臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二三三三號
原 告 衛達營造有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 楊正評律師（兼送達代收人）複 代理 人 王福民律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○右當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月二十日台內訴字第○九一○○○八六六四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告民國八十九年四月間借牌予案外人林淵源以其名義標得陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程，因施工需要須進行整地，林淵源未經申請許可，將施工所挖取之營建剩餘土石方暫置於宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二地號土地，並擴及於毗鄰陳天溫、蔡文楚、杜桐玉所有同段同小段二
一、二一－一、二九、二九－一、、二九－二、三二、三二－一、三二－二、三
四、三四－一、三四－二、三六、三六－一、三八、三八－一、三八－二、四○、四一、四二、四二－一、四二－二、四二－三、四二－四地號土地及二－一地號國有土地（按上開土地中除二－一地號土地為一般農業區水利用地外，其餘均為一般農業區農牧用地），並採取土石外運，變更地形、地貌，經被告會同相關單位於九十年十二月十三日赴現場會勘查獲屬實，被告乃依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定，以九十一年四月十八日府地三字第○九一○○四四一七六號處分書處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限於九十一年五月二十日以前恢復原狀。嗣被告會同相關單位於九十一年六月二十七日再赴現場會勘後，認原告仍未依規定恢復原狀，被告再依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定，以九十一年八月六日府地三字第○九一○○八四九六三號處分書處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限於九十一年九月十日以前恢復原狀。（原告對以上二件處分不服，另分案辦理）。嗣被告會同相關單位於九十一年九月十七日再赴現場會勘後，認原告仍未依規定恢復原狀，被告再依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第二項規定，以九十一年十月十一日府地三字第○九一○一一七八三九號處分書處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限於九十一年十二月五日以前恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：⒈被告以原告為裁罰對象，是否適法？
⒉被告認定原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，未依規定遵
期恢復原狀，乃依同法第二十一條第一項規定，於九十一年十月十一日裁處原告新臺幣三十萬元罰鍰並限期恢復原狀，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈按行政罰在性質上可分為行政刑罰、行政秩序罰、懲戒罰三種，本件被告以原
告違反行政法上義務而科以罰鍰，應屬行政秩序罰。惟法律上之違法行為，係指行為人本其意思活動，而實現不法構成要件之行為，即須具備不法構成要件上主觀要素與客觀要素之行為，違法行為該當與責任條件（故意、過失）係屬兩事。又犯罪之成立必須具備一定之要件，無論其為刑事犯或行政犯，皆無不同。依通說就犯罪內涵均以三階論為探討核心，即構成要件該當性、違法性與有責性，均為犯罪成立所不可或缺之要件，行政犯既為犯罪，自亦不能缺少上述要件。職是，被告如認為原告有違反行政法上義務之不法行為，被告應就原告行為是否在意識下所支配（即包含故意犯及作為犯）或可支配（即包含過失犯及不作為犯）予以衡量，並逐一證明原告有如何之行為該當不法構成要件，及違法性暨具備故意、過失之責任條件。不能在行為主體未釐清前，逕以違法行為構成要件該當繩之，更不能將違法行為成立要件中之構成要件該當與責任條件混為一談，甚至倒果為因，以推定過失，輾轉推論被告有違反行政法上義務之不法行為，合先敘明。
⒉次按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或
縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、或拆除其地上物恢復原狀。」、「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一、二項固分別定有明文。惟依上開區域計畫法第二十一條：「違反第十五條第一項之管制使用土地者」規定意旨，本條項處罰之主體，厥為違反區域計畫法第十五條第一項之行為人，苟非屬違反行為之主體者，自不得依上開法律規定加以處罰。
