臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二二一六號
原 告 甲○○訴訟代理人 李漢中律師被 告 內政部警政署入出境管理局代 表 人 曾文昌（局長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因入出國及移民法事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月十八日台內訴字第０九二００六０五九二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣法務部調查局為調查原告涉嫌刑法第一百三十二條罪嫌，於民國（下同）九十一年十月二日以調偵工字第０九一二００二八一九０號申請入出境管制案件查核表通知被告管制原告出入境。被告乃以九十一年十月十四日境愛卿字第０九一０一一三七一三號書函通知原告，依入出國及移民法第六條第一項第五款規定禁止原告出國。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起撤銷訴訟。嗣九十二年六月二十六日法務部調查局以調偵工字第０九二０二一一二三０號函被告解除原告出國限制，被告乃於九十二年七月三日以境愛卿字第０九二００六八０四五號解除原告出國限制，原告乃改以確認之訴。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈確認原處分違法。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈查「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益
，經依訴願法提起訴願而不服其決定，‧‧‧，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，則與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院釋字第四二三號解釋亦有明文。而其解釋理由書更謂：「我國現行行政訴訟以撤銷訴訟為主，得提起撤銷訴訟之事項則採概括條款之立法形式，凡人民對於行政處分認為違法或不當致損害其權利或利益者，均得提起訴願或行政訴訟。」合先敘明。
⒉次查「確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。
」行政訴訟法第第六條第一項後段訂有明文。而提起本項確認之訴非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，同條第一項前段亦有明訂。茲本件原告前於九十一年十月間經被告限制出境之處分，致受有名譽上之貶損等法律上權利之侵害，衡諸憲法第十條「人民有居住及遷徙之自由。」以及第二十一條「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序及公共利益者，均受憲法之保障。」等基本權利觀之，原告於本件訴訟確有即受確認判決之法律上利益如下：（一）本件原告確有重複受同樣不利處分之危險：本件原告所受限制出境之法律依據為入出國及移民法第六條第一項第五款「涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，經權責機關通知限制出境者。」而訴外人法務部調查局於九十二年一月二十七日以調偵工字第0000000000０號函覆內政部之函文略以：「‧‧‧。二、本局調查國家安全局多項機密資料外洩案，查悉國安局前會計長甲○○及前出納組長劉冠軍等少數人能接觸、持有該等機密資料，嗣劉冠軍業因涉嫌貪瀆畏罪潛逃出境，為期勿枉勿縱、順利調查乃將甲○○以涉嫌刑法第一百三十二條洩漏國防以外之秘密罪，依據『入出國及移民法』函請境管局限制出入境。三、臺灣高等法院檢察署自去（九十一）年即持續指揮本局調查員偵查『謝忠良涉嫌外患案』，分於九十一年十二月三、四、五日及九十二年一月十五日先後傳喚甲○○至本局接受詢問，至今並未能排除趙員涉案可能，本局將持續配合高檢署指揮偵查。四、有關甲○○涉嫌洩漏國防以外秘密罪之資證，因兩案目前仍在偵辦中，基於偵查不公開，未便配合辦理。」然截至目前為止，原告僅於九十一年十二月三日至五日受台灣高等法院檢察署檢察官以刑事證人傳喚，始終並未被列為被告，而本案限制出境之理由既以涉嫌刑法第一百三十二條洩露國防以外秘密罪，在無任何具體合於所謂「涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，經權責機關通知限制出境者。」