臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二五四七號
原 告 甲○○訴訟代理人 林瑞彬律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 龔照勝（主任委員）住同右訴訟代理人 曾文煌右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十二年四月四日台財訴字第○九二○○○二五九八號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係幸福水泥股份有限公司（下稱幸福水泥公司）董事長（所代表法人為長邑投資股份有限公司），於民國九十一年七月在集中交易市場轉讓所屬公司股票四、三八八、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，被告以其違反證券交易法第二十二條之二規定，爰依同法第一百七十八條第一項第一款規定，以九十一年十二月十三日台財證（三）罰字第○九一○一六三四二九號處分書，處以原告罰鍰新台幣（下同）三十萬元，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告是否違反證券交易法第二十二條之二規定，而應處以罰鍰？㈠原告主張之理由：
⒈原告所提供之幸福水泥股票係作為第三人陳韻如向中華商業銀行貸款之擔保，
該借款債務原係於九十年一月十四日到期，到期後因本金償還條件尚未達成協議，故中華銀行仍繼續接受陳韻如按月利息之繳付，遲至九十一年四月間，始發函告知原告，然陳韻如與中華銀行雙方間之還款協議仍持續進行中，協議期間陳韻如遂提供土地增加擔保，中華商業銀行亦未表示反對或無法接受之意思表示，至九十一年七月中旬出賣原告之股票止，前後時間已長達一年半，甚至陳韻如與中華商業銀行之總經理已約定九十一年七月十五日就還款條件再進行協商，前列種種事由，一再說明原告對中華商業銀行與陳韻如間之事宜，確實已盡注意之義務，而中華商業銀行亦默示承認陳韻如對借款償還所提之措施，其突然拍賣原告所有之股票實令原告措手不及，無從預防。查人民應受行政罰之行為雖不以出於故意為必要條件，行為人如能證明自己無過失，即不應受過失之推定。循此，原告在本件應盡探知職權銀行行使職權意圖之調查義務，有最高行政法院九十一年度判字第一八五五號判決可憑。而依前項事實理由觀之，在時間點上，前後長達一年半，中華銀行之拍賣企圖並不明顯表示，就人事觀點言，陳韻如與中華商業銀行之總經理持續聯繫協商，就擔保價值言，陳韻如已另提供土地擔保，中華商業銀行亦默示接受未曾表達反對之表示，擔保物價值不足之情形應已排除，綜前所有情形顯示，中華商業銀行在常理之情形下，實不可能拍賣原告所有之幸福水泥股票，然中華業銀行最終卻突然放棄先前協商之續行，其行徑實非原告所可預料及注意，被告維持原告未盡應盡之義務而推定原告應有過失之決定，實為率斷。
⒉按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份
總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。」為證券交易法第二十二條之二所明定。查前揭證券交易法第二十二條之二規定之立法目的係為健全證券市場發展，維持市場秩序，對發行公司董事、監察人、經理人及持有公司股份超過股份總額百分之十之股東股票之轉讓，有必要嚴加管理，乃規定各該人員欲轉讓股票之方式。本案中，原告係擔任陳韻如於中華商業銀行台北分行借款之連帶保證人，並提供幸福水泥之股票為質押擔保品，若被告認除前揭法條規定之申報義務人除董事、監察人、經理人及持有公司股份超過股份總額百分之十之股東自行出售股票外，亦包含該等人為出質人所供擔保之股票遭質權人變賣之情形，亦應以出質人得預期或可得而知有此可能存在為前提，始有就出質人未申報加以處罰之可歸責性。經查中華商銀雖曾於九十一年四月四日寄發存證信函予原告表明即將出售擔保品，惟原告一收到存證信函後即偕同陳韻如持續與中華商業銀行協商，陳韻如並持續地繳納利息，中華商業銀行亦均無異議而收受，為被告所不爭，該銀行於其間並未再通知表示協商破裂將處分擔保品之旨，卻於九十一年七月中旬逕予處分原告供擔保之股票。