臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二四七一號
原 告 甲○○訴訟代理人 劉 楷律師
謝志明律師複 代理人 賴俊睿律師被 告 內政部警政署入出境管理局代 表 人 曾文昌（局長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因居留事件，原告不服內政部中華民國九十二年四月二日台內訴字第０九二０００二一四五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告於中華民國九十一年八月二十九日申請依其配偶林玉春在臺灣地區定居案應予許可。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告為大陸地區人民，其於九十一年八月二十九日以臺籍馬祖人員眷屬配偶身分申請依配偶（林玉春）來臺定居，因其配偶林玉春前於八十五年三月五日以臺籍馬祖人員眷屬身分依母親陳蓮蓮申請來臺定居獲准，惟陳蓮蓮之臺籍馬祖人員身分是否屬實及其保證人有無偽證等節，經被告於九十一年十月二十一日以境孝啟字第０九一０一一五五五七號函請福建省連江縣警察局調查，該局於九十一年十一月十五日以連警檢字第０九一００一二六九九號函復略以「．．．
二、證明人林依活於警訊筆錄中表示，不認識陳蓮蓮，且未為其作保，保證書內之簽名及蓋章都不是他本人親筆簽名、蓋章。三、另一證明人王秋金目前雖設籍本轄，但長年因病居住在臺療養，無法偵訊。．．．」等語，被告以陳蓮蓮前以臺籍馬祖人員身分依親申請來臺定居所檢附之福建省連江縣北竿鄉戶政事務所於八十四年十一月十四日製作證明書（證明陳蓮蓮係在連江縣北竿鄉塘岐村出生，於三十六年以後赴大陸居住），而該證明書係依據陳蓮蓮之二名保證人林依活、王秋金等二人所出具之保證證明書所作成，因認保證人林依活之保證非屬真實，故連江縣北竿鄉戶政事務所所出具之證明書已不具實質證明力，則原告配偶林玉春之母親陳蓮蓮（即原告配偶林玉春之依親對象）不屬三十八年政府遷臺前赴大陸地區之臺籍馬祖人員，乃以九十一年十二月五日境孝高字第０九一０一二四二二五號不予許可處分書通知原告略以「．．．核與『臺灣地區與大陸地區人民關係條例』第十六條第二項第六款暨同條第四項規定不符，本局將保留陳蓮蓮女士與依其來臺定居眷屬之戶籍撤銷權，至於尚未依陳女士來臺定居之眷屬，本局除為不予許可處分，並將撤銷居留（排配）權。綜上，台端申請在臺灣地區定居乙案，本局依規定為不予許可處分，並撤銷台端之居留權。．．．」等語。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告對原告中華民國九十一年八月二十九日申請依其配偶在臺灣定居案應予許可。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告能否在未撤銷訴外人林玉春及陳蓮蓮在臺灣地區定居之處分前，
以陳蓮蓮申請來臺定居申請案中所附之保證書不具實質證明力，而否准原告居留之申請？㈠原告主張之理由：
⒈按原告之婆婆陳蓮蓮與陳依妹（十年0月00日出生）二人應為姐妹，此觀附
卷其二人戶籍謄本父母姓名均為陳奕順、陳珠嬌即可得知。又訴外人王振芳乃受陳依妹所託轉請林依活、王秋金二人辦理陳蓮蓮之出生保證書及向戶政事務所出具之證明書一節，經王振芳出示聲明書一份在卷可參。依上說明，林依活出名為保證人，保證陳蓮蓮為馬祖台籍人員身分一節，應屬真實。另附卷林依活與王秋金共同出具之保證書，其上「林依活」之簽名雖非林依活所為，然指印之按捺則確係伊之指印一節，業據林依活於本院九十二年訴字第二四七三號案件調查時，證述在卷，可徵林依活嗣於九十一年十一月六日製作警訊筆錄時所稱未曾為任何人作過保證之點，已值商榷，難信為真實。再觀上開警訊筆錄對林依活訊問係以林依活有無在保證書上簽名及蓋章，但卻未對證人是否曾按捺指印一事，作過查問，調查疏誤，不難查見，是被告援引此不盡輛實之筆錄而否定陳蓮蓮台籍馬祖人員身分，實有可議。
⒉次按林依活認識陳依妹及陳蓮蓮，陳依妹乃林依活之嬸嬸，陳蓮蓮係小時玩伴