之法定要件，則本件限制出境之處分自屬違法，該違法處分如不予以確認為違法，原告將在所謂「‧‧‧，甲○○及劉冠軍等少數人能接觸、持有該等機密資料，‧‧‧，為期勿枉勿縱，順利調查‧‧‧。」「至今未排除趙員涉案可能」「有關甲○○涉嫌洩漏國防以外秘密罪之事證，因兩案目前仍在偵辦中，基於偵查不公開，未便配合辦理。」等空洞陳詞前提下，有再重覆受同樣限制出境不利處分之危險甚明，從而原告自有提起本件確認原處分違法之即受確認判決之法律上利益無誤。（二）本件處分雖已終結，惟原告之基本權利即名譽已受貶損，而有尋求回復之必要：按本件限制出境之處分業於九十二年七月三日經被告以境愛卿字第０九二００六八０四五號書函解除在案，惟本件處分在無具體事證，並不符任何法定構成要件下率以限制出境，不僅違法，且因此致原告之名譽受有貶損，亦即誠如前述，本件原告自始至今並未成為刑事被告，要係以證人之身分協助調查，乃被告不分皂白，枉顧法令，違法限制出境，致使原告之人身自由遭受違法限制，更因此而使原告清白之聲譽，無端遭受貶損，從而原告自有請求回復之法律上必要，此由被告在得知原告依法於九十二年五月十九日提起本件訴訟後之九十二年七月三日（法務部調查局係以九十二年六月二十六日調偵工字第０九二０二一一二三０號解除）通知原告解除出國之限制，而其中並未附具任何具體解除限制出境之理由即明，從而本件被告上開處分確係違法，並侵及原告在憲法上所受人身自由及名譽等基本權之保障，設若本件原告所言為非，則被告又何需在原告提起訴訟後，匆忙慌亂解除一通，由此可知，被告深知所作處分確係違法，不足維持。（三）本件確認判決，對於爾後之其他同類情形之裁判具有先例拘束力。承上之述，本件原告在此處分下已受有法律上之損害，實有請求本院賜予確認判決之法律上利益，今被告對於人民之人身自由保障等既係如此蔑視，除枉顧法令之存在，率然限制出境外，更以「無審查權限」及「僅為職務協助」等卸責之詞推諉責任，甚而以其所作處分性質類似於準司法之由，企圖掩飾其違法處分之行徑，令人憤慨，行政機關漠視法令就此為甚，其對於自身之違法不知檢討反省及改正，卻一昧推諉，如此又何能令人民信服，設若被告就此違法處分不能在行政自我審查下充分改正，則將來勢必對於原告及全國人民均有再次作出如此違法之行政處分，因此為防範被告在爾後再有同類情形之違法處分發生，實有懇請本院本於公正公平之法律精神予以確認，並使本件判決成為其他類此案件之先例，進而拘束被告不得再有類此違法處分之情事發生，以確保人民在憲法上所受人身自由等基本權利保障。
（四）原告受此確認判決具有請求國家賠償之法律上權利：茲本件原告在被告違法處分下已受有名譽等貶損等損害，已如前述，今原告為確維自身權利，對於公務員違法有責行為之國家賠償責任，依法即有進行訴追之法律上權利，從而原告確有即受判決之法律之利益。
⒊本件原告確不該當禁止出國之法定要件。被告係依法務部調查局函，並援引入
出國及移民法第六條第一項第五款規定禁止原告出國。惟按：入出國及移民法第六條第一項第五款係規定「國民涉有『重大經濟犯罪』或『重大刑事案件嫌疑』，經權責機關通知限制出國者，主管機關應不予許可或禁止其出國」，因此，倘非涉及重大經濟犯罪或重大刑事案件，則入出國及移民之主管機關自不得援引上開規定禁止國民出國。今被告以原告涉嫌違反刑法第一百三十二條罪而限制出國，則原告所涉罪嫌自應符合上述「重大經濟犯罪」或「重大刑事案件」之法定要件，始為禁止出國之法定主體，然查本件被告所舉之罪為刑法之「洩漏國防以外之秘密」罪，審諸其最高法定本刑為三年以下有期徒刑，依刑事訴訟法第三百七十六條規定不僅為輕微案件，更不得上訴第三審，加之該罪非司法院訂頒「法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項」第二點規定之「重大刑事案件」，亦非法務部頒「經濟犯罪之罪名及範圍認定標準」所規定之「經濟犯罪」，自不該當所定限制出國之要件，而無限制出國之法定依據無誤，迺被告竟未依法行政，更無視法令之存在，擅以入出國及移民法第六條第一項第五款規定對原告施予禁止出國處分，違法之處彰彰明甚。
⒋被告所作確非不能變更之多階段處分。（一）按行政機關作成之處分須其他機