⒊查原告雖係陸軍第六軍團司令部「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」名義承
攬人，惟是項工程實係第三人林淵源向原告借牌承攬，相關之工程事宜均由林淵源獨自負責施作處理，原告根本未實際從事此一工程之承攬工作，此有林淵源所出具之工程承包切結書一件可參，觀諸切結書記載：「衛達營造有限公司承包之陸軍九九五四部隊紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程為林淵源（身份證字號Z000000000）獨立承攬，自工程開工日起至保固期滿期間止，工程上所發生之一切問題如（工地安全、工程進度、請款、工程財（債）務糾紛、稅務、保固期間維護）等，以上若有因本工地所產生民、刑事責任，本人願負法律上責任，恐口無憑，特立此書。」等語，即可證明上開工程實際確係林淵源所獨立承攬施作。再參諸相關之履約保證金、工程款等款項，亦均由原告轉交與林淵源，此亦有其中收據五紙可稽，更足證林淵源方為此一工程之實際承攬施作人，原告並未從事「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」相關工作之施工至明。
⒋次查原告借牌予林淵源所承攬者，其工程範圍係在陸軍第六軍團司令部紅柴林
營區內，與本件被告據以處罰之宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二、二之一等二十五筆土地根本無關。而前開陸軍第六軍團司令部紅柴林營區內之土石所以會運至宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二、二之一等二十五筆土地上堆置，乃係林淵源個人之行為，其後，林淵源與陸軍第六軍團司令部協商將上開土石方運交晉城土石資源堆置場及榮華砂石場，姑不論林淵源究竟有無趁搬運之機會故意超挖土石，尚在檢察機關依法偵辦中，縱屬事實，原告事前根本不知情，主觀上並無犯罪意圖，亦未與林淵源有任何犯意聯絡或行為分擔，核與原告完全無涉。
⒌上開事實，原告於被告第九十一年八月六日府地三字第○九一○○八四九六三
號處分書後於訴願書內已有詳述，被告則以九十一年九月二十七日府第三字第○九一○一○一八八號函附答辯書略以「區域計畫法第二十一條及第二十二條之執行對象，不以行為人為限。故除論借牌承攬已違反『營造業管理規則』第三十一條第一項第三款規定得依程序撤銷其登記證外，原告借牌予第三人以其公司名義承攬，亦難脫過失之連帶責任，本府依上開規定再處新台幣三十萬元罰鍰，依法即無不合」云云置辯。但查：微論，原告借牌予第三人林淵源違反「營造業管理規則」第三十一條第一項第三款，亦僅屬主管機關得否依法定程序撤銷原告之營造業登記證，然此亦與區域計畫法無關。再者，原告上開行為亦僅止於將營造業登記牌照借予第三人林淵源得以投標承攬陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程，然此與林淵源另行起意藉將工程廢棄土石方運往前開宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二地號等二十五筆土地，及林淵源嗣後假藉與第六軍團司令部間將工程廢棄土石方外運至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場協議之機會，林淵源借挖運堆置廢棄土石方同時，涉嫌盜○○○鄉○○○段紅柴林小段二一地號等二十三筆私有土地及同小段二｜一地號國有土地上土石等，並無因果關係存在，上述林淵源盜採土石行為涉嫌妨害公共安全及竊盜罪，經臺灣宜蘭地方法院檢察署偵辦後已申請羈押之五位犯罪行為人，亦與原告毫無任何關係。原告與第三人林淵源之上開盜採砂石行為，事前既無犯意聯絡，復無行為分擔，原告當非違反區域計畫法第二十一條及第二十二條之不法行為人，被告空言原告應負過失之連帶責任云云，殊無足取。
⒍訴願決定機關駁回原告訴願理由略以「按訴願人既為陸軍第六軍團司令部紅柴
林營區圍牆及排水溝新建工程名義上之承攬人，對於係爭土地違規使用本負有恢復原狀之義務而未恢復原狀，自難謂無過失」云云，惟查：原告借牌予林淵源所承攬者，其工程範圍係在陸軍第六軍團司令部紅柴林營區內，與本件被告據以處罰之宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二、二之一等二十五筆土地根本無關。退步言之，縱認原告為名義上承攬人，林淵源係以原告名義才能將紅柴林營區開挖之十一萬六千零十八立方公尺土石運至前述二十五筆土地上，然因林淵源係勾結陸軍第六軍團司令部承辦人員，取得監工單位陸軍第六軍團步兵第一五二旅八十九年九月二十九日（八九）鈰文字第二八○八號函同意辦理土石外運，原告亦同遭蒙蔽，縱認原告未善加監督，但自紅柴林營區挖運至系爭上開二十五筆土地之十一萬六千零十八立方公尺土石，亦已由林淵源於九十年十一月六日至十二月二十三日全數清運至晉城土資場，亦即林淵源未經申請主管機關即被告許可而假借原告公司名義堆置於系爭上開二十五筆土地之十一萬六千零十八立方公尺土石已清運完畢回覆土地之原狀。至於，林淵源事後另行勾結上述二地號土地所有權人即晉城砂石公司及榮華砂石公司股東詹阿添，超挖系爭二十五筆土地上，面積三三八○八公頃，數量約三萬三千一百立方公尺之土石方，核與原告無關，況林淵源利用清運期間超挖土石，更勾串陸軍第六軍團步兵一五二旅派兵押運，凡上事實，有彈劾案文可稽，何能歸責於原告？⒎行為乃屬生活事實，需受法律評價，惟同一行為事實，在不同法律（民法、刑
