世居上址，從未遷徙之所以無法送達肇因於戶政事務所片面數次變更（劃分）門牌有以致之，非可歸責原告之事由。參加人臺北縣永和市公所與戶政事務所同為公衙同署辦公，徵收當年理應諮詢查明。
㈡、系爭土地，裸眼觀察絕未施工，所謂徵收目的為築造永和堤護堤工程云云，乃杜撰之詞，如確施工該工作物，應為永久性鋼骨水泥構造，除非用炸藥爆炸或大型挖土機以物理力爆破五十、一百年後必仍留有明確痕跡。被告曾兩度邀請多單位履勘結果，不過是素土菜園，絕無施工情事。對此爭執焦點，應函請土木公會或專家或社會公正人士蒞址履勘以明真象。查本件系爭土地顯未依徵收目的使用，徵收補償亦未發給原告完竣，依六十四年七月二十四日總統令修正土地法第二百十九條規定，原告自得聲請照原徵收價額收回土地：
１、系爭土地係參加人臺北縣政府於六十八年七月二十七日以六八北府地四字第一七一三一一號公告核准徵收。故原告請求收回系爭土地事件，依法皆須適用六十四年舊法，非得依七十八年、八十四年、八十九年、九十年頒布土地法有關規定。
２、新法而有利當事人，當事人願意引用者從之，此乃立法原則亦即貫徹公義之解釋。準乎此，九十年修正土地法第二百十九條第一項中段：「．．．得於徵收補償發給以下略之」。規定對於本件事例願引用之合先述明。蓋六十四年修正土地法無類似明確之定義。
㈢、又謂本件請求權已罹於時效云云，更屬違法不當，蓋迄今被告並未通知原告領取徵收補償費，提存亦未通知原告，是其補償費尚未發給完竣滿一年，且依司法院大法官會議釋字第一○七號解釋：「已登記不動產所有人之回復請求權，無民法第一百二十五條消滅時效之適用」，是原決定認消滅時效完成，顯然違法。
㈣、被告答辯理由「．．．為修正前之土地法第二百十九條未若修正後之同法對於原土地所有權人之收回權有期限之限制，而多數學者及部分實務上見解對於修正前土地法第二百十九條行使收回權期間，認為應類推適用民法第三百八十條、．．．及民法第一百二十五條一般請求權十五年時效期間之規定。．．．」由上述內容可窺知被告敢悍拒適用徵收當時有效之六十四年修正土地法第二百十九條規定係基於球員兼裁判地位而作之違法解釋。按六十四年修正土地法為民法之特別法，依特別法優於普通法（母法）適用原則，既無適用民法第三百八十條（買回權之行使）、第一百二十五條（請求權消滅時效）之餘也。至於行政院或被告令函不過是行政單位規章，談不上「法或條例位階」至於學者等見解等怎能推翻土地法明文規定？豈不是下陵上之越權作為，足見所辯不足採。
㈤、至所謂「營造工程結算驗收證明書」，係被告任意製作，完全不實，蓋如有依徵收計劃使用，於六十八年間徵收，迄今已二十四年，豈有現在仍任其荒蕪，被他人占用耕作之理，其顯未依徵收計劃使用甚明。系爭土地自始未著手施工，經原告屢提呼籲陳情後於九十一年二月二十日及同年四月二十二日實地勘查其現況：「該土地目前為菜園種植青菜，右側為防汛道路及堤防。並經各相關單位研討及詳加瞭解本案當時徵收之計畫目的後結論為本案依徵收計畫書得知該工程已先行開工，且又據經濟部水利署第十河川局提供『本案水利局營造工程結算驗收證明書』觀之，本案工程業於六十八年五月卅一日完工驗收有案」。顯然是官方上下為求卸責飾詞杜撰文章，絕不足採信。系爭土地自徵收迄今歷有二十六年之久，地上自始無「人為」施工事實痕跡。對於此鐵之事實，定期日作現場踏勘便知真相。原告系爭土地左右鄰地，始終無類似徵收事實。按既徵收作為護堤用地必是「線」「面」兼顧。倘僅徵收原告土地豈能達到護堤目的？徵收後不施工，即施工亦不符工程成規與需要。被告及參加人辯解實強詞奪理之詞，既不合邏輯，更違背誠信及公義。按系爭土地位於堤防外近新店溪流水邊一向任荒蕪，由於缺乏通外通路，參加人二十餘年前如真施工亦無通路可供人車出入，此乃事實俱在之鐵證。
㈥、依行政程序法規定行政機關為行政處分（行為）須遵循公正、公開與民主程序。確保依法行政之原則以保障人民權益．．．以增進對行政之信賴。又有多種同樣能達成目的方法，應選擇對人民權益損害最少者，利益不得失均衡。行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不利之情形一律注意．．．。惜乎本案自始參加人臺北縣永和市公所以及臺北縣政府無視法律規範，既不公正更飾詞偽證圖利官方，從未顧及原告合法法益。綜上所陳，被告以及參加人之辯解俱不足採。
