臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二三八號
原 告 甲○○
丙○○右二人共同訴訟代理人 魏緒孟律師被 告 教育部代 表 人 黃榮村部長）訴訟代理人 許進德律師
李文娟律師右當事人間因私立學校法事件，原告不服行政院中華民國九十一年十一月十三日院臺訴字第○九一○○九○二一○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告等原為私立東方工商專科學校（下稱東方工商）董事會第十屆董事，前經被告依私立學校法第三十二條第一項及第三項、第五十六條第四項及第六十八條規定，於民國（下同）八十八年七月二十八日以台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函，解除東方工商第十屆董事會全體董事職務及停止許國雄校長職務，並組織管理委員會，代行董事會職權至新董事會成立時為止，另指定許勝雄暫代東方工商校長職務。嗣原告等以九十一年三月八日申請書，依行政程序法第一百二十八條第一項第一款規定，申請撤銷被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函有關解除東方工商董事會第十屆全體董事職務之處分，經被告以九十一年四月九日台（九一）技（二）字第九一○三三○二六號書函復原告等略以，東方工商董事會第十屆全體董事經被依法解除職務之理由，業經八十八年六月二日被告私立學校諮詢委員會第七次會議討論，符合私立學校法第三十二條第一項規定之要件而成立在案；有關學校暨董事會各項違失情形業獲改善一節，係學校管理委員會、第十一屆董事會及代理校長等改善所致，尚與原第十屆董事無涉，無行政程序法第一百二十八條第一項各款所列情形，故無申請撤銷原行政處分之法律基礎等語。原告等不服，就被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函及九十一年四月九日台（九一）技（二）字第九一○三三○二六號書函提起訴願，分遭訴願不受理及訴願駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分【被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函及九十一年四月九日台（九一）技（二）字第九一○三三○二六號函】均撤銷。
２、被告應作成回復東方技術學院（原私立東方工商專科學校）董事會第十屆全體董事職務之行政處分。
二、陳述：
１、原告等早於八十八年七月間遭被告解除董事職務時，即已知悉被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函，惟遲至九十一年五月間始向行政院提起訴願，此部分確實已經救濟逾期，對此不爭執。
２、原告等原係東方工商董事會第十屆董事，該董事會於八十六年間因擬解聘許國雄校長職務，引發許國雄檢舉該第十屆董事會組成違反私立學校法第十八條三等親等人數限制之規定，及該校董事與學校間相互檢舉有關人事、財務等情事，被告遂於八十七年七月十日赴該校訪視，發現人事、會計、財務等問題與缺失，乃請該校儘速處理函復。惟東方工商遲未依法改善，仍發生相互檢舉情事，經被告於八十七年十二月九日、八十八年二月二十五日開會討論該校校務缺失處置會議，迭次請該校董事會、學校於限期內整頓改善，惟未妥處；另該校教務主任吳國文、總務主任劉宗興等各級主管計十六人，於八十八年五月二十六日聯名向被告陳情詳查學校欲決議改聘校長案。被告爰認該校因人事、財務等違法所生糾紛，嚴重影響校務正常運作，乃於八十八年七月二十八日以台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函，依私立學校法第三十二條第一項、第五十六條第四項及第六十八條規定，解除東方工商第十屆董事會全體董事職務及停止許國雄校長職務，並指定劉顯達、陳愛娥、張福興、羅文基、溫鎮泉共五人組織管理委員會，代行董事會職權至新董事會成立時為止。