法、行政法）領域內所受評價，及因此所生法律效果，並不相同。一行為事實經刑法規範評價為刑事犯罪行為，故可能同時成立行政法上違章行為，且成立民事損害賠償責任，然三者間並不存必然關係，例如：某客運公司僱用合格具有職業駕照之人擔任司機，因司機執行駕駛職務時違規闖紅燈肇事致人於死，依刑法規範評價司機應負業務過失致死罪責（刑法第二七六條第二項），依行政法規範評價司機應負行政違章罰鍰責任（道路交通管理處罰條例第五二條），依民法規範評價司機應負侵權行為損害賠償責任（民法第一八四條），然對甲公司而言，依刑法規範評價，甲公司為法人並非刑罰主體，甲公司負責人並非行為人，就司機違規闖紅燈事前無法預知，無故意、過失，不負刑事業務過失致死罪責，依行政法評價，道路交通管理處罰條例第五二條僅處罰駕駛人，而不及於汽車所有或僱用人，甲公司及其負責人均不負行政違章罰鍰責任，依民法規範評價，甲公司及其負責人並非行為人，不負民法第一八四條侵權行為，而係應依民法第一八八條第一項前段負僱用人連帶損害賠償責任，但如甲公司能證明選任受僱人及監督其職務之執行已盡相當注意或縱加以相當注意而仍不免發生損害，依第一八八條第一項後段，則甲公司不負僱用人連帶損害賠償責任（民法第一八八條第一項暫不討論）。是無論刑法違法責任、行政違章責任及民事損害賠償責任，法規範之評價主體，除法律另有特別規定外，原則上均應以行為人為限，不及行為人以外之第三人。準此：
⑴按區域計畫法第二十一條：「違反第十五條第一項之管制使用土地者」規定
意旨，本條項處罰行為主體，厥為違反同第十五條第一項之行為人，苟非屬違反法規之行為人主體，自不得依此規定加以處罰。
⑵查原告雖將營造業登記牌照借予第三人林淵源得以投標承攬紅柴林營區工程
，然此與林淵源另行起意藉機將工程廢棄土石方運往系爭二五筆土地商堆置，及嗣後假藉與第六軍團司令部間將工程廢棄土石方外運至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場協議之機會，擅採系爭二五筆土地上土石，並無因果關係存在。縱使認為林淵源係以原告名義承攬工程才得以將工程土石運至系爭二五筆土地，然自紅柴林營區運出之土石，已由林淵源清運完成，對於林淵源有無假借清運機會，為自己不法所有而擅採土石行為，目前正由宜蘭地方法院審理中，原告事先未與林淵源有何犯意聯絡，更無行為分擔，由本案經法務部調查局宜蘭調查站將竊盜案移送宜蘭地方法院檢察署偵辦，檢察署將林淵源人以妨害公共安全及竊盜罪提起公訴，原告公司負責人或其他任何員工均不在起訴被告之列，至臻明確。
⑶是依上開宜蘭地檢署偵查終結認定之事實，從刑法、民法及民事規範角度評價：
数 ①原告之借牌行為，固違反「營造業管理規則」第三十一條第一項第三款，
亦僅屬主管機關是否依法定程序撤銷原告之營造業登記證，然此亦與區域計畫法及林淵源事後起意竊取土石行為無必然因果關係，且此一行為並未觸犯刑法規範或違反民事規範。
②無論林淵源是否有趁清運機會而臨時起意竊取土石，原告事先未與林淵源
有犯意聯絡，無行為分擔，依刑法規範評價，原告或負責人均不構成刑事妨害公共安全及竊盜罪，由原告負責人或員工均不在檢察署起訴被告之列觀之已明。依民法規範評價，林淵源縱有盜採行為而致私有土地所有權人及國有土地管理人權益受損，但原告既非侵權行為人，不負民法第一八四條侵權行為損害賠償責任。退步言，縱認林淵源以原告名義清運土石才能趁機盜取，至多，僅能認為林淵源為原告之使用人，原告對林淵源有監督、管理之責，卻未善盡責任，原告應依民法第一八八條第一項前段負僱用人連帶損害賠償責任，然此乃因民法第一八八條就僱用人損害賠償責任設有特別規定，即使原告未善盡管理、監督責任，亦不能因此即謂原告應依民法第一八四條第一項及第一八五條負共同侵權行為損害賠償責任。依行政法規範評價，縱使林淵源行為違反區域計劃法第十五條規定，依區域計畫法第二十一條行政違法行為要件加以分析，所規範之違法行為主體為「違反第十五條第一項之管制使用土地者」，即處罰行為主體為違反區域計畫法第十五條第一項之行為人，苟非屬違反法規之行為人主體，自不得依第二十一條規定加以處罰。原告非盜採行為人，與林淵源無意思聯絡、行為分擔，除區域計劃法另有原告應負連帶責任之特別規定外，參照刑法第一條規定「行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限。」罪刑法定主義之法理，即無依區域計畫法第二十一條第一項對原告科處罰鍰及命命回復原狀之理。
⒏被告再次處罰理由謂：「…九十一年九月十七日經會同相關單位現場履勘結果，仍未恢復原狀與原地高程落差約一公尺」，但查：
茡⑴林淵源自紅柴林營區運出之土石，於被告機關地政課現場履勘前，曾由林淵
