臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二三一一號
原 告 安富泰企業管理顧問有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 梁治律師被 告 新竹市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年三月二十七日勞訴字第○九二○○○五五四三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告在接受雇主郭美足委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募時，提供不實資料，使雇主取得偽造之申請專用診斷證明書，經被告審查屬實，乃依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，於九十一年十二月十六日以府勞就字第0000000000─二號違反就業服務法罰鍰處分書處原告罰鍰新台幣三十萬元整。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告認定原告提供不實資料，使雇主取得偽造之申請專用診斷證明
書，乃依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定處罰鍰新台幣三十萬元，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈現行法令有要求就業服務機構或人員，在對法定申請資料之提供上，應有鑑別
實與不實之能力，始能確保文書證件之正確真實性，基於這樣的責任，則於制度上即應設計辨別該等文書真偽之基礎，如認證、公證制度之配套，或其他辨別真偽之授權，均應賦予就業服務機構或人員相當之權力或能力，先予述明。
⒉查現行就業服務法對於私立就業服務機構之規範，係於該法第四章民間就業服
務機構第三十四條至第四十一條所臚列，其間主要針對就業服務機構得經營項目和內容、就業服務專業人員的行為規範、就服機構及人員從事就業服務時十五項不得違反之行為，以及主管機關檢查時，該等機構不得有規避、妨礙或拒絕之情形。綜觀法令對就業服務機構管理制度的設計，係以主管機關之監督管制項目為主，科就業服務機構以義務責任之條文重要性甚於權利之取得，更凸顯就業服務機構在引進外國人來台工作的過程中，扮演重要的把關角色。承此論點，主管機關賦予就業服務機構如此重責大任之本旨，便是對就業服務機構有高度之期待。
⒊本案原告於九十一年七月間接受雇主郭美足委任辦理聘僱外國人之申請許可、
招募事宜，九十一年八月五日，將聘僱外監護工應備之文件，包括申請表、申請人及受監護人戶口名簿乙份、合格醫院開具之診斷證明書正本及其他，送達行政院勞工委員會之所屬職業訓練局外勞作業中心提出申請，該中心亦於同年八月八日核發勞職外字第○九一○六四八○五一號招募許可函乙份。原告遂依原定流程引進越南籍監護工一名，並於九十一年九月二十三日取得該外勞之聘僱許可函。未料於九十一年十二月十六日接獲被告依據行政院衛生署新竹醫院九十一年九一新醫政風字第○四二九號函及雇主郭美足暨原告公司員工鐘金龍之談話紀錄，認為原告代僱主辦理外勞仲介案所提供之健檢證明，因其中署立新竹醫院之關防、院長職張橫戳、診斷書編號章、騎縫章、醫師職章，均與該院所使用不同，遂判定原告違反就業服務法第四十條第八款，並科以罰鍰三十萬元。被告如此嚴厲之指控及嚴重之處分，原告震驚之餘，亦不免疑惑。
⒋按原告引進外籍勞工之標準作業流程，係在接受雇主委託案後，隨即針對勞委
會所規定應備文件搜集彙整，所提資料包羅萬象高達十項之多，逐一申請，在地緣上分散各處，包括醫院、戶政機關、就業服務機構、雇主住處、被監護人住處等，如單以一家人力仲介公司之人員物力，恐無法滿足客戶之需求，因而必須與如醫院管理顧問公司、快遞公司等相關協力廠商合作（即俗稱外包），待廠商將原告所訂作之產品完成交貨，雙方契約隨即終止，此乃業界慣例。故原告在承作本案時，依既定模式進行外勞申請許可事宜，並經由業務上來往多次的林哲仲推介由許傑偉代原告聯絡雇主辦理被監護人之健檢事宜，而許傑偉亦如期依約完成健檢表之各項，並取得署立新竹醫院之診斷證明書，隨即原告依證明書內容，逐項檢視醫院印信、院長、科主任、診治醫生之蓋章，診治醫生於巴氏量表上蓋章且無塗改，總分在三十分以下，核對無誤後，即與其他文件共同送件，而勞委會職訓局外勞作業中心也書面審查各項應備齊文件而通過該外勞案之申請案。然而，本案主管機關即被告卻在本案引進外勞三個月後，始告知原告該署立診斷證明書係不實，從而認定原告經營仲介，未能守法，斷而逕認原告有違法之故意，乃於九十一年十二月十六日開具府勞一字第0000000000─二號罰鍰處分書處以新台幣三十萬元之罰鍰。原告不服，依法提出訴願，卻遭行政院勞工委員會率予駁回，原告深感委屈。