３、嗣監察院經原告甲○○之子乙○○提出陳情，就八十八年六月二日被告私立學校諮詢委員會第七次會議決議所指東方工商各項違失情形進行調查，乃於九十年十二月十七日以（九十）院台教字第九○二四○○四二○號函復乙○○略以，各項違失情形均已獲得改善，是被告命東方工商第十屆董事會解散之事由已不存在，且依私立學校法第三十二條第一項規定：「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。」須以董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事之存在為要件，倘該等違法情事業經獲得改善而不存在，即符合行政程序法第一百二十八條第一項第一款規定：「一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。」之變更條款，即得申請撤銷被告所為上開八十八年七月二十八日之處分。
４、按行政程序法第一百二十八條第一項第一款規定，旨在原行政處分所依據之事實發生變更時，賦予相對人或利害關係人救濟之途徑，而該情事變更之發生，是否係基於相對人或利害關係人努力之結果，則非所問，方符該條規定之立法精神，是被告九十一年四月九日台（九一）技（二）字第九一○三三○二六號書函內容及訴願決定稱被告所為解除董事職務處分，係屬一次執行即告結束之處分云云，均待斟酌。另東方工商第十屆董事會董事方甘棠於八十七年六月向台灣高雄地方法院提出對東方工商第十屆董事會假處分之訴訟，經該院於八十七年八月間函東方工商第十屆董事會假處分命令撤銷前，不得行使董事職權，被告復以八十八年二月五日台（八八）技（二）字第八八○○八三九九號函東方工商第十屆董事會，命於假處分命令撤銷前，不得行使董事職權，致該董事會無法在八十八年五月十二日獲勝訴、假處分命令撤銷前召開董事會，討論解決存在之相關缺失。斯時，被告逕以八十八年一月七日台（八八）技（一）字第八七一四九六四三號、八十八年四月二十日台（八八）技字第00000000號及八十八年四月二十一日台（八八）技字第八八○二八八一九號函，要求東方工商第十屆董事會在假處分禁止行使職權期間，行使董事職權、整頓改善相關缺失，顯屬矛盾，故董事會遵循司法程序及被告指示行事，非被告所稱無能力整頓改善。是被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函文效果，造成原告等無法回復董事之地位及行使職權，實際上類似徵收處分，任意剝奪原告等權益，卻未對原告等加以補償，其適法性確有疑義。
５、監察院九十年十二月十七日（九十）院台教字第九○二四○○四二○號函指出：「教育部以『情節重大且情勢急迫』解散東方工商第十屆董事會全體董事職務，教育部對此不確定法律概念雖擁有一定判斷餘地，惟在解釋及涵攝上，行政機關雖作成據其所信為正確之決定，但不同之法律適用者所為之考量及評價，即難期其一致。．．教育部九十年四月九日台（九○）技（二）字第八九一五五八五六號函復略以：『東方工專之案例屬財務尚稱健全者。』」、「．．教育部對財務不健全或人事糾紛之私立學校，事前若未善盡輔導責任，預為防杜紛擾，事後則以解散董事會及接管方式解決問題，不僅耗費公帑，更影響教職員及學生之工作權及受教權。反言之，對於財務健全而僅係人事糾紛之私立學校，是否情勢急迫嚴重影響校務運作缺乏客觀衡量標準。」，而被告部長在九十一年三月立法院答詢報告指出，其將在九十一年底完成私立學校法第三十二條但書重大急迫情勢之裁量基準，顯見當初以「情節重大且情勢急迫」解散東方工商第十屆董事會全體董事職務，顯屬不當。
６、被告歷經四次私立學校諮詢委員會會議，方依私立學校法第三十二條規定，解散東方工商第十屆董事會全體董事職務，惟由八十八年六月二日被告第七次私立學校諮詢委員會會議，可知其所討論董事會部分缺失，皆為董事長個人行為，與其餘董事無關，不同於其他私立學校乃因董事間有集體舞弊之嫌，故被告連代處分全體董事，顯屬不當。且私立學校諮詢委員會係屬諮詢幕僚單位，被告則為行政裁決機關，不應將決策歸咎於諮詢單位。參照監察院上開函文指出：「教育部為處理私立學校董事會缺失及重大事項，雖已建立提經私立學校諮詢委員會作出建議後，再就決議事項依行政程序辦理之作業機制，惟對於諮詢委員會會議程序之完備性及客觀性、委員提出正反意見進行討論或決議之記錄方式、及何時提供相關佐證之會議資料，以備委員有充裕時間事先閱讀相關配套措施，教育部實應通盤檢討妥予規範，以為周延。」