源清運至進成土石資源堆置場及榮華砂石場，乃不爭之事實。惟原告接獲第一次行政處分後，曾要求林淵源妥善處理，據林淵源告知：九十一年七月二十三日羅東地政事務所就系爭二五筆土地「現況」進行測量時，並未詳細究明系爭二十五筆土地之「原狀」為何？亦即，林淵源與羅東地政事務所就系爭二十五筆土地堆置紅柴林營區運出土石前之原有高程究竟若干有爭執。羅東地政事務所並未提出堆置土石前之測量紀錄，被告亦未提出相關原有土地高程測量紀錄，而係單純片面基於鄰地高程而為事實認定。據林淵源事後提出系爭二十五筆土地六十八年間「航空測量圖」顯示，系爭二五筆土地經判讀海拔高程為五二．五公尺，與鄰地高程相比較，原本即存有落差，即系爭二十五筆土地係屬低窪地。林淵源更聲稱伊於被告作成第一次處分後，為避免麻煩息事寧人，於九十一年九月十七日再次履勘前，已購買同材質土石回填現場，回填後之現場土地高程反而超過六十八年間「航空測量圖」判讀海拔高程五二．五公尺達六十公分以上，因此，縱使認為堆置於系爭二十五筆土地之紅柴林營區土石清運至晉成土石資源堆置場及榮華砂石場時，實際清運土石數量超過原堆置土石數量，林淵源亦已將土地現場恢復堆置前之「原狀」。被告未究明系爭二五筆土地之原有高程，斷然以鄰地目前現有高程逕自推論即為土地原有高程，並非適當。據上，林淵源既有回填土石具體作為，並主張土地高程原即較鄰地高程為低，則系爭土地「原狀」為何？既有爭執，在事實未查明前，被告逕認系爭土地仍有區域計劃法第二一條第二項前段「經限期恢復原狀而不遵從」情形，而續為本件處分，其妥當性非無疑義。
⑵本院受理兩造間另件九十二年度訴字第八三○號區域計劃法事件中，被告提
出九十三年一月二十六日府地三字第○九三○○○七三三八號函辯稱經「羅東地政事務所於九十一年七月第二次測量成果，較諸鄰地仍有平均深度達○．八公尺，經核算仍不足約二萬餘立方公尺」云云，但查：系爭二五筆土地係屬未經整理或農業改良之原始自然地表，其中地形高程存有相當變化，羅東地政事務所於九十一年三月及七月十七日二次測量中，係以「擬設高程方法」實施測量，亦即所謂「原始高程」變化存屬被告單方假設數值，且二次測量均僅於兩側鄰地各擷取乙點方式推論原有地形、地貌高程，取樣數太少，以「點」推算「面」，過於草率，測量前提將整體約三．三八○八公頃土地中間可能存在高程變化完全排除，已非妥適，況由二次測量所取基準點不同（第一次13.94m及11.1m，第二次14.11m及10.98m，），二次測量基準點已有0.29m誤差【（13.94-11.1）-（14. 11-10.98）＝2.84-3.13＝-0.29】，如此，豈非謂林淵源於二次測量期間又往下盜採0. 29m土石？其不可採無待贅言；反觀，「比較說明」以每隔二五公尺讀取一點高程基準點判讀系爭土地原始地形、地貌高程應較為可採。為查明事實真相，請將「高程比較分析說明」與被告九十三年一月二十九日府第三字第○九三○○○七三三八號函（含附件）送請行政院農業發展委員會林務局農林航空測量所鑑定。
⒐抑有進者，按「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（
市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」固為區域計畫法第二十一條第一、二項所明定，但查「按次處罰之執行，應否皆先經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀之程序後，始得對不遵從者，予以處罰；抑或經第一次限期改正之後，對不遵從者，毋庸再經限期改正之措施，即得逕予連續處罰乙節，基於經限期改正後，違法行為之情節，可能因改善狀況，而有變動，故再次處罰之內容項目、輕重程度等，或許會因違反管制使用者之改正情形，而有差異；因此，於執行按次處罰時，皆須依該條第二項前段之規定，對執行之對象，先經施予限期改正之程序，倘其不依限遵從辦理後，始得施予處罰」，業經內政部九十年一月三十日台九十內營字第九０八二二八四號函解釋在案。據上，則被告於九十一年四月十八日以府地三字第○九一○○四四一七六號處分書依區域計畫法第二十一條第二項規定裁處原告罰鍰新台幣三十萬元，並限原告以當地同材質土石回填，於九十一年五月二十日以前恢復原狀供農牧使用，而系爭二十五筆土地曾由林淵源回填土石，亦經宜蘭縣羅東地政事務所於同年七月十七日實施測量確認在案，縱使被告機關認為回填仍與原地高程落差約一公尺，未完全恢復原狀（惟兩造對於「原狀」仍有爭執），則依內政部九十年一月三十日台九十內營字第九○八二二八四號函釋，被告機關應先定期通知原告限期改正，倘原告不依限遵從辦理，被告才得為第二次處罰，查：被告已於九十二年度訴字第八三０號區域計劃法事件自認「不過證人實施測量的時間是在九十二年七月，原處分是在九十一年八月六日所為的，證人所作的測量是在原處分以後，原告是不是在處分以後有再去做回填的工作，也就是說證人當時所作測量的現況跟我們為處分的現況有可能是不同的」，職是，被告在羅東地政事務所九十一年七月十七日實施測量確認已有部份改善後，未踐行限期改正程序，且於嗣後未曾再次進行任何測量，純以目測判斷，即逕於九十一年八月六日為第二次處分，及於九十一年十月十一日為系爭第三次處分，即屬違法而不足維持。
10.系爭處分裁量違反比例原則：查：系爭違反區域計劃法事件，被告前後連續裁罰四次，每次皆裁罰三十萬元，被告於九十二年度訴字第八三０號區域計劃法事件陳稱其裁量理由依據「原告盜採的量太多了，以一米市價行情二百元計算之，所以處罰新台幣三十萬元，而原告的違規情狀較嚴重，所以處罰較高，本件處罰後，有一裁罰基準在九十二年才制定。」（證十六號），經查：被告上開裁罰理由於初次發現違法行為時，或有其正當性，然於第一次行政處分後，現場確有回填行為，雖兩造就「回復原狀」認知標準歧異，惟縱依被告第一、二次裁罰前測量結果比較，被告認定盜挖數量已由八萬四千五百立方公尺銳減為二萬餘立方公尺，甚至，被告自稱於第二次處分後，原告可能又去回填，因此才有聯宏測量工程顧問有限公司測量及克力工程顧問有限公司分析認為回填後之現場土地高程反而超過六十八年間「航空測量圖」判讀海拔高程五二．五公尺達六十公分以上，則被告仍依第一次處分依據事實，對於回復原狀行為及努力，完全未加斟酌考量，其裁罰顯然違反比例原則。
