臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二四五六號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 國防部代 表 人 湯曜明部長）訴訟代理人 國防部陸軍總司令部代 表 人 霍守業（總司令）複 代理人 蕭維德律師右當事人間因返還公法上不當得利事件，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為陸軍中校退役，現所居之高雄縣鳳山市○○路○段○○○號四樓（即原陸軍黃埔一村，現為建國新城），係於民國（下同）八十四年十一月一日奉行政院台八十四內三八八四九號函同意改建，並依舊制改建眷村所適用之被告六十九年五月三十日（六九）正歸字第七四九九號令頒布之國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點配售二十六坪型眷舍，並自費增坪四坪，且於八十九年七月二十八日繳交自費增坪之款項新臺幣（下同）五十一萬七千八百五十八元；惟嗣後知悉，若依新制改建眷村所適用之八十五年二月五日公布之國軍老舊眷村改建條例第十六條第三項規定所制定之國軍老舊眷村改建配售坪型辦法第二條規定，原告本可配售三十坪眷舍而毋庸再自費增坪四坪，因此認被告所屬陸軍總司令部，當時僅依據性質屬於被告內部行政規則之國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點要求原告須自費增坪，已違反法律保留原則及平等原則，並侵害原告之財產權而受有公法上不當得利。為此，原告提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應返還原告五十一萬七千八百五十八元及自八十九年七月二十八日起至返還日止按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈國軍老舊眷村改建條例為立法院經正當法律程序通過後所實施，而國軍老舊眷
村重建試辦期間作業要點並非法律。況國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點第五點第三條第三項關於配售標準係依據眷戶階級高低而分配不同大小之眷舍，依司法院釋字第四八五號解釋意旨，顯係違反憲法第七條平等原則。該號解釋認為國軍老舊眷村改建條例第十六條第一項後段「每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準」之規定，以受益人之特定職位或身分為分類標準的差別待遇，根本違憲而不應該存在，而非分類標準不夠精確之涵蓋過廣或涵蓋過窄。因此，被告依國軍老舊眷村改建條例第十六條訂定國軍老舊眷村改建配售坪型辦法之法律依據既有違憲之虞，若併將國軍老舊眷村改建配售坪型辦法與國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點比較，後者之差別待遇與歧視手段更為明顯，舉輕以明重，其違反憲法平等原則之強度更甚。
⒉被告於行政院於八十四年九月十六日即去函立法院並附國軍老舊眷村改建條例
草案時，即明知新制改建眷村推行在即且與舊制相差甚遠，為求一致性與連貫性甚至公平性，應暫停推動舊制改建眷村程序，以為過渡作法。詎被告不僅行政怠惰未能與時併進，除隱匿訊息且多方催促系爭眷村儘快改建外，更將特別權力關係恣意擴張適用於眷舍配售，罔顧人民基本權，忽略最重要的公平性，具有重大且明顯行政瑕疵，亦違反法律保留。
⒊國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點僅為六十九年被告頒布之內部作業規定，
然其內容為有關於人民權利、義務者，顯違反中央法規標準法第五條第二款及第六條規定；又八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例第二十八條所涉者，係為土地計價標準，被告辯稱「國防部原規定」即為「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」，並因此晉升為法律位階，實為斷章取義，且舊制違憲部分，亦並不因新法概括授權而合憲。今原黃埔一村自行政院同意改建至改建完成橫跨新法與舊制，若依中央法規標準法第十八條，應屬「處理程序終結前」而適用從新從優之原則，是依據法體系中「實體從舊、程序從新」原則，被告本應依新法給付原告三十坪型眷舍，故原告毋須支付自費增坪四坪之費用。
⒋當時原告居住之眷村係率先配合政府政策同意改建，反無法適用對原告較有利
之新法國軍老舊眷村改建條例，而須適用不合時宜之舊令國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點，嚴重悖離人民法感情。且原告現居地（即高雄縣鳳山市建國新城）內，有兩種適用標準：配合政府政策率先同意改建（原黃埔一村中、少校級軍官眷戶），欲住三十坪型者，適用國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點，尚須繳納增坪費用高達五十餘萬元；推拖阻撓遲不同意改建者，反而適用國軍老舊眷村改建條例，欲住三十坪型者只須補繳因地價不同應付之差額，因戶數不夠而降坪居住者，反獲國防部退給差額，實為被告違背憲法上平等原則另一明證。