二、被告主張之理由：
㈠、本案參加人臺北縣政府為整建永和堤防護堤工程，經臺灣省政府六十八年七月二十日六八府地四字第六五五五六號函准予照案徵收，案附徵收土地計畫書內所載計畫進度為「按照六十八年度施政計畫預定進度於六十八年三月一日先行開工。」，再據輔助參加人經濟部水利署第十河川局提供「臺灣省水利局營造工程結算驗收證明書」所示，本案工程業於六十八年五月三十一日完工驗收有案。原告以系爭土地目前為他人種植蔬菜雜作使用，認未依徵收計畫開始使用，向參加人臺北縣政府申請收回被徵收土地，經參加人臺北縣政府依程序會同相關機關實地勘查後，認本徵收案土地，已依徵收計畫開始使用，且本案原告於九十一年一月二十一日函申請收回土地，依上開被告八十三年五月三日函釋，已逾法定期限，其請求權自屬罹於時效而消滅，是被告以九十一年七月二十六日台內地字第○九一○○○九四八○號函復參加人臺北縣政府略以：「既經貴府核與土地法第二百十九條規定不符，擬不予發還，同意照辦。」依法並無不合。
㈡、另原告指稱自始未接獲徵收及發放補償費通知乙節，依土地法施行法第五十六條第一款規定：「被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知。」本案辦理徵收之通知，係按規定依土地登記簿謄本所載住址以雙掛號分別寄送管理人陳傳機，住址：永和市○○街○○號、甲○○，住址：永和市○○路○段○○巷○○號及陳木生，住址臺北市○○○路○段○○○號，併予敘明。被告主張時效期間之起算點是從發價完竣後開始起算收回權之時效期間，而已此起算，本件收回權確實已罹於時效，被告認為補償費已於公告徵收後十五日內發放，以完成發價程序，至於有無通知到原告，原告是否知悉，並不影響徵收之效力。綜上論結，本案原告之訴為無理由。
三、參加人主張之理由：
㈠、參加人臺北縣政府主張之理由：系爭土地之徵收是基於興建永和堤防工程，故其徵收之土地不是只有原告所有，詳見徵收清冊。系爭土地確實有施作並有使用，原告請求收回系爭土地無理由。
㈡、參加人臺北縣永和市公所主張之理由：系爭土地之管理人目前是參加人臺北縣永和市公所，六十八年徵收時，其目的是要作為保護堤防使用，非要作為堤防使用。系爭土地確實有施作並有使用，原告請求收回系爭土地應無理由。
㈢、輔助參加人經濟部水利署第十河川局主張之理由：
１、原告系爭土地位置，經套繪河川圖籍及地形圖、施工平面圖等，係於六十八年間為辦理「新店溪永和堤防養護工程」而徵收。本工程施築低水護岸，岸頂標高約為五．六公尺，主要目的係為保護後方原有之堤岸免遭洪水直接沖擊。系爭土地是作為護堤使用，護堤是作為堤防基腳保護堤防使用，並作為低水位時護岸使用，其為堤防之構造物。本工程於六十八年五月三十一日驗收合格，屬法定之完工，距今已二十五年。這二十五年來歷經百餘次颱風洪水侵襲時淹沒護岸頂，退水後遺留大量之泥沙，已覆蓋住原有護岸，防洪功效已然產生；此乃河川自然之淤積現象，造成今日無法明視護岸之存在。由目前河川沖淤之情形，可知本工程已達到預期之效果，達到保護原有河岸之目的。
２、原告系爭被徵收土地上施築之工程，係於六十八年三月一日開工，契約編號水十工字第伍號，並於是年五月十日完工，且經六十八年五月三十一日驗收合格，監工人員為工程員何智浩，主辦工程司為副工程司范綱正，工務課長為鄭謙敬，驗收人員為臺灣省水利局副工程司周木川，承包商為誌興營造廠有限公司，本項有「臺灣省水利局營繕工程結算驗收證明書」及「臺灣省水利局工程竣工報告」可稽。工程開工、完工至驗收，實需經多次、多人會同合作依法共同辦理完成，絕非為卸責杜撰之詞，否則如何於二十五年前即聯合各不同之機關、不同之承辦人員共謀杜撰本工程？綜上所陳，本工程確施築於原告被徵收之土地上，與徵收目的施工使用並無不符，原告所作不實辯解俱不足採信，原告之訴應予駁回。
理 由
甲、程序方面：