㈡被告主張之理由：
⒈查「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣
（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」為區域計畫法第十五條第一項所明定。另依同法施行細則第十五條第一項第五款規定：「．．．
五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者」；同條項第十二款規定：「十二：水利用地：供水利及其設施使用。」又依非都市土地使用管制規則第六條第一項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」同條第三項規定：「各種使用地容許使用之項目如附表一。」本案系爭非都市土地二十五筆除紅柴林段紅柴林小段二－一地號土地編定使用類別為一般農業區水利用地外，其餘均編定為同區農牧用地，依上開規定，應供水利、農牧生產及其設施使用，並不允許堆置營建剩餘土石方，非經申請許可亦不得採取土石。
⒉陸軍辦理「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」，其營區基地地表屬優質營建
土方料源，陸軍於規劃上開工程計畫時，未考量土石料源留用，發包廢棄土石方四萬一千立方公尺，本應依內政部修正「營建剩餘土石方處理方案」參－二、公共工程剩餘土石方處理編第（二）點：「工程主辦機關應負責自行規劃設置、審查核准、啟用經營土場或嚴格要求承包商覓妥合法收容處理場所，承包廠商應於工地實際產出剩餘土石方前，將擬送往之合法收容所處理場所之地址及名稱報工程主辦機關備查後，據以核發土石方流向證明文件，並於投標文件及工程契約書中載明環保項目；其有違規棄置剩餘土石方或廢棄物者，應依契約及廢棄物清理法相關規定，嚴格執行追究責任與處分」辦理。原告承包本工程所擬廢棄土運棄計畫載明「本公司特覓妥合法之棄土場，位於○○鄉○○○段紅柴林小段二地號，面積二、二○九二公頃，將此項廢棄土運至棄土場妥善處理，以利工程。」，並附具第三人詹阿添暫時堆○○○鄉○○○段紅柴林小段二地號之同意書，於八十九年十月三日向被告所屬建設局申請將施工所生之廢棄土運至上開二地號堆置，案經被告同年月十七日以八九府建管字第一○九一三三號函復原告，請依內政部八十九年五月十七日台八九內營字第八九八三三七三號函頒實施「營造剩餘土石方處理方案」之公共工程剩餘土石方處理規定辦理，並檢還其申請書文件。又陸軍步兵第一五二旅司令部於八十九年六月十日（八九）鈰文字第一○二○號函送「紅柴林營區新建工程施工計畫」，雖承辦公文簽稿受文正本載明「宜蘭縣政府」為受文正本機關，惟擅採土石事件發生後，被告清查迄無收到陸軍函送施工計畫文件。原告將紅柴林營區施工中產生廢棄土石方（優質營建土石之土頭）先行堆置在系爭紅柴林段紅柴林小段二地號，更擴及毗鄰之紅柴林段紅柴林小段二－一、二一、二一－一、二九、二九－一、二九－二、三二、三二－一、三二－二、三四、三四－一、三四－
二、三六、三六－一、三八、三八－一、三八－二、四○、四一、四二、四二－一、四二－二、四二－三、四二－四等二十五筆土地，並藉陸軍仲裁失利，隨即就地採取當地土石，混蒙一併外運至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場。原告竊取紅柴林段紅柴林小段二－一地號國有土地土石及擅採同段同小段二地號等二十五筆土地土石，平均深度二．五公尺，面積概約三三八○八平方公尺，採取土石量概估為八萬立方公尺。以其大肆盜（濫）採土石之行為，嚴重破壞水土保持、影響國土保安及當地民眾生命財產安全，涉嫌妨害公共安全及竊盜罪，業經台灣宜蘭地方法院檢察署偵辦結提起公訴。原告未經許可擅自堆置營建剩餘土石，並藉機盜濫採當地土石外運，違反上開農牧用地、水利用地編定使用管制，事證極為明確，經被告以九十一年八月六日府地三字第○九一○○八四九六三號處分書處罰鍰新台幣三十萬元，並限期於同年九月十日前回填恢復原狀供農牧使用，期限屆滿後被告於同年九月十七日再會同相關單位至現場複查，與同年六月二十七日會勘現況相同，未有繼續回填土石動作，雜草開始叢生，判定未完全恢復原狀，被告再依區域計畫法第二十一條第二項規定再處罰鍰新台幣三十萬元。
⒊按「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處
新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第二十一條第一項、第二項定有明文。又依內政部九十年二月十九台九十內營字第九○八二五四六號函解釋：「關於區域計畫法第二十一條、第二十二條規定執行疑義．．．二．．．（二）又除專屬自然人之權利義務外，法人於法令限制內，有享受權利、負擔義務之能力，為民法第二十六條所規定，故以法人名義（公司為法人之一種）承租土地為違反區域計畫法第十五條規定者，直轄市，縣（市）政府自得對該法人依該罰責之規定，施與行政罰。