，住在北竿塘歧山前，陳依妹嫁給叔叔時，陳蓮蓮人在馬祖，陳蓮蓮係三十八年以前去大陸，因三十八年後兩岸交通已中斷，無法來往等情，均據林依活於本院九十二年度訴字第二四七三號準備程序中結證在卷。上開證言乃係本院另案準備程序經證人簽名具結後之陳述，與前述王振芳聲明書所示內容及附卷陳依妹訃聞所示林依活為陳依妹之堂侄等情，悉相呼應契合，自堪信為真實。被告援引九十一年十一月六日之警訊筆錄，既屬未經具結之審判外陳述，且又未提示充分完整資料供林依活仔細辨認，率予採用而否准原告定居許可，依法自有未合。又九十一年十一月六日警訊筆錄製作時，由連江縣北竿鄉后沃村村長王珠英在現場以馬祖方言代為音譯，王珠英本人對林依活曾於八十四年十一月三日擔任保證人之事並不清楚，警訊中「陳蓮蓮」之國語發音與馬祖方言發音之音譯有誤，且警訊筆錄過程無明顯提示致造成誤解，經王珠英出示聲明書附卷可稽，核與林依活於本院另案調查中所述因「陳蓮蓮」之發音，國語與福州話口音不同，聽不清楚，所以答稱不認識，又警察有提保證書給伊看，但看也沒用，因為伊不識字之情及林依活另於九十一年十二月二十六日出具予被告聲明書說明因發音而造成誤會且確曾在八十四年為陳蓮蓮馬祖台籍人員身分作保等事相符，被告未及審酌全情，殆無可疑。
⒊又按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，行政程序法第四條定有明
文。期待可能性亦為行政法上之一般原理原則，其行政機關於行政行為時自應遵守。惟證人得以證實陳蓮蓮確係三十八年以前去大陸，即於證人十幾歲時（按證人為00年0月0日出生）即知悉陳蓮蓮三十八年以前去大陸，故證人得明確證實陳蓮蓮為三十八年政府遷台前赴大陸地區之台籍馬祖人員身分，與臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十六條第二項第六款及同條第四項規定相符。另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，除非係有權撤銷機關，否則應尊重該行政處分，並以之行為之基礎。例如一行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。另行政處分之作成，依行政程序法第九十二條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。換言之，行政處分乃在規制個別事件，並應有特定之相對人存在為前提，行政處分方有附麗之基礎。今陳蓮蓮業已死亡，縱被告對於其是否為馬祖台籍人員之身分存疑，亦無從撤銷先前允准之處分，基此，本件原告依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十六條第二項第六款及同條第四項申請來台定居，既與上開處分有關聯性及條件關係，自應同為允准定居之處分為宜。是被告僅憑林依活不實之警訊筆錄，認陳蓮蓮不具台籍馬祖人員身份，則原告無從依上開條例之規定申請來台定居，進而依定居許可居留辨法之相關規定，為不予許可定居之處分，要難認為適法。
㈡被告答辯之理由：
⒈陳蓮蓮未具馬祖臺籍人員身分：
①按「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區定居：．．．六、
民國三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹者。」、「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請。」，分別為行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱本條例）第十六條第二項第六款及第四項所規定。陳蓮蓮即依本條例第十六條第二項第六款規定經許可來臺定居，今原告依配偶林玉春在臺定居，而林玉春係以馬祖臺籍人員陳蓮蓮之直系血親卑親屬身分依同條第四項規定申請來臺定居，故陳蓮蓮之馬祖臺籍人員身分為原告申請定居之前提要件，合先敘明。
②因馬祖地區於四十五年以前並無戶籍登記，有關原籍馬祖地區之臺籍人員，
須依「原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請來臺送件須知」規定，檢附鄉公所出具之證明函或八十五年五月五日以前核發之原籍證明文件，始得申請在臺灣地區定居。原告之婆婆陳蓮蓮申請定居時，係檢具福建省連江縣北竿鄉戶政事務所八十四年十一月十四日（八四）北反字第三六０號證明書（由保證人王秋金、林依活等二人具保證明陳蓮蓮於北竿鄉出生），說明其原籍馬祖身分，據以完成定居程序。惟被告為發現事實，函請福建省連江縣警察局查證陳蓮蓮之保證人是否有偽保情形，該局於九十一年十一月十五日以連警檢字第０九一００一二六九九號函覆略以「經查保證人林依活於警訊筆錄中表示不認識陳蓮蓮，且未為其作保，保證書內之簽名及蓋章都不是他本人親筆簽名、蓋章。．．．」等語。據此，保證人林依活等二人所出具之保證書顯係偽造且非真實，則連江縣北竿鄉戶政事務所根據該保證書所製作之（八四）北戶字第三六０號證明書已不具實質之證明力，無法證實陳蓮蓮出生馬祖及其「原籍馬祖」之身分。本件原告配偶之母陳蓮蓮既未具馬祖臺籍人員身分，則原告及其配偶等自無法以馬祖臺籍人員眷屬身分來臺定居。