關參與並提供協力者，稱之為多階段處分。而現行實務上係以最後作成之處分為最後階段之處分，如有不服，得依法對之提起行政訴訟。正因此種原則有其缺點，故行政法院庭長評事會議於八十三年三月十六日變更往例而採取如下條件：⑴為作成處分之機關（即最後階段行為之機關），依法應予尊重，且不可能有所變更者，換言之，當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致。⑵為先階段之行為具備行政處分之其他要素。⑶為已直接送達或以他法使當事人知悉者（例如財政部以公函之副本送交當事人），則應許當事人直接對先前之行為，提起救濟。（二）審諸前述多階段處分之情形，本件被告既依其主管法規即入出國及移民法規定為禁止出國與否之准駁，自應就原告所涉罪名是否確為「重大經濟犯罪」或「重大刑事事件」之範疇予以實質審查，亦即被告應依據前述司法院及法務部頒行之相關法令為具體之判斷與審酌，俾資審認原告是否確實該當上述之要件，始進而為是否許可或禁止出國之處分，而非不論該當與否，逕以法務部調查局之通知為據施予禁止出國之處分，迺被告竟怠忽其職責未依法就上述要件詳予審核法務部調查局之通知是否確符司法院訂頒法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項第二點規定之重大刑事案件，抑或該當法務部頒經濟犯罪之罪名及範圍認定標準，而率予同意禁止出國之處分，其認事用法殊嫌率斷。（三）況承前之述，本件原告確不符「重大經濟犯罪」或「重大刑事案件」之範疇，既係如此，則被告依法務部調查局通知所為片面禁止出國處分，即有未當，尤無足疑。
⒌被告所作處分確已侵害原告受憲法保障之基本權利無誤。（一）次按自由權係
指身體自由、居住遷徙自由、言論自由、通訊自由、信仰自由、集會結社自由等而言。凡此種種均為國家權力所不能侵犯之人民權利。人民身體自由，亦稱人身不可侵犯權，亦即排除國家權力對於人民身體之非法侵犯。此為一切自由之基礎，若無身體自由，則一切言論、宗教、通訊、集會結社等各種自由，均為空言，而遷徙乃為身體之移轉，故遷徙自由實為人身自由之一部。（二）第查我國憲法第十條規定：「人民有居住及遷徙之自由。」而上開規定之精神旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。因此國家如欲對人民上述之自由或權利加以限制，則必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之，始足當之。此由司法院釋字第四五四號解釋揭櫫：「憲法第十條規定人民有居住及遷徙之自由，旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行，包括出境或入境之權利。對人民上述自由或權利加以限制，必須符合憲法第二十三條所定必要之程度，並以法律定之‧‧‧。」之精神可資明證。茲入出國及移民法第六條第一項第五款雖規定「經權責機關通知限制出國者」為限制出國之法定要件之一，惟被告仍應本諸上開憲法之規定及司法院解釋之意旨與精神，在符合憲法第二十三條所定之必要程度內審慎衡酌，並在人民確實該當各該限制之相關法規要件後始得為限制出境之處分，而非一有權責機關之通知，即不論是否合於限制出國逕予照單全收，概予限制，否則被告豈不淪為橡皮圖章而無存在之必要。（三）再之姑不論本件原告確無違反刑法第一百三十二條洩露國防以外秘密罪，然單就法務部調查局為圖辦案之便利，在無任何具體事證，以及明知原告所涉罪名確不符合司法院訂頒「法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項」第二點規定重大刑事案件之標準，更與法務部頒「經濟犯罪之罪名及範圍認定標準」所規定之經濟犯罪有間情形下，違反比例原則，擅自超出必要程度，枉法通知被告限制原告出境，實已侵害原告權利甚明。然而被告竟又怠忽其職，未就法務部調查局所指情形，依法就入出國及移民法第六條所定善盡實質審查之能事，即率予作成限制原告出境處分，顯已侵害原告受憲法保障之基本權利無誤，從而原處分自有撤銷之必要。
⒍被告確已違反依法行政之法律保留原則。查中央法規標準法第五條規定：「左
列事項應以法律定之：二、關於人民之權利義務者。」而上開規定在文義上雖較憲法第二十三條限制人民之自由權利含蓋為廣，然其為貫徹保障人民基本權利之精神與目的則無二致。今被告放任司法院訂頒法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項所定重大刑事案件與法務部頒經濟犯罪罪名及範圍認定標準於不顧，僅依法務部調查局不具任何法律依據之行政通知，逕以入出國及移民法第六條第五款之規定施予限制原告出國之行政處分，已然違反前述中央法規標準法有關人民權利義務應以法律定之法律保留原則，從而被告上開處分應予撤銷，以符法制。
⒎被告辯以無從審查決定當否之詞，委無可採。入出國及移民法第一條規定：「