三．．．故對土地所有人（含各共有人）、地上物所有人、使用人及管理人對象（無論有無授意或知情），其處罰仍是該等對象是否有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰之。」被告擅採土石，應負有恢復原狀供農牧使用之義務，在被告限期恢復原狀之期限內，仍未完全恢復原狀，依上開規定得按次再處罰新台幣三十萬元，依法並無違誤。
⒋原告訴稱前開條文處罰之主體，厥為違反之行為人，茍非屬違反行為之主體，
自難依上開法條之規定加以處罰。但查該法雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等。又司法院大法官會議釋字第二七五號解釋文明示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，亦即行政罰以有過失或故意為必要。故對土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等對象無論有無授意或知情，其處罰仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以個別處罰。為內政部九十年一月三十日台九十內營字第九○八二二八四號、同年二月一日台九十內營字第九○八二三三二號、同年二月七日台九十內營字第九○八二三○五號、九十一年一月十六日台內營字第○九一○○八七一一六○號函所明示。原告自承係陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程之承攬人，並由訴外人林淵源借牌承攬，雖訴稱相關之工程事宜均由林淵源負責處理，原告根本未實際從事此一工程之承攬工作。然依原告檢附之工程切結所載開工日期為八十九年五月十八日，立約日期卻為九十年十月十二日足證原告所述不足採信。
⒌原告訴稱「借牌與林淵源所承攬者，其工程範圍係在六軍團司令部紅柴林營區
內，與本件被告據以處罰之宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二地號及二之一等二十五筆土地根本無關。林淵源縱故意超挖土石，惟原告事前根本不知情，主觀並無犯罪意圖，亦未與林淵源有任何犯意聯絡或行為分擔，核與原告完全無涉。」惟查原告既自承為該項工程承攬人，對於係爭土地違規使用，本負有恢復原狀義務而未恢復，難謂其無過失，原告據以裁處罰鍰，依法並無不合。⒍綜上，原告違法事證極為明顯，原處分並無違誤，本件訴訟顯無理由，敬請依法駁回其訴。
理 由
一、按區域計畫法第十五條第一項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第二十一條規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳者，移送法院強制執行。」。另依同法施行細則第十五條第一項第五款規定：「．．．五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者」；同條項第十二款規定：「十二：水利用地：供水利及其設施使用。」又依非都市土地使用管制規則第六條第一項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」
二、本件原告於八十九年四月間借牌予案外人林淵源以其名義標得陸軍第六軍團司令部紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程，因施工需要須進行整地，林淵源未經申請許可，將施工所挖取之營建剩餘土石方暫置於宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二地號土地，並擴及於毗鄰同小段二一地號等二十三筆私有土地及同小段二─一地號國有土地，及擅採上開土地之土石，違反區域計畫法第十五條第一項非都市土地使用編定管制規定，經被告乃依同法第二十一條第一項規定，以九十一年四月十八日府地三字第○九一○○四四一七六號處分書裁處原告三十萬元罰鍰，並限原告以當地同材質土石回填，於九十一年五月二十日以前恢復原狀。嗣被告會同相關單位於九十一年六月二十七日再赴現場會勘後，認原告仍未依規定恢復原狀，被告再依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定，以九十一年八月六日府地三字第○九一○○八四九六三號處分書處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限於九十一年九月十日以前恢復原狀。嗣被告會同相關單位於九十一年九月十七日再赴現場會勘後，認原告仍未依規定恢復原狀，被告再依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第二項規定，以九十一年十月十一日府地三字第○九一○一一七八三九號處分書處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限於九十一年十二月五日以前恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回各情，有被告上揭處分書、土地登記謄本、現場會勘照片、會勘紀錄、訴願決定書等附卷可稽，復為兩造所不爭，堪認屬實。