又參照中國時報九十年六月十日報載：「當召開私立學校諮詢委員會時，委員們無法事先閱讀相關資料，每次都在會場上才取得厚厚一大疊會議資料，往往來不及閱讀，委員們只好依教育部業務單位說明來研判，甚至連會議最後所做決議都是由主席自行提出教育部預擬的結論來宣讀，其公正性令人質疑。」故訴願決定及被告九十一年四月九日台（九一）技（二）字第九一○三三○二六號書函之處分，均非適當。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按行政訴訟法第四條規定：「人民因．．違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益．．」，提起行政訴訟之人民，必其權利或法律上利益受有損害，方足當之。另依私立學校法第三十四條規定，董事長及董事為無給職，原告等對被告所為解除董事職務之處分，究有何權利或法律上利益受損害，未見原告等舉證證明，難認其起訴要件完備，故本件起訴顯非適法，原告將被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函文比喻成類似徵收處分，亦不恰當。又原告等之第十屆董事任期，係自八十六年五月二十二日至八十九年五月二十一日，則渠等起訴時，任期早已屆滿，且原告等未經選任為第十一屆董事，故渠等現未具備東方工商董事之身分。而第十一屆董事經被告於八十九年八月十九日核備，三年任期亦將於九十二年屆滿，則原告第十屆董事身分已無回復可能，其起訴顯欠缺訴之利益。
２、有關被告九十一年四月九日台（九一）技（二）字第九一○三三○二六號書函，並非行政處分，且無原告主張之行政程序法第一百二十八條第一項第一款規定之情事：
⑴被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函所為
解除東方工商第十屆董事會全體董事職務及停止許國雄校長職務之處分，一經公布即發生解除職務之效力，則東方工商第十屆全體董事及校長資格即已除去而不復存在，性質上非屬具有持續效力之行政處分，乃一具有形成效果之行政處分，訴願決定亦持同旨，是原告依行政程序法第一百二十八條第一項第一款規定，申請撤銷上開被告八十八年七月二十八日函文云云，尚待斟酌。
⑵不論依原告起訴狀或監察院九十年十二月十七日（九十）院台教字第九○二四○
○四二○號函復原告甲○○之子乙○○之調查意見，均認東方工商確有被告處分所據之各項違法情事，其第十屆董事會未能依私立學校法第二十二條及第六十二條規定確實行使職權，致學校發生損害，且爭執不斷，第十一屆董事會已逐次改善，顯然第十屆董事任職期間所發生之種種弊端，僅係該第十屆董事會無力改善，並非不能改善。是上開調查意見所指東方工商董事會及校務改善情形，係因第十一屆董事及現任校長真摯努力之結果，與被告作成解職處分當時所依據之事實無關，且無發生變更之情形，自無行政程序法第一百二十八條第一項第一款規定之適用。
３、有關原告不服被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函文部分：
⑴按訴願法第十四條第一項規定：「訴願之提起，應自行政處分達到次日起三十日
內為之。」原告不服被告八十八年七月二十八日之處分，惟於九十一年七月十四日始提出訴願，已罹於法定救濟期間，經訴願決定機關作成訴願不受理之決定，原告仍執陳詞提起本件訴訟，顯非適法。
⑵東方工商自八十六年董事與校長間發生糾紛後，有人向被告陳情該校董事蔡茂盛
、蔡茂延、洪建平及原告甲○○等四人間，違反私立學校法第十八條親屬關係之限制，及其他校長與董事間違法侵害學校人事、財政等情，經被告先後以八十六年九月二十四日台（八六）技（二）字第八六一一○八二六號、八十六年十二月二十九日台（八六）技（二）字第八六一四九八一七號、八十七年八月二十七日台（八七）技（二）字第八七○九三四五八號、八十七年九月一日台（八七）技