為統籌入出國管理，確保國家安全，規範移民事務，落實移民輔導，特制定本法。」同法第二條又規定：「本法之主管機關為內政部。」由上可知，有關入出國之許可或禁止確為被告之法定職掌，而被告既為主管機關，對於各項申請之准駁自有審查裁決之權限。設若被告所辯無從審查權責機關決定之當否，祇要落實通知原告之義務為是，則被告在限制人民出入境之法定業務職掌上又有若何必須遵守之義務可言，果若被告得以此由脫免其責，則人民之權利又如何保障？總言之，被告未能善盡審查法務部調查局通知之適法性，即率予限制原告出國，實已損害原告權利，從而被告所辯委無可採。
⒏被告確無裁量委縮至零之情形。本件處分法律依據為入出國移民法，而原告涉
嫌之罪名為輕微案件之洩露國防以外秘密罪，則就形式觀之，既已明顯不符所謂「重大經濟犯罪」或「重大刑事案件」之法定案件，即應善盡主管機關審查之基本義務，倘若被告連此明顯重大之錯誤均無法進行審查，則被告之存在有何意義及功能？其存在必要性又為何？再就所辯衡之，果如所云無從審查，則被告充其量僅係聊備一格而已，予以裁撤其來有自，且乃指日可待，況本件之限制出境既與法定要件不符，則所謂急迫性即無探究之必要，著毋庸疑，迺本件被告自其辦事員於九十一年十月四日下午十五時許簽辦起（管制區分為—管制出入境），經層轉組長（同日十五時二十五分）、秘書（同日十八時五分）、主任秘書（十月七日十時四十分）以至局長於十月七日十時四十分批示「如擬」止，期間歷經將近三日，則就此時間以觀，何來急迫之有！今被告對此確無急迫情事，且具審查權限之通知竟不予詳予審查，卻以當時「案件有急迫性」及「裁量權縮減至零」等不實理由，企圖掩蓋事實，誤導本院正確判斷，推諉之心，昭然若揭。
㈡被告主張之理由：
⒈依「入出國及移民法」第六條規定：「國民有下列情形之一者，應不予許可或
禁止其出國‧‧‧五、涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，經權責機關通知限制出國者。」被告於九十一年十月二日接獲法務部調查局，以調偵工字第０九一二００二八一九０號申請入出境管制案件查核表後，本於職務協助，依據前述規定限制原告出國，並於同年十月十四日，以境愛卿字第０九一０一一三七一三號書函，通知原告。
⒉原告涉及之刑事偵查及犯罪內容，調查局並未告知被告，本件類似多階段行政
處分，被告無審酌餘地，權責機關一通知，被告就須為限制出境之處分，並無偵查犯罪權限，如原告出境被告即須負責任。是否為重大經濟犯罪是調查局之調查權限，被告亦曾發函給調查局，調查局認為調查不公開，所以認為本件不同於一般行政處分。調查局偵查之案件為司法偵查之案件，被告為職務協助，並無偵查之權限。又因為案件有急迫性，所以被告裁量權縮減至零。
理 由
一、確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，以原告有即受確認判決之法律上利益，為其要件，此觀諸行政訴訟法第六條第一項規定即明。本件原告原依行政訴訟法第四條第一項之規定，對被告於九十一年十月十四日作成之限制原告出境之原處分，經訴願程序後於九十二年五月十九日提起撤銷訴訟。
惟於訴訟繫屬中之九十二年七月三日，被告以九十二年七月三日境愛卿字第０九二００六八０四五號函解除限制出境之管制，原處分之規制性法律效果已解消，無從再行撤銷，原告以其因違法之原處分受有人身自由及名譽遭貶損之損害，對於此公務員違法有責行為之國家賠償責任，有進行追究之法律上權利，有即受確認判決之法律利益，而變更原訴訟類型為「確認行政處分違法」訴訟，符合行政訴訟法第六條第一項之規定，應許可其變更，合先敘明。
二、按入出國及移民法第六條第一項第二款及第五款規定：「國民有下列情形之一者，應不予許可或禁止其出國：…二、因案通緝中，或經司法或軍法機關限制出國者…五、涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，經權責機關通知限制出國者。
」上開入出國及移民法第六條第一項第二款之所稱之司法機關包括檢察官（司法院釋字第三九二號參照），則同條項第五款所稱之「權責機關」，參照該款之「涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑」之規定，當指檢察官以外之對犯罪具有調查權限者，即刑事偵查輔助機關（司法警察機關），例如警察機關、憲兵機關以及法務部調查局之調查機關等。據此，雖然刑事訴訟法並未規定偵查輔助機關有限制犯罪嫌疑人出境（國）之權限，但在上開入出國及移民法之規定，賦與偵查輔助機關得限制涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑犯限制出境之權限，並由其通知被告執行。