⒉被告依法不予許可原告定居處分並無不當：
①按「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十七條第八項規定訂定之
。」，大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法（以下簡稱定居或居留許可辦法）第一條定有明文。是定居或居留許可辦法其位階為法律之授權命令，被告於受理大陸人民申請在臺灣地區定居案件時，悉依該辦法之相關規定辦理，此乃行政機關依法行政原則之基本要求，且為現代法治國理想之具體踐行與實現，先予敘明。
②次按「大陸地區人民申請在臺灣地區定居或居留，有左列情形之一者，得不予許可：．．．六、所提供之文書係偽造、變造、無效或經撤銷者。．．．
十、原申請定居或居留原因消失者。．．．」、「大陸地區人民經許可在臺灣地區定居或居留，其許可前有第一項各款情形之一者，撤銷其許可；其許可後始有第一項各款情形之一者，廢止其許可；已辦妥戶籍登記，有第一項第五款或第六款情形之一者，得由境管局通知戶政事務所撤銷其戶籍登記。
」，復分別為定居或居留許可辦法第十三條第一項第六款、第十款及第三項所明定。今陳蓮蓮據以完成定居程序之連江縣北竿鄉戶政事務所八十四年十一月十四日（八四）北戶字第三六０號證明書，係根據偽造之保證書製作而成，故已無實質之證明力，被告依定居或居留許可辦法第十三條第一項第六款及第三項後段規定得通知戶政事務所撤銷陳蓮蓮及其在臺眷屬之戶籍登記。原告申請依配偶之母陳蓮蓮來臺定居，因陳蓮蓮不具馬祖臺籍人員身分，原申請定居原因消失，被告依定居或居留許可辦法第十三條第一項第十款規定所為不予許可之處分並無違誤。
⒊原告所述理由不足採信：
①原告主張略以「．．．其保證人林依活先生年近八旬，不識文字，不諳國語
，警察在村長家中作複查筆錄，因證人不諳國語，同步口譯而發生口誤，非證人前後供述不一；又生性純良，一旦至警局製作筆錄，忐忑不安，言不由衷，非作賊（錯）心虛；警察人員突然向他查證，故而一時之間未想起，而向警察人員否認作保之事．．．可事實是確有為陳蓮蓮女士作保。」②經查林依活於九十一年十一月六月之警訊筆錄，其末係記載「右筆錄經被訊
問人及在場人親閱無誤後始簽名捺指印」字樣，且經林依活及在場之后沃村村長王珠英等二人簽名捺指印，足可證明該警訊筆錄係在被訊問人之自由意志下所製成，其證明力當無庸置疑。況林依活於警訊時，面對訊問人接二連三之詢問如：「你是否有替大陸地區人民陳蓮蓮證明其出生地？」、「你是否認識陳依妹及陳蓮蓮？」、「證明之保證書的簽名及蓋章是否是你的簽名及印章？」等，均肯定答覆：「都沒有過」、「不認識」、「證明之保證書上的簽名及蓋章我從未簽過及蓋章而保證書我從未看過」，有警訊筆錄附卷可稽，則林依活未曾於陳蓮蓮申請在臺定居當時出具保證書為其保證原籍馬祖，事屬明確，原告所述係詭辯之辭，應不予採信。
③依行政程序法第四十三條規定，行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全
部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。原告之說明理由顯與上揭條例之規定不合，揆諸前揭規定，原處分並無不合，應予維持。
理 由
一、按行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，除非係有權撤銷機關，否則應尊重該行政處分，並以之行為之基礎。例如一行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。又按「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區定居‧‧‧六、民國三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹者。」、「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請。」、「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區居留：一、臺灣地區人民之配偶，結婚已滿二年或已生產子女者。．．．」