三、原告不服訴願決定，起訴意旨略以：依區域計畫法第二十一條：「違反第十五條第一項之管制使用土地者」規定意旨，本條項處罰之主體，厥為違反區域計畫法第十五條第一項之行為人，苟非屬違反行為之主體者，自不得依上開法律規定加以處罰。原告雖係陸軍第六軍團司令部「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」名義承攬人，惟是項工程實係第三人林淵源向原告借牌承攬，相關之工程事宜均由林淵源獨自負責施作處理，原告根本未實際從事此一工程之承攬工作，並非本件之不法行為人；原告借牌予第三人林淵源固違反「營造業管理規則」第三十一條第一項第三款，此僅屬主管機關得否依法定程序撤銷原告之營造業登記證，然此與林淵源另行起意違反規定堆置並藉機盜取土石致違反區域計畫法之行為，並無因果關係。次查原告借牌予林淵源所承攬者，其工程範圍係在陸軍第六軍團司令部紅柴林營區內，與本件被告據以處罰之宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二、二之一等二十五筆土地根本無關。又林淵源「堆置」系爭二十五筆土地之土石已清運完畢回復土地之原狀，至林淵源事後另行超挖土石部份根本與原告無關，況據林淵源事後提出系爭二十五筆土地六十八年間「航空測量圖」顯示，系爭二五筆土地與鄰地高程相比較，原本即存有落差，即系爭二十五筆土地係屬低窪地，林淵源更聲稱於九十一年九月十七日被告再次履勘前，已購買同材質土石回填現場，已將土地現場恢復堆置前之「原狀」，被告未究明系爭二五筆土地之原有高程，斷然以鄰地目前現有高程逕自推論即為土地原有高程，並非適當。又縱使被告機關認為回填仍與原地高程有落差，未完全恢復原狀，亦應先定期通知原告限期改正，倘原告不依限遵從辦理，被告才得為系爭第三次處罰，詎被告未踐行限期改正程序，且於本件處分前未再進行測量，即為系爭處分，與法未合；再系爭處分未斟酌回復原狀行為及努力，其裁量違反比例原則云云。
四、查系爭非都市土地二十五筆除紅柴林段紅柴林小段二－一地號土地編定使用類別為一般農業區水利用地外，其餘均編定為同區農牧用地，依上開規定，應供水利、農牧生產及其設施使用，並不允許堆置營建剩餘土石方，非經申請許可亦不得採取土石。陸軍辦理「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」，其營區基地地表屬優質營建土方料源，陸軍於規劃上開工程計畫時，未考量土石料源留用，發包廢棄土石方四萬一千立方公尺，依內政部修正前「營建剩餘土石方處理方案」參─
二、公共工程剩餘土石方處理編第（二）點：「工程主辦機關應負責自行規劃設置、審查核准、啟用經營土場或嚴格要求承包商覓妥合法收容處理場所，承包廠商應於工地實際產出剩餘土石方前，將擬送往之合法收容所處理場所之地址及名稱報工程主辦機關備查後，據以核發土石方流向證明文件，並於投標文件及工程契約書中載明環保項目；其有違規棄置剩餘土石方或廢棄物者，應依契約及廢棄物清理法相關規定，嚴格執行追究責任與處分」辦理。系爭工程由林淵源向原告借牌，以原告名義得標承作後，林淵源竟將紅柴林營區施工中產生廢棄土石方（優質營建土石之土頭）先行堆置在系爭紅柴林段紅柴林小段二地號，更擴及毗鄰同小段二一地號等二十四筆土地，隨即就地採取當地土石，混蒙一併外運至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場。竊取二─一地號國有土地土石及擅採二地號等二十四筆土地土石，平均深度二．五公尺，面積概約三三八○八平方公尺，採取土石量概估為八萬立方公尺（有宜蘭縣羅東地政事務所九十一年七月二十三日羅地二〈六〉字第○九一○○○七七二五號函、土地現況測量之土地複丈成果圖等可稽）。上開大肆盜採土石之行為，嚴重破壞水土保持、影響國土保安及當地民眾生命財產安全，違反區域計畫法第十五條第一項非都市土地使用編定管制規定，彰彰明甚。被告於九十一年四月十八日依同法第二十一條第一項規定，裁處罰鍰並限期恢復原狀，自屬有據。原告因未恢復原狀，經被告以九十一年八月六日府地三字第○九一○○八四九六三號處分書處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限於九十一年九月十日以前恢復原狀在案。嗣被告會同相關單位於九十一年九月十七日再赴現場會勘後，發現與同年六月二十七日會勘現況相同，未有繼續回填土石動作，雜草開始叢生，判定未完全恢復原狀，此有現場照片、會勘紀錄附原處分卷可稽，是被告再依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第二項規定，以九十一年十月十一日府地三字第○九一○一一七八三九號處分書處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限於九十一年十二月五日以前恢復原狀，尚無不合。
