臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二三九八號
原 告 甲○○○○○○被 告 臺北市商業管理處代 表 人 乙○○處長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因臺北市資訊休閒服務業管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國九十二年三月二十六日府訴字第○九二○三五四一○○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）九十年七月二十七日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○○路○段○○○號地下一樓營業，領有臺北市政府核發之北市建商商號（九○）字第二四一○二七號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業。原告因任由未滿十八歲之人於規定外時間進入其營業場所，前經被告臺北市商業管理處以九十一年七月十日北市商三字第○九一六四九一八一○○號函及九十一年八月二十九日北市商三字第○九一六五五七四九○○號函處以罰鍰，並命令於文到七日內改善在案。嗣經臺北市政府警察局南港分局同德派出所於九十一年十一月十四日（星期四）二十三時十五分許再度查獲原告任由未滿十八歲之人於規定外時間進入其營業場所，經臺北市政府警察局南港分局以九十一年十一月十九日北市警南分行字第○九一六二七四二二○○號函通報臺北市政府建設局處理。案經被告審認原告再次違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十二條第一項規定，乃依臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第二十五條第一項規定，以九十一年十一月二十九日北市商三字第○九一六八二五七七○○號函（下稱原處分）處以原告新臺幣（下同）十萬元罰鍰，並命令於文到七日內改善。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分與訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按臺北市政府資訊休閒服務業管理自治條例之制定係依據地方制方度法所規定
屬於地方自治事項，而第十二條第一項之規定又係依據少年福利法第一條規定：為增進少年福利，健全少年身心發展，提高父母及監護人對少年之責任，特制定本法。少年福利法所認定之少年為十八歲以下十二歲以上之人，總括所有少年之福利與權益，而少年福利法中固有規定：青少年不得於深夜進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳、或其他足以妨害青少年身心健康發展之場所（少年福利法第十九條）。而所謂足以妨害青少年身心健康發展之場所，依「明示其一，例外排除」之行政原則，並不見行政機關有任何法律或函件公告電腦遊戲業場所屬此類，被告與臺北市政府逕行訂定違反「母法授權」之法令科處罰款，顯無道理，參照憲法第一百七十二條規定，行政命令與法律牴觸者，行政命令無效（從法律位階上，臺北市政府資訊休閒服務業管理自治條例仍低於中央立法之少年福利法）。是故，被告引用之法條既非適當，其所為行政處罰之法源依據既非適當，原處分不具正當性。
⒉依經濟部所定資訊休閒業之定義中，需有擷取網路資源者為限，而原告所有之
遊戲軟體均是依固定程序載入，所謂網路擷取應係指由網際網路資訊源中獲取相關之遊戲資料或下載動作之情形，而原告所經營多早將遊戲資料載於硬碟之中，毫無任何擷取之情形，故原告無違反商業登記法之處。
㈡被告主張之理由：
⒈臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係依地方制度法就自治事項所制定之自治
法規，該自治條例並完成法定程序公布施行，自有其合法效力，而所謂母法與子法之關係，係指因相關技術性、細節性之法令無法一一由法律詳為制定，遂由法律授權主管機關制定該相關技術性、細節性之法令，其中授權之法律稱為「母法」，依該法律授權所制定之技術性、細節性法令稱為「子法」，爰此，該自治條例與少年福利法間亦無所稱母法與子法之關係，故原處分亦無違反憲法第一百七十二條之疑義，原告所訴顯有誤解。
⒉被告均有將領有合法資訊休閒業營利事業登記證者公布於所屬網站，並無限制
民眾經營該行業，而原處分亦係依據臺北市政府警察局南港分局同德派出所於九十一年十一月十四日（星期四）二十三時五十分臨檢紀錄表內容及經在場人賴芳微、未滿十八歲之少女易○○簽名具結、捺指印之偵訊（調查）筆錄而作成，是原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十二條第一項規定之事證明確，故被告依臺北市資訊休閒服務業管理自治條例相關規定予以裁處，自屬無誤。
⒊縱原告並未經由網際網路擷取遊戲軟體，然既係將固定之遊戲程序灌於電腦磁