㈡被告主張之理由：
⒈按國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點係被告以六十九年五月三十日（六九）
正歸字第七四九九號令頒布，雖無法律授權，惟規範內容皆屬給付或授益行政之範疇，或因涉有影響人民權利義務之規定而屬法規命令之一種，惟非限制或剝奪人民身分或財產上權利之規定，是其所應受法律保留限制之強度亦不若限制或剝奪身份或財產權利法令之嚴苛，故仍屬合法有效之法規命令。又縱認此等給付行政事項亦應以法律訂之，然依司法院釋字第二五九及二七○號解釋意旨，在有關法律制度制訂前，此種由主管機關頒布過渡性之命令仍持續有效，並不受法律保留原則之限制；且原告據以申請配舍之法源依據即為「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」，是若原告主張其欠缺法律授權而為無效，亦將陷於否認其受配眷舍之合法性之矛盾。
⒉國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點並非規範軍人上、下級間服從或其他類似
關係，更非限制或剝奪人民身份或財產上權利之規定已如前述，自不屬特別權利義務關係範疇。
⒊八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例第二十八條第一項已明文
規定，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依原規定即國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點及被告歷來頒布之相關規定辦理眷村改建，即已追認並授權被告依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理舊制改建眷村，其授權之範圍明確，亦無違反法律保留。
⒋八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例第十六條有關配售坪型之
規定係針對新制改建眷村，此為法體系解釋之所當然，蓋新法雖未明文規定有否溯及舊制改建眷村之適用，然眷村改建涉及其成本結構計算及眷戶資格認定與眷舍數量分配問題，有其一致性與連貫性，不得割裂主張，否則改建所需費用及成本將無法確定，改建進度亦將延宕，是本案亦無中央法規標準法第十八條從新從優原則適用之問題。
⒌原告繳納自費增坪四坪之款項實際上係由高雄縣政府收取後繳交內政部合建國宅基金統籌支應，並未再轉交被告。
理 由
一、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、原告起訴主張：原告所居眷村即高雄縣黃埔一村於八十四年十一月一日奉准改建，被告依舊制改建眷村所適用之被告六十九年五月三十日（六九）正歸字第七四九九號令頒布之國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點，配售二十六坪型眷舍，原告並自費增坪四坪，且於八十九年七月二十八日繳交自費增坪之款項五十一萬七千八百五十八元，惟應依新制改建眷村所適用之八十五年二月五日公布之國軍老舊眷村改建條例第十六條第三項規定所制定之國軍老舊眷村改建配售坪型辦法第二條規定，原告本可配售三十坪眷舍，而毋庸再自費增坪四坪，乃依據行政訴訟法第八條第一項前段及公法上不當得利請求權，請求被告返還如聲明所示之金額及利息云云。被告則以：原告所居眷村即高雄縣黃埔一村於八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例前改建，自應適用被告六十九年五月三十日（六九）正歸字第七四九九號令頒布之國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理，並無不合，且原告繳納款項實際上係由高雄縣政府收取後繳交內政部合建國宅基金統籌支應，並未再轉交被告，被告無公法上不當得利等語抗辯。
三、按八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例（按：最近一次係於九十年十月三十一日修正公布）第二十八條第一項規定：「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」查本件原告所居眷村即高雄縣黃埔一村係奉行政院八十四年十一月一日臺八十四內三八八四九號函核定改建，有該函附卷可稽，改建既在國軍老舊眷村改建條例施行之前，則被告辦理舊制改建眷村及原告受配眷舍相關權利義務事項，自應依據行為時國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理。次按行為時國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點係被告以六十九年五月三十日（六九）正歸字第七四九九號令頒布，其規範內容屬於授與人民利益之給付行政範疇，依司法院釋字第五四二號解釋，尚非不得以要點作為法源依據，且八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例第二十八條第一項規定已追認授權被告得依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理舊制改建眷村，其追認授權之範圍明確，無違反法律保留原則，合先敘明。