⒌原告係於八十八年一月五日取得勞工委員會之許可，並於同年十二月二十日核
發私業許字第○九一○號私立就業服務機構許可證在案。公司成立之後，莫不循規蹈矩，主管機關一廂情願地課予仲介公司必須遵守多如牛毛的管制規定，卻未給予任何專業知能的教育與訓練，使就業服務機構可能頻頻犯錯而不自知，甚至曲解法令或為不法份子所利用。所謂企業精神的公共管理，輔導取代管制的優質治理原則，在這種官僚體制下，幾乎是空談。
⒍衡諸本案，原告於依慣例取得雇主所提供的各項資料後，包括診斷證明書，在
確認書面各文件無誤後，再向勞委會職訓局外勞作業中心送件，該中心亦以書面無訛通過該外勞申請案，而三個月後，主管機關來函告知診斷證明書是偽造，還要依法處分，此經由送件、受理、核准之一連串流程，卻在歷經九十天的執行作業後，以一紙公文來否定先前的決定，如此的行政作為，莫不讓人質疑原處分之公信力，亦易啟人疑竇。首先，外勞作業中心是受理外勞申請案件之審查單位，對所送案件本負有作業審查之義務及擁有准駁與否之權力，老百姓充其量只能靜待審查結果，如其間受理機關對其文件之真偽有所疑義，自當要求送件單位補正或逕予退件，俟資料正確後再重新申請，然而本案受理機關並未退件或要求補正，反而通過本申請案，原告當然不疑有他，當然也不會對該份診斷證明書之效力提出質疑。主管機關並未培養就業服務機構辨別診斷書真偽之能力，也未以法院公證或認證來確保法律效力之無瑕疵，使原告在不知情的狀況下，誤觸規定，相關單位與制度難道均無任何責任？再被告機關處分原告，卻未予原告陳述意見之機會，且原告另因本件行為，遭勞委會另處停業一年的處分，涉一事二罰之虞。
⒎綜上所述，制度之不周延所產生的苦果，必須由善良老百姓來承受，這是新政
府所應有的作為嗎？原告在引進雇主郭美足聘僱外勞案，是制度錯誤疏漏下之十足的犧牲者，被告處分原告，是無理由。
㈡被告主張之理由：
⒈原告公司之負責人甲○○於九十年七月受雇主郭美足委託辦理聘僱外勞申請時
，提供偽造署立新竹醫院診斷證明書向行政院勞工委員會申請引進越籍監護工。原告訴稱因公司有眾多客戶，如單以一家人力仲介公司之人員、物力恐無法滿足客戶之需求，必須與醫院管理顧問公司、快遞公司等相關協力廠商合作乃業界慣例云云，說明雇主郭美足（甲○○之高中同學）之受監護人徐簡碧桂其醫院診斷證明書確是經原告之關係，安排由第三者（林哲仲再推介許傑偉）代為聯絡處理取得，惟查受監護人所申請使用之專用診斷證明書（九十一年七月十五日）並非是署立新竹醫院所開立，此案既是由公司安排其協力廠商辦理，自該負起責任。
⒉另又查甲○○在先前以雇主名義、父親潘獻章為受監護人向勞委會申請聘僱外
籍勞工時所提供之署立新竹醫院診斷証明書（九十一年六月十八日開立），經醫院之證實亦是偽造不實，說明兩者之診斷證明書其來源是同出一轍，起訴人對診斷書之取得過程及真實合法性非常清楚，實難推卸其責，故原告在明知不實卻仍提供不實文件向行政院勞工委員會提出聘僱申請案，其未恪遵法令之事實明確。另有關就業服務法對私立就業服務機構之規範及管理，遵循並依法行事是為常理，被告依違反就業服務法第四十條第八款之規定，論處並無不合。
另本件處分所據事實已甚明確，自無須給予陳述意見之機會。
⒊綜上所述，原告違法事實明確，所提行政訴訟為無理由，請予判決駁回。
理 由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、‥‥八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為九十一年一月二十一日修正公布之就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項所明定。次按「本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「中央主管機關掌理事項如下：‥‥六、辦理下列仲介業務之私立就業服務機構之許可、停業及廢止許可：（一）仲介外國人至中華民國境內工作。（二）‥‥」又「本法所定罰鍰，由直轄市及縣（市）主管機關處罰之。」亦分別為同法第六條第一項、第三項第六款第一目、第七十五條所規定。
二、本件原告接受雇主郭美足委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募時，經被告審查後以其提供不實資料，使雇主取得偽造之申請專用診斷證明書，依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，於九十一年十二月十六日以府勞就字第0000000000─二號違反就業服務法罰鍰處分書處原告罰鍰新台幣三十萬元整。原告不服，提起訴願，遭決定駁回各情，有上揭被告處分書、行政院勞工委員會訴願決定書可按，並為兩造所不爭，堪予信實。