碟、硬碟內再經由不特定人士，於螢幕上點選打玩，亦屬資訊休閒業定義中之一類，又原處分係對原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所為裁罰，核與原告訴稱無違反商業登記法乙事無涉。
理 由
一、按憲法第一百零八條第一項第三款規定：「左列事項，由中央立法並執行，或交由省縣執行之：．．．．．．商業。」又按地方制度法第二條規定：「本法用詞之定義如下：．．．自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」同法第十八條規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．關於經濟服務事項如下：．．．直轄市工商輔導及管理。．．．」由上開之規定可知，商業固屬由中央立法並執行，或交由省縣執行之事項，惟直轄市關於輔導及管理商業之事項，與中央間產生競合之立法權，如於中央未及為相關立法之情形下，直轄市仍得自為立法並執行，而為其自治事項。次按地方制度法第二十五條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；．．．」第二十六條規定：「自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，．．．。直轄市法規．．．就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布；．．．」第二十八條規定：「下列事項以自治條例定之：法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之。」由以上規定可知，直轄市得就於其自治事項範圍內，經地方立法機關即直轄市議會通過自治條例，對於違反地方自治事項之行政義務者，規定處以罰鍰或其他種類之行政罰，而剝奪或限制地方自治團體居民之權利。
二、復按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第二條規定：「本自治條例所稱主管機關為臺北市政府建設局。主管機關得將其權限委任臺北市商業管理處執行。」嗣臺北市政府建設局以九十一年五月三日北市建一字第○九一三一七八二一○○號公告，將辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等權限事項，委任臺北市商業管理處（即被告）執行，並自九十一年四月二十七日起實施，於法亦無不合。及按，「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」「電腦遊戲業者應禁止未滿十八歲之人於週一至週五上午八時至下午六時或夜間十時至翌日八時或週六、例假日夜間十時至翌日八時進入其營業場所。」「違反第十二條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月至三個月停止營業之處分。」臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第三條、第十二條第一項、第二十五條第一項分別定有明文。
三、原告於九十年七月二十七日經臺北市政府核准在臺北市○○區○○○路○段○○○號地下一樓營業，領有臺北市政府核發之北市建商商號（九○）字第二四一○二七號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業，原告因任由未滿十八歲之人於規定外時間進入其營業場所，前經被告臺北市商業管理處以九十一年七月十日北市商三字第○九一六四九一八一○○號函及九十一年八月二十九日北市商三字第○九一六五五七四九○○號函處以罰鍰，並命令於文到七日內改善在案，嗣經臺北市政府警察局南港分局同德派出所於九十一年十一月十四日（星期四）二十三時十五分許再度查獲原告任由未滿十八歲之人於規定外時間進入其營業場所之事實，為兩造所不爭，並有臺北市政府營利事業登記證、臺北市營利行號基本資料表、臺北市政府警察局南港分局同德派出所臨檢紀錄表、調查筆錄、臺北市政府警察局南港分局函附原處分卷可稽，堪信為真實。
四、原告雖主張：臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十二條第一項之規定係依據少年福利法第一條規定授權訂定之法令，惟少年福利法未設有未滿十八歲之人於何時間進入電腦遊戲業場所之限制，上開條文規定已牴觸母法授權之範圍，應屬無效；另原告所有之遊戲軟體均是依固定程序載入，多早將遊戲資料載於硬碟之中，毫無任何擷取之情形，且被告未就原告有否擷取網際網路資源情事舉證，故原告並無違反商業登記法之處云云。
五、惟查：㈠按地方制度法第三十條第一項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之