一、按土地徵收條例第六十一條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」本件系爭土地係六十八年間公告徵收，則本件收回之申請，仍應依核准土地徵收時之土地法關於收回之規定辦理。
二、再按「依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，非無審查之餘地。如經初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。至依同法條第二項規定，該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。」亦經最高行政法院九十一年度十月份庭長法官聯席會議釋示甚明，是以就土地徵收收回申請之初步審查事項，直轄市或縣（市）地政機關亦為處分機關，自得對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件予以審查處理。
三、原告陳順記祭祀公業於九十一年一月二十一日依土地法第二百十九條規定，向參加人臺北縣政府申請照價收回原告所有系爭土地。案經參加人臺北縣政府於九十一年二月二十日、四月二十二日派員至被徵收土地現場會勘後，以依徵收計畫書記載得知該工程已先行開工，復據輔助參加人經濟部水利署第十河川局提供臺灣省水利局營繕工程結算驗收證明書，該工程於六十八年五月三十一日完工驗收，系爭土地已依徵收計畫目的及期限使用，且原告於九十一年一月二十一日始依土地法第二百十九條規定請求收回系爭土地，請求權已罹時效，報經被告內政部以九十一年七月二十六日台內地字第○九一○○○九四八○號函復同意不予發還。其中就請求權已罹時效部分之審查結果，為收回事項之初步審查，參加人台北縣政府固屬原處分機關，惟嗣後被告內政部既以九十一年七月二十六日台內地字第○九一○○○九四八○號函復併同上開程序事項及本件收回事項之實體事項，一併同意不予發還，並於訴願程序為原處分機關，本件以內政部為被告，自無不合。
乙、實體方面：
壹、經查，本件參加人臺北縣政府為整建永和堤防護堤工程，需用坐落當時臺北縣永和市○○○○○段頂溪洲小段七─三地號等三十一筆土地，檢附徵收土地計畫書等有關資料，報經臺灣省政府六十八年七月二十日六八府地四字第六五五五六號函核准徵收並解除農業用地編定，交由臺北縣政府以六十八年七月二十七日六八北府地四字第一七一三一一號公告，原告所有坐落臺北縣永和市○○段○○九、○○九─一（重測前為當時永和市○○○○○段頂溪洲小段一○─三○）地號之系爭土地亦屬徵收範圍之土地，此有上開函、公告及徵收土地清冊等件在卷可稽並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
貳、原告起訴意旨略謂：系爭土地現狀以觀，二十多年來從未作徵收目的施工，迄今亦未殘留任何工作物。同地段前後左右市民仍自用種植花卉蔬菜，獨徵收系爭土地，而周圍之土地均未徵收，足證其徵收顯然錯誤。且原告從未接獲徵收或補償通知，謂本件請求權已罹於時效云云，更屬違法不當，蓋迄今被告並未通知原告領取徵收補償費，提存亦未通知原告，是其補償費尚未發給完竣滿一年。系爭土地既未依徵收目的使用，徵收補償亦未發給完竣，依六十四年七月二十四日總統令修正土地法第二百十九條規定，原告自得聲請照原徵收價額收回土地云云。是以本件所應審究之要點為：本件收回權之行使，是否罹於時效消滅？本件需用土地人就被徵收之土地，是否有不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用情事？
參、本件收回權之行使，是否罹於時效消滅？