五、原告主張陸軍第六軍團司令部「紅柴林營區圍牆及排水溝新建工程」係由第三人林淵源向原告借牌承攬，原告僅係名義承攬人，並未實際從事此一工程之承攬工作，並非本件之行為主體，對林淵源之違法行為，原告亦不知情，況借牌行為與本件違反區域計畫法之行為，並無因果關係，不得據以處罰原告云云；惟查區域計畫法之立法意旨，係在透過非都市土地之分區使用管制，以促進土地及天然資源之有效利用。該法第十五條雖對違反管制使用土地未明文規定執行對象，惟從第二十一條第二項後段觀之，其執行之對象，應係指土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等。又司法院大法官會議釋字第二七五號解釋文明示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」。按系爭工程既係由案外人林淵源向原告借牌承攬，係以原告名義承攬施作，此時林淵源即相當於原告之使用人，原告對該工程及林淵源之人，自負有監督、管理之義務。詎林淵源竟未經申請許可，將施工所挖取之營建剩餘土石方暫置於上揭二地號土地，並擴及於毗鄰同小段其他二十四筆土地，並藉機擅採上開土地之土石，違反區域計畫法第十五條第一項非都市土地使用編定管制之規定；而原告既係工程之承攬人，負有監督、管理之責，核其情節，又無不能注意之情事，依上開說明及第二七五號解釋意旨，自難辭過失之責。
六、原告另主張借牌與林淵源所承攬者，其工程範圍係在六軍團司令部紅柴林營區內，與本件被告據以處罰之宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段二地號及二之一等二十五筆土地無關；且林淵源「堆置」系爭二十五筆土地之土石已清運完畢回復土地之原狀，其事後另行超挖土石之行為與原告無涉云云；查本件原告既同意借牌與林淵源承攬系爭工程，並於八十九年十月三日逕向宜蘭縣政府建設局申請將施工所生之廢棄土運至上開二地號堆置，經宜蘭縣政府同年月十七日以八九府建管字第一○九一三三號函復，請原告依內政部八十九年五月十七日台八九內營字第八九八三三七三號函頒實施「營造剩餘土石方處理方案」之公共工程剩餘土石方處理規定辦理，並檢還其申請書文件，則原告對借牌人林淵源就上開土地有無按上開區域計畫法之規定辦理，應負監督、管理之責，已如前述，原告竟未負監督、管理之責，任借牌人林淵源將紅柴林營區施工中產生廢棄土石方（優質營建土石之土頭）先行堆置在系爭紅柴林段紅柴林小段二地號，更擴及毗鄰之二十四筆土地，隨即就地採取當地土石，並予以混蒙一併外運至晉城土石資源堆置場及榮華砂石場，原告既疏於管理、監督，要難以上揭情詞卸責。
七、原告主張林淵源事後提出系爭二十五筆土地六十八年間「航空測量圖」，顯示系爭二五筆土地與鄰地高程相比較，原本即存有落差，即系爭二十五筆土地係屬低窪地，林淵源聲稱於九十一年九月十七日被告再次履勘前，已將土地現場恢復堆置前之「原狀」，被告未究明系爭二五筆土地之原有高程，斷然以鄰地目前現有高程逕自推論即為土地原有高程，並非適當云云；惟查本件曾經羅東地政事務所於九十一年三月及七月十七日以「擬設高程方法」實地施測之二次測量成果，該地形走勢由西向東呈緩坡傾斜，其高程差前後約二至三公尺，上揭土地被衛達營造公司擅採土石後‥‥經核算開挖面積，所擅採土方約八萬餘立方公尺。原告載土石回填上揭「盆狀地」，高程自應以毗鄰未被盜採土地週邊高程為判斷依據，惟經羅東地政事務所九十一年七月第二次測量成果，較諸毗鄰地仍有平均深度達約○. 八公尺，經核算不足約二萬餘立方土石，此有被告九十三年一月二十九日府地三字第○九三○○○七三三八號函、測量成果圖示、剖面圖示等附卷可據。
衡之情理，被告不可能就該被盜挖之土地，於被盜挖之前，事先予測量拍照，是羅東地政事務所以「擬設高程方法」，以毗鄰未被盜採土地週邊高程為判斷依據，實地施測，其調查方式自屬允當，原告主張林淵源事後提出之「航空測量圖」，既係六十八年間所攝，詎本件盜採行為時，已逾二十年，滄海桑田，何能以二十餘年前之測量圖推斷盜採現場之地形、地貌高程云云，未能舉證以實其說，空言主張，容非可採。其聲請送行政院農業發展委員會林務局農林航空測量所依六十八年拍攝之圖示，鑑定系爭現場於六十八年間地形、地貌之高程等情，核無必要。
八、原告主張縱被告認回填仍與原地高程有落差，未完全恢復原狀，亦應先定期通知原告限期改正，倘原告不依限遵從辦理，被告才得為系爭第三次之處罰，詎被告未踐行限期改正程序，與法未合；再系爭處分未斟酌回復原狀行為及努力，其裁量違反比例原則云云；查本件被告係依據區域計畫法第二十一條第二項：「前項情形經限期變更使用，停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」之規定裁處，依該規定僅須經限期恢復原狀而不遵從者，即得按次處罰；其處罰並無應再通知限期改正而未改正之要件，原告所認，容有誤解。再林淵源於系爭土地盜採土石後，雖曾進行回填，惟如前所述，較諸毗鄰地仍有平均深度達約○. 八公尺，經核算仍不足約二萬餘立方土石，是被告以本件遭盜（濫）採之土石量甚大，嚴重破壞水土保持、影響國土保安及當地民眾生命財產安全，經令限期恢復原狀，仍不足二萬餘立方土石，情節仍屬嚴重，乃裁處三十萬元罰鍰並再限期恢復原狀，經核被告裁量權之行使，並未違反比例原則，亦無其他裁量違法之情事。
九、綜上所述，原告主張各情，均非可採。被告以原告仍未遵期於九十一年九月十日以前恢復原狀，乃依區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第二項規定，裁處原告新臺幣三十萬元罰鍰，並限於九十一年十二月五日以前恢復原狀，認事用法，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十四 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十四 日
書記官 吳芳靜