被告既僅在執行偵查輔助機關對特定限制涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑犯限制出境之決定（通知），其對偵查輔助機關之涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑之認定，即無權審查。但則並不意味著偵查輔助機關可以對涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑恣意為認定，其認定仍應受司法審查。只是此種通知限制出境，係刑事偵查輔助機關在刑事犯罪調查領域，單方就具體事件所為對外發生法律效果之措置，屬於司法行政處分，基於事務關聯性及功能性觀點（涉及國家刑罰權之確定及實現），對其為合法性之審查，應由刑事審判法院（普通法院）為之。依最高行政法院九十三年二月份庭長法官聯席會議決議之見解，假釋之撤銷屬刑事裁判執行之一環，為廣義之司法行政處分，如有不服，其救濟程序，係向普通法院為之，不得提起行政爭訟，即類此見解。換言之，偵查輔助機關對特定涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑犯限制出境之通知，不能由審查行政處分合法性之行政法院為之。因而，當被告根據偵查輔助機關之通知作成限制出境之處分，成為行政訴訟之審查對象時，行政法院亦不能審查該通知認定涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑之合法性。我國法雖未如德國法院組織法施行法第二十三條所規定，不服司法行政處分者，向普通法院聲請裁判。但對於偵查輔助機關之關於犯罪調查措置之救濟，刑事訴訟法第一百三十一條第三項已就法院（普通法院）得撤銷司法警察機關之逕行搜索有所規定。
根據上開法理、外國法例及我國現行法制規定，本院認為對偵查輔助機關依照入出國及移民法第六條第一項第五款規定，對特定涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑犯限制出境之決定（通知）有不服者，得類推適用刑事訴訟法第一百三十一條第三項規定，向普通法院請求撤銷。
三、本件法務部調查局為調查原告涉嫌刑法第一百三十二條罪嫌，於九十一年十月二日以調偵工字第０九一二００二八一九０號申請入出境管制案件查核表通知被告管制原告出入境，該局於九十二年一月二十七日調偵工第00000000000號函訴願機關並表明係依據入出國及移民法函請被告限制出入境，被告乃以九十一年十月十四日境愛卿字第０九一０一一三七一三號書函通知原告，依入出國及移民法第六條第一項第五款規定禁止原告出國之事實，為兩造所不爭執，復有上開函文附原處分卷及訴願卷為證。被告係依調查原告涉嫌刑法第一百三十二條罪嫌之權責機關法務部調查局之通知（即限制原告出境之決定），而為原處分，揆諸前揭說明，並無不合。原告雖主張入出國及移民法第六條第一項第五款係規定「國民涉有『重大經濟犯罪』或『重大刑事案件嫌疑』，經權責機關通知限制出國者，主管機關應不予許可或禁止其出國」，如非涉及重大經濟犯罪或重大刑事案件，則入出國及移民之主管機關自不得援引上開規定禁止國民出國，被告應審查權責機關之通知，是否合於涉有「重大經濟犯罪」或「重大刑事案件嫌疑」，被告以原告涉嫌違反刑法第一百三十二條罪而限制出國，則原告所涉罪嫌自應符合上述「重大經濟犯罪」或「重大刑事案件」之法定要件，始為禁止出國之法定主體，然被告所舉之罪為刑法之「洩漏國防以外之秘密」罪，審諸其最高法定本刑為三年以下有期徒刑，依刑事訴訟法第三百七十六條規定不僅為輕微案件，更不得上訴第三審，加之該罪非司法院訂頒「法院辦理重大刑事案件速審速結注意事項」第二點規定之「重大刑事案件」，亦非法務部頒「經濟犯罪之罪名及範圍認定標準」所規定之「經濟犯罪」，自不該當所定限制出國之要件，而無限制出國之法定依據，被告擅以入出國及移民法第六條第一項第五款規定對原告施予禁止出國處分違法云云。然依照前述說明，被告係執行法務部調查局本於其權責機關即執行偵查輔助機關權限，認原告涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑，限制其出境之決定（通知），其對法務部調查局對原告之涉有重大經濟犯罪或重大刑事案件嫌疑之認定，並無權審查。原告之主張並不可採。
四、原處分並無違法，原告請求確認原處分違法，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十一 日
臺北高等行政法院 第二庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十一 日
書記官 李金釵