（二）字第八七○九六三九六號、八十七年九月二日台（八七）技（二）字第八七○九七八八○號、八十八年一月七日台（八八）技（二）字第八七一四九六四三號、八十八年四月二十日台（八八）技（二）字00000000號、第00000000號及八十八年四月二十一日台（八八）技（二）字第八八○二八八一九號函，詳載東方工商董事會應整頓改善之各項情事，並限期該校及第十屆董事會提出報告，惟該校及董事會均無法提出改善，故被告經私立學校諮詢委員會多次會議討論，認董事會各項糾紛及違反教育法令等情事明確，造成校務運作困難，且情勢急迫，符合私立學校法第三十二條第一項規定解除全體董事職務之要件。況參酌監察院事後所為之調查意見，未對被告之處分為任何指摘，足見被告所為處分洵屬正當。
⑶原告等稱該校第十屆董事會董事方甘棠曾於八十七年六月間向台灣高雄地方法院
就董事張茂盛、蔡茂延及原告甲○○等聲請假處分獲准，在假處分命令撤銷前，因不得行使董事職權致無法改善云云。惟被告就上開問題，於八十七年九月一日以台技（二）字第八七○九六三九六號書函表示，假處分之命令僅在限制董事張茂盛、蔡茂延及原告甲○○等之職權，其他董事仍可依法行使職權以整頓改善校務。況上開假處分於八十八年四月二十九日由最高法院駁回確定，該校第十屆董事會復於八十八年五月十五日檢附最高法院裁定，發函要求被告恢復董事張茂盛、蔡茂延及原告甲○○等職權，則於上開被告八十八年七月二十八日處分前，第十屆董事會仍有足夠時間得以整頓改善校務，惟卻遲遲不願進行，故被告所為處分即屬正當。
理 由
一、按行政程序法第一百二十八條乃一程序法上之規定，其給予人民重新開始程序即為新的實體決定之請求權，至於行政機關應為何種之決定，則依相關撤銷及廢止之實體規定，故行政機關如認為人民請求行政程序重新開始之申請有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；如認為申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，惟認為原處分係正當者，應駁回之。惟行政機關無論為前述何種決定，該決定性質上均屬行政處分，自應承認行政機關駁回人民依行政程序法第一百二十八條程序重開之申請，得依法提起訴願及行政訴訟。本院自應就原告等之申請是否符合行政程序法第一百二十八條之要件為實體審究，先此敘明。
二、又依行政程序法第一百二十八條規定提起程序重開之申請之最大權利保護之訴訟型態應為課予義務訴訟，即請求被告於程序重開後，撤銷原不利於原告等之行政處分，並為其有利之行政處分，是原告等訴之聲明第一項及第二項，係符合保護原告等依行政程序法第一百二十八條規定提起程序重開之申請之最大權利保護之訴訟型態。
三、原告等係於九十一年三月八日，以渠等知悉監察院九十年十二月十七日（九十）院台教字第九○二四○○四二○號函附調查意見略以各項違失情形均已獲得改善，被告命令東方工商第十屆董事會解散之事由已經不存在，因未逾三個月之申請期間，乃依行政程序法第一百二十八條第一項第一款之規定，申請撤銷被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函有關解除東方工商董事會第十屆全體董事職務之行政處分，此有該申請書影本附本院卷可稽，從而，原告等之所以請求撤銷原解除東方工商董事會第十屆全體董事職務之行政處分【即被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函，下同】，乃渠等申請程序重開之請求事項，而非原告等直接單獨請求撤銷該解除東方工商董事會第十屆全體董事職務之行政處分，是行政院誤以原告等係直接單獨請求撤銷該解除東方工商董事會第十屆全體董事職務之行政處分，而依訴願法第七十七條第八款規定，以該處分已執行完畢，作成訴願不受理之決定，雖有未洽，惟該訴願決定並不影響本院就原告等之申請是否符合程序重開之要件為實體審究，本院自無庸予以撤銷。