，分別為兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款、第四項及第十七條第一項第一款所規定，是凡於三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員（本人），因在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹，經申請在臺灣定居獲准（以下稱前准予定居之行政處分）者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人或之後申請在臺灣地區定居，此前准予定居之行政處分之存在及其內容成為主管機關決定其大陸地區配偶、直系血親及其配偶來臺灣地區定居申請之基礎，亦即本人一旦准予來台定居，則其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，即應准予來台定居，否則本人准予來台定居，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶不准來台定居，將發生夫妻相隔兩岸，骨肉離異兩處，既有違人道精神，亦不合上開兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款及第四項之立法意旨，合先敘明。
二、本件原告於九十一年八月二十九日向被告申請依其配偶林玉春來臺居留，而林玉春係以臺籍馬祖人員陳蓮蓮之眷屬身分獲准來臺定居設籍，陳蓮蓮則係於八十四年間以臺籍馬祖人員身分申請來臺定居並經獲准等情，有大陸地區人民在臺灣地區居留申請書、戶籍謄本等附於原處分卷可稽。經查原告係大陸地區人民，為林玉春之配偶，林玉春則係陳蓮蓮之子，有經財團法人海峽交流基金會驗證之大陸福建省長樂市公證處公證書、親屬關係公證書及聲明書暨戶籍謄本等在卷為憑，第以陳蓮蓮已以臺籍馬祖人員身分，依兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款申請來臺定居獲准，原告之配偶林玉春又獲准依陳蓮蓮在臺定居，徵諸首揭法條規定及說明，原告依兩岸人民關係條例第十六條第四項申請來台定居時，被告即應予以准許。被告雖主張福建省連江縣警察局查獲陳蓮蓮申請來臺定居申請案中所附之福建省連江縣北竿鄉戶政事務所於八十四年十一月十四日所製作證明書（證明陳蓮蓮係在連江縣北竿鄉塘岐村出生，於三十六年以後赴大陸居住），因其依據即保證證明書之一（即保證人林依活之保證）非屬真實，而不具實質證明力，與臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十六條第二項第六款及第四項規定不符，即被告之所以許可陳蓮蓮以臺籍馬祖人員身分在臺灣地區定居，係因其檢附不實之證明書所致，而原告申請定居之條件，繫於訴外人陳蓮蓮是否真實具有臺籍馬祖人員之身分，其既不具臺籍馬祖人員身分，原告申請在臺灣地區定居原因已消失云云。惟查被告雖認為訴外人陳蓮蓮申請在臺灣定居時所出具之保證書真實性有問題，然其並未撤銷准許陳蓮蓮在臺灣地區定居之處分，此為被告所自承，是准予陳蓮蓮定居之行政處分既仍有效存在，則被告就本件原告之申請，即其所依據之前提要件之效力，即不得遽以否定；況原告之配偶林玉春前以臺籍馬祖人員直系血親卑親屬身分，依其母陳蓮蓮獲准在臺定居，該准予定居之行政處分亦未經撤銷或廢止，乃被告以訴外人陳蓮蓮申請在臺灣定居時所出具之保證書真實性問題為由，進而否准原告依親定居之申請，揆之首揭說明，顯違行政處分具有構成要件效力，自非適法。從而被告所為處分殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，自有可議，原告聲明求為撤銷該部分之原處分及訴願決定，即無不合，應予准許，著由被告另為適法之處分。又本件係據以申請案件，涉及羈束處分，事證明確，本院應依行政訴訟法第二百條第三款規定，令被告對本件申請即原告於九十一年八月二十九日申請依其配偶林玉春在臺灣地區定居案應予許可。另原告請求訊問證人林依活暨兩造其餘實體上之主張，因與本件判決之結果不生影響，爰均不予審酌；至准許訴外人陳蓮蓮在臺灣地區定居之行政處分，與被告依本判決准許原告在臺灣地區定居之行政處分，為具有前提關係之關連處分，前者如有違法事由而遭撤銷，後者即有瑕疵而得撤銷，然此係屬另一問題，均附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百條第三款，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 侯東昇法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十九 日
書 記 官 林惠堉