法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」第四項前段規定：「第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。」又，直轄市工商輔導及管理，依地方制度法第十八條第七款第三目規定為直轄市之自治事項，臺北市資訊休閒服務業管理自治條例乃臺北市政府依地方制度法第二十五條規定，就其輔導、管理「電腦遊戲業」之自治事項而制定之自治法規，並經臺北市議會九十年十一月十四日審議三讀通過，報奉行政院九十一年四月九日院臺經字第○九一○○一二四五二號函准予修正核定後，由臺北市政府以九十一年四月二十五日府法三字第○九一一二○三七三○○號令公布施行。臺北市資訊休閒服務業管理自治條例其性質上屬自治條例，是其法位階在憲法、法律或基於法律授權之法規之下自明；又行政院所送請立法院審議之「資訊休閒管理條例」草案迄今尚未完成立法，而臺北市資訊休閒服務業管理自治條例因規定有罰則，業經被告依前揭地方制度法第二十六條第四項之規定，報請行政院予以核定，行政院業以九十一年四月九日院台經字第○九一○○一二四五二號函准予修正核定在案，並有該核定函附卷可稽，是臺北市資訊休閒服務業管理自治條例並無牴觸其上位之憲法、法律或基於法律授權之法規。原告認臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十二條第一項係依據少年福利法第一條規定授權訂定，且該規定牴觸母法少年福利法之規定而無效云云，顯有誤解。
㈡臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十二條第一項規定之立法意旨，係考量十
八歲以下之兒童、少年身心發展尚未健全、判斷力皆不足，其中部分青少年沈迷於網咖店之網路遊戲而無法自拔，嚴重影響課業、造成親子關係緊張，形成學校及社會問題，甚而出現偷竊、結黨滋事等情形，乃明文訂定未滿十八歲之人於週一至週五上午八時至下午六時或夜間十時至翌日八時或週六、例假日夜間十時至翌日八時禁止進入電腦遊戲業營業場所內打玩電腦遊戲消費，而少年福利法係規範相關業者應禁止青少年進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳等其他足以妨害青少年身心健康發展之場所，二者規範之目的、內容均不同，原告徒以少年福利法無限制未滿十八歲之人於何時間不能進入電腦遊戲營業場所之規定，被告即不得處罰云云，並無足取。
㈢本件原處分係以原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所為之處分，與原
告主張無違反商業登記法云云，毫無相涉。且查，經濟部九十年三月二十日經（九○）商字第○九○○二○五二一一○號公告：八十九年十一月三日會議決議：．．．將現行「Ｊ七九九九九○其他娛樂業（利用電腦功能以磁碟、光碟供人遊戲娛樂，利用電腦網際網路擷取遊戲軟體供人遊戲，利用電腦功能播放ＣＤ、ＶＣＤ供人聽音樂及觀賞影片）整併歸屬於「Ｊ七○一○七○資訊休閒服務業」，其定義內容為「提供場所及電腦設備採收費方式，供人透過電腦連線擷取網路上資源或利用電腦功能以磁碟、光碟供人使用。」嗣後經濟部並於九十年十二月二十八日經（九○）商字第○九○○二二八四八○○號公告修正公司行號營業項目代碼表「Ｊ七○一○七○資訊休閒業」（原為資訊休閒服務業），其定義為「提供特定場所及電腦資訊設備以連線方式擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置，供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業。」，縱如原告主張並未經由網際網路擷取遊戲軟體，然其既係將固定之遊戲程式灌於電腦磁碟、硬碟內再經由不特定人士，於螢幕上點選打玩，實亦符合該資訊休閒業定義其中之一類：「以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置，供不特定人從事遊戲娛樂」，併予敘明。
六、綜上所述，原處分以原告因任由未滿十八歲之人於規定外時間進入其營業場所，前經被告臺北市商業管理處以九十一年七月十日北市商三字第○九一六四九一八一○○號函及九十一年八月二十九日北市商三字第○九一六五五七四九○○號函處以罰鍰，並命令於文到七日內改善在案，本件再次查獲任由未滿十八歲之人於規定外時間進入其營業場所，依臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第二十五條第一項規定，參酌九十一年五月十七日北市三字第○九一五○二九○八○○號公告之臺北市政府建設局處理違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例統一裁罰基準，處以罰鍰十萬元，並命令於文到七日內改善，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 四 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 王碧芳法 官 胡方新右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 三十 日
書記官 陳幸潔