四、又按舊制改建眷村之配售坪型，依行為時國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點第五點第三條第三項之配售標準，就改建眷村校級軍官之配售坪型規定：「１將官：三十四坪。２上校：三十坪。３中校以下軍官：二十六坪。．．．」，同點第五條第三項第五款規定：「．．．上校級以下軍官得予增加四坪」，將官、上校、中校以下軍官等之薪俸收入並非相同，該部分之規定尚非僅以渠等特定職位或身分作為區別坪型之唯一依據，而全未斟酌財力、收入等因素。司法院釋字第四八五號解釋固指出立法機關應就國軍老舊眷村改建條例與本釋憲文未盡符合之部分，進行通盤檢討，惟解釋文並未直接宣告該條例中違反平等原則的相關條文違憲，並明白宣示違憲條文無效或定期無效，更未提及國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點之任何規定，是原告以司法院釋字第四八五號解釋，主張行為時國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點第五點第三條第三項關於配售標準之規定違反平等原則云云，並不足採。
五、雖八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例第十六條第一項就配售眷舍坪型規定：「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第二十三條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。」，而依據該條文以八十六年九月十日國防部（八六）鐸錮字第一○二三九令頒布之國軍老舊眷村配售坪型辦法第二條第一項第二款規定：「三十坪型配售校官級原眷戶」，惟新法未規定溯及舊制改建眷村之適用，故僅八十五年二月五日國軍老舊眷村改建條例公布施行後之新制改建眷村始有適用。職是，本件原告所居眷村即高雄縣黃埔一村改建既在八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例施行之前，依八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例第二十八條第一項規定，應依國防部原規定辦理，即行為時國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點中第五點第三條第三項、第五條第三項第五款辦理，無從適用國軍老舊眷村改建條例第十六條第一項及國軍老舊眷村配售坪型辦法第二條第一項第二款之規定。至於中央法規標準法第十八條規定，乃「實體從舊程序從新」原則之特別規定，就機關受理人民聲請許可案件，在處理程序終結前，據以准許法規變更之情形，應優先適用而言。本件並非主管機關處理人民聲請許可案件，原告以中央法規標準法第十八條規定，主張其於八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例施行前改建之眷舍，配售坪型應溯及既往適用八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例第十六條第一項規定，及依該條文新頒布之國軍老舊眷村配售坪型辦法有關校級軍官配售三十坪型規定云云，顯有誤解，自不足採。
六、綜上所述，被告依據行為時國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點辦理原告所居眷村即高雄縣黃埔一村之改建及原告受配眷舍相關權利義務事項，揆諸前揭規定及說明，並無違誤，本件原告依行為時國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點第五點第三條第三項、第五條第三項第五款規定，支出自費增坪四坪之款項五十一萬七千八百五十八元，自係有公法上之原因而為給付，非屬「無法律上之原因而受損害」；況本件依被告與臺灣省政府簽訂之卷附「合作運用眷村土地興建國民住宅協議書」第三點：經費規定，土地及工程所需款項由臺灣省政府（即合建單位高雄縣政府）負責籌措，眷戶所需繳納之款項實際上係由高雄縣政府直接向眷戶收取後繳交內政部合建國宅基金統籌支應，並未再轉交被告，被告無所謂「無法律上原因而受利益」。原告之請求，不具備公法上不當得利之要件。是原告依據行政訴訟法第八條第一項前段及公法上不當得利請求權，請求被告返還如聲明所示之金額及利息，無理由，應予駁回。
七、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
八、至於原告變更請求損害賠償五十一萬七千八百五十八元及自八十九年七月二十八日起至返還日止按年息百分之五計算之利息，本院另以裁定處理，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、第九十八條第三項前段，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 王碧芳法 官 胡方新右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十七 日
書記官 陳幸潔