一、按核准土地徵收時即六十四年七月二十四日總統令修正土地法第二百十九條僅規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」並無收回權行使期間之規定。惟按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，行政法院（改制後為最高行政法院）五十二年判字第三四五號判例可資參照，另查公法上請求權之消滅時效，固屬憲法上法律保留事項，不容行政機關以授權命令逕行規定其期間。惟於公法上請求權在法律未明定其時效期間前，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞（司法院釋字第四七四號解釋參照）。此項類推適用，係填補立法意旨之脫漏，不論係行政機關對人民之請求或人民對行政機關之公法上請求，均有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求，亦應認與法律保留原則無違。是以行政法學之通說，就公法上請求權之消滅時效，應類推適用民法第一百二十五條前段、第一百二十八條之規定：「請求權，因十五年間不行使而消滅。」「消滅時效，自請求權得行使時起算。」是以被告八十三年五月三日台（八三）內地字第八三七七三七七號函釋亦以：「．．．為修正前之土地法第二百十九條未若修正後之同法對於原土地所有權人之收回權有期限之限制，而多數學者及部分實務上見解對於修正前土地法第二百十九條行使收回權期間，認為應類推適用民法第三百八十條．．．及民法第一百二十五條一般請求權十五年時效期間之規定」亦有相同見解在案。
二、原告雖主張未獲徵收處分、發給補償費及領取提存款通知，主張時效期間無從起算云云，惟按徵收當時土地法施行法第五十六條第一款規定：「被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知。」本件辦理徵收之通知，係按上開規定依土地登記簿謄本所載住址以雙掛號分別寄送管理人陳傳機，住址：永和市○○街○○號、甲○○，住址：永和市○○路○段○○巷○○號及陳木生，住址臺北市○○○路○段○○○號，此有該通知及回執可稽，嗣因原告未領補償費，參加人台北縣政府乃於六十九年七月二日予以提存，此有台灣台北地方法院六十九年度存字第四四六三號提存書可稽，是本件收回權時效期間之起算點從提存時即發價完竣後六十九年七月二日開始起算，原告遲至九十一年一月二十一日，本件收回權應已罹於時效而消滅。
肆、本件需用土地人就被徵收之土地，是否有不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用情事？
一、退萬步言，縱認本件收回權並未罹於時效而消滅，惟查前開徵收計畫書十三、3計畫進度項下，載明整建工程按照六十八年度施政計畫預定進度於六十八年三月一日先行開工，原告所主張本件系爭土地位置，經輔助參加人經濟部水利署第十河川局套繪河川圖籍及地形圖、施工平面圖等，乃係於六十八年間為施作「新店溪永和堤防養護工程」。該工程施築低水護岸，岸頂標高約為五．六公尺，主要目的係為保護後方原有之堤岸免遭洪水直接沖擊。系爭土地係作為護堤使用，亦即作為堤防基腳保護堤防使用，並作為低水位時護岸使用，其為堤防之構造物。該工程於六十八年五月三十一日完工驗收，有六十八年六月間臺灣省水利局營繕工程結算驗收證明書、徵收計畫書附內政部卷可稽，顯已依核准計劃使用無訛。
二、至於九十一年四月二十二日會勘紀錄影本之會勘事項四、現場狀況項下，記載現場土地，目前為菜園，種植青菜（非原土地所有權利人耕種所有），右側為防汛道路及堤防等語，及本院受命法官於九十三年九月二十三日至現場履勘雖現場僅存堆置土石等狀態，但查上開養護工程距今已二十五年，期間應歷經多次颱風洪水侵襲淹沒護岸，退水後遺留大量之泥沙，而覆蓋住原有護岸工程；此乃河川自然之淤積現象，造成今日無法目視護岸之存在。原告主張目前無任何工作物，即主張未依核准計劃使用，或不實行使用云云，顯係誤解。
伍、從而，被告依首揭規定，否准原告收回系爭被徵收土地之請求，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。至於本件原告另主張未獲徵收處分、發給補償費及領取提存款通知及系爭土地縱現遭占用，均與本件收回權行使之要件無關，原告關於此部分之主張，本院自無庸再一一審酌，附此敘明。
丙、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十七 日
書記官 黃明和