四、按行政程序法第一百二十八條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：．．一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。．．前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」，經查原告等於八十八年間遭被告解除董事職務後，嗣原告於九十一年三月八日提出申請書，指稱渠等於知悉監察院九十年十二月十七日（九十）院台教字第九○二四○○四二○號函附調查意見略以各項違失情形均已獲得改善，被告命令東方工商第十屆董事會解散之事由已經不存在之事由，於三個月之申請期間內，依行政程序法第一百二十八條第一項第一款之規定，申請撤銷被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函有關解除東方工商董事會第十屆全體董事職務之行政處分。被告則以九十一年四月九日台（九一）技（二）字第九一○三三○二六號書函復原告等，略以東方工商董事會第十屆全體董事經被依法解除職務之理由，業經八十八年六月二日被告私立學校諮詢委員會第七次會議討論，符合私立學校法第三十二條第一項規定之要件而成立在案；有關學校暨董事會各項違失情形業獲改善一節，係學校管理委員會、第十一屆董事會及代理校長等改善所致，尚與原第十屆董事無涉，無行政程序法第一百二十八條第一項各款所列情形，故無申請撤銷原行政處分之法律基礎等語。原告等不服，循序提起本件行政訴訟，如事實欄所載，是以本件所應審究之重點在於原告等之申請是否符合行政程序法第一百二十八條程序重開之要件？
五、原告主張：被告八十八年七月二十八日所為解除東方工商董事會第十屆全體董事職務之行政處分係一具有持續效力之行政處分，參照監察院九十年十二月十七日
（九十）院台教字第九○二四○○四二○號函附調查意見，可知學校各項違失情形已獲改善，不論是由何人進行改善，均足證被告八十八年七月二十八日之處分已發生情事變更，合於行政程序法第一百二十八條第一項第一款之要件而得申請撤銷云云。惟按基於行政程序法第一百二十八條第一項第一款事由之程序重開，係以撤銷、廢止或變更「具有持續效力之行政處分」為目的，查本件原解除董事職務之行政處分，一經行政處分下達，即生解除董事職務之法律效力，係不具有持續效力之行政處分，自無適用行政程序法第一百二十八條第一項第一款規定之餘地，原告主張，顯係誤解。另按上開行政程序法第一百二十八條第一項第一款規定之「行政處分所依據之事實」，係指於作成行政處分之時業已存在，但未經斟酌之事實而言，經查原告等所主張學校各項違失情形已獲改善之事實，於作成行政處分之時並未存在，而係原解除董事職務之行政處分作成後，由重新改選後之第十一屆董事會及校長善盡法定職責所致【此觀乎監察院九十年十二月十七日
（九十）院台教字第九○二四○○四二○號函附調查意見第一點第（十一）小點內容即明】，此乃另一原因事實，並非原解除董事職務之行政處分所依據之事實，也就是說，被告作成原解除董事職務之行政處分當時，已形成解除董事職務之法律效力，其所依據之事實，應依作成處分當時之事實狀態決之，而東方工商暨董事會各項違失情形之事後改善，並未使作成處分當時所依據之事實發生變更，從而，本件自亦無原告等所指行政程序法第一百二十八條第一項第一款規定「行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更」之可言。
六、綜上所述，被告依行政程序法第一百二十八條規定，駁回原告等程序重開之申請，並無違誤。訴願決定遞予駁回，亦無不合。至原解除董事職務之處分是否違法，係屬程序重開後，始應審究之實體事項，本件既已不符程序重開之要件而應予駁回，自無再予一一審酌之必要。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分【被告八十八年七月二十八日台（八八）技（二）字第八八○七九五九八號函及九十一年四月九日台（九一）技（二）字第九一○三三○二六號函】，暨請求判命被告作成回復東方技術學院（原私立東方工商專科學校）董事會第十屆全體董事職務之行政處分，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 胡方新法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日
書記官 方偉皓