三、原告不服訴願決定，起訴意旨略以：原告引進外籍勞工之標準作業流程，係在接受雇主委託案後，隨即針對勞委會所規定應備文件搜集彙整，所提資料包羅萬象高達十項之多，逐一申請，在地緣上分散各處，包括醫院、戶政機關、就業服務機構、雇主住處、被監護人住處等，如單以一家人力仲介公司之人員物力，恐無法滿足客戶之需求，因而必須與如醫院管理顧問公司、快遞公司等相關協力廠商合作（即俗稱外包），待廠商將原告所訂作之產品完成交貨，雙方契約隨即終止，此乃業界慣例。故原告在承作本案時，依既定模式進行外勞申請許可事宜，並經由業務上來往多次的林哲仲推介由許傑偉代原告聯絡雇主辦理被監護人之健檢事宜，而許傑偉亦如期依約完成健檢表之各項，並取得署立新竹醫院之診斷證明書，原告核對無誤後，即與其他文件共同送件，而勞委會職訓局外勞作業中心也書面審查各項應備齊文件而通過該外勞案之申請案，並未退件或要求補正，然而，被告卻在本案引進外勞三個月後，始告知原告該署立診斷證明書係不實，斷而逕認原告有違法之故意；主管機關並未培養就業服務機構辨別診斷書真偽之能力，也未以法院公證或認證來確保法律效力之無瑕疵，使原告在不知情下觸法，實有未合，再被告機關處分原告，卻未予原告陳述意見之機會；且原告因本件行為，遭勞委會另處停業一年的處分，涉一事二罰之虞等語。
四、查原告係屬私立就業服務機構，有經濟部公司執照及私立就業服務機構許可證可按。而原告公司之負責人甲○○於九十年七月接受雇主郭美足委託辦理聘僱外勞申請時，提供偽造之行政院衛生署新竹醫院診斷證明書向行政院勞工委員會申請引進越籍監護工之情，亦有聘僱外籍女傭監護工委託合約書、僱主聘僱外籍勞工申請表、偽造之九十一年七月十五日署立新竹醫院診斷證明書、行政院衛生署新竹醫院九十一年十月二十九日九一新醫政風字第○四二九號函（查覆該診斷証明書所使用之關防、院長職章橫戮、診斷書編號、騎縫章、醫師職章等與該院所使用不同‥‥本案因疑似偽造公文書、印信等，已移送法務部調查局新竹市調查站偵辦）、原告仲介業務員鍾金隆及雇主郭美足之談話紀錄附原處分卷等可稽，是原告接受委任辦理聘僱外國人之申請許可，提供不實資料之事實，已彰彰明甚，被告以原告違反就業服務法第四十條第八款規定，乃依同法第六十五條第一項規定，裁處原告罰鍰新台幣三十萬元，洵屬有據。
五、原告訴稱無辨別診斷証明書偽造之能力，且係依業者一般作業流程與慣例辦理，在不知情情況下觸法，並無故意云云；惟查「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院第二七五號解釋闡釋甚明。茲雇主郭美足之受監護人徐簡碧桂其醫院診斷證明書係經由原告之關係，安排由第三者林哲仲再推介許傑偉，代為聯絡處理取得，此亦為原告所自承屬實，則訴外人許傑偉乃原告為雇主郭美足辦理本件聘僱外國人申請許可事務之使用人，原告就使用人自負有選任監督之保證人責任，而本件原告應注意又無不能注意情事，乃竟疏未注意，接受其使用人所提出偽造之診斷証明書，並憑以向主管機關申辦，自難辭過失之責，依上揭說明，仍應負違反就業服務法第四十條第八款規定（禁止規定）之責任。
六、原告另訴稱被告機關處分原告，卻未予原告陳述意見之機會，於法有違云云；惟按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，此觀行政程序法第一百零三條第五款規定自明。本件原告接受雇主郭美足委託辦理聘僱外勞申請事宜，提供偽造之診斷證明書向行政院勞工委員會申請引進越籍監護工之情如上所述，已有委託合約書、僱主聘僱外籍勞工申請表、偽造之診斷證明書、行政院衛生署新竹醫院九十一年十月二十九日九一新醫政風字第○四二九號函、原告仲介業務員鍾金隆及雇主郭美足之談話紀錄附原處分卷等可稽，客觀上事證已甚明確，依上揭行政程序法第一百零三條第五款規定，被告未再予原告陳述意見，於法自屬有據。
七、至原告訴稱因本件行為，遭勞委會依據就業服務法第六十九條規定，另處停業一年的處分，涉一事二罰之虞云云；查就業服務機構違反就業服務法第四十條第八款規定之責任，依同法第六十五條第一項規定由縣（市）政府（地方主管機關）裁處「罰鍰」之處分；另依同法第六十九條規定，由中央主管機關即勞委會處一年以下之「停業」處分；兩者處罰之機關與種類，俱不相同，並無一事二罰情事。原告主張，容有誤解。
八、綜上所述，原告所訴各節，均無可採；被告以原告接受委任辦理聘僱外國人之申請許可，提供不實診斷証明書，違反就業服務法第四十條第八款規定，乃依同法第六十五條第一項規定，裁處原告罰鍰新台幣三十萬元（最低度），並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定部分，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十二 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十二 日
書記官 吳芳靜