就該等事實及法律規定觀之，證券交易法第二十二條之二係一行為罰，其所揭示之負有申報義務者應指發行公司之董事、監察人、經理人及持有公司股份超過股份總額百分之十之股票之股東，並未涵蓋該等人為出質人，其所供擔保股票遭質權人出賣之情形；且申報轉讓持股之目的乃在課予內部人應事前揭露其持股可能轉讓之資訊，以達交易公平，若原告於九十一年四月四日收受中華商業銀行存證信函後即立刻申報，或可達前揭目的，惟該銀行係於九十一年七月中旬始處分系爭擔保品，如依被告處分原告之法理，原告須每月不斷地申報將轉讓持股之事實，但卻將造成連續三次（四、五、六月）申報而無出售持股之情形，反而可能造成不斷地影響市場行情，提供錯誤之資訊予投資大眾，導致影響股價，使市場行情波動。換言之，原告於九十一年四月四日收受中華商業銀行之存證信函，因該存證信函僅稱將處分擔保品，未載明處分時點，原告實在無法預知中華商業銀行將於七月出售擔保品，中華商業銀行甚至可能於一年或是更長時間後始出售，依「公司內部人預定轉讓持股申報書集中交易市場或證券商營業處填表須知第六點『預定轉讓持股情形』（二）每次申報轉讓之有效期間為一個月……」觀之，若依被告之主張，則原告於收受該存證信函後，在中華商業銀行未處分擔保品前，即須不間斷地每個月申報預定轉讓持股，未區分原告、陳韻如及中華商業銀行間是否就債務之處理達成協議，實有未洽。
⒊另被告稱原告基於對自有財產管理之注意，即有責任確實瞭解借款人是否已清
償借款，及其所提供擔保品是否可能遭質權銀行處分。原告雖曾提借款人已與中華商業銀行持續進行協商且亦另提供土地擔保，中華商業銀行亦默示接受未曾表達反對之表示等說明。由此可知原告在中華商樣銀行送達存證信函時，陳韻如既與中華商業銀行持續協商，並增提土地供擔保，如何能謂原告就其擔保品之確保未盡注意之義務，而對於未申報預定轉讓持股有可歸責性？故證券交易法為達成資訊揭露之目的，並課予特定人申報預定轉讓持股之義務，應係以該特定人有可預期持股即將轉讓之可責性為前提，而依個案論斷之，絕非一概地以有特定人之持股被出售之結果為論斷特定人之可責性之方式。本案如可成立，等於宣示特定人於不能確定擔保品是否會被處分之情形下即須每月申報，投資人及證券市場反而將持續地接受原告即將轉讓持股之消息，較之於未予申報影響市場行情更為嚴重，反而更有影響股價波動之可能、擾亂正常交易、造成投資人恐慌，咸信此並非證券交易法第二十二條之二之立法目的所在。再詳言之，證券交易法第二十二條之二所規範者為特定人之轉讓限制，其對特定人有無故意或過失之認定應在特定人有無「不應轉讓而轉讓之故意過失」，而非有無「應申報而未申報之故意過失」，但依前述被告所認觀之，被告所強調者顯係特定人有無申報，而非特定人是否有「不應轉讓而轉讓之故意過失」，本件中華商業銀行在與原告及陳韻如協商近三個月後未為任何通知即出售原告股份，為被告所不爭之事實，故本件原告無「不應轉讓而轉讓」之過失至為明確，過去縱曾有特定人之因融資質借被處分擔保品，但仍於轉讓前向被告申報之事實，亦可能係因其確有轉讓之意圖，絕不當然因此可認定原告有「不應轉讓而轉讓」之過失，故前揭是否曾有特定人依被告於本件之見解辦理，應非本案所須調查之事實。故被告未予明究原告、陳韻如及中華商業銀行間之債權債務處理方式，認定在經質權人無預期的逕行處分擔保股票之情形即等於原告有不應轉讓而轉讓之義務，實有違證券交易法第二十二條之二之立法目的，且增加法律所無之限制，乃對原告處以罰鍰，實有違誤。
⒋按原告擔任陳韻如向中華商業銀行借款之連帶保證人，並提供幸福水泥之股票
為質押擔保品，其間該借款案於九十年一月十四日屆期，其間雙方持續磋商續約事宜，中華商業銀行復於同年五月十日同意展期，而陳韻如依原定利率約定按月繳付利息，原告亦依該銀行要求於九十一年二月二十六日及三月八日增加土地設定抵押權供擔保，中華商業銀行並在原借貸契約期限屆滿後持續收取利息，是該銀行收受利息之行為已非單純不作為之沈默。蓋中華商業銀行與陳韻如間係成立一有償之消費借貸契約，除財產權之移轉及返還外，利息之給付亦屬該契約之成立要素，依民法第一百五十三條「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立……」之規定，被告係認定中華商業銀行無欲繼續該借貸契約，故原告有申報義務，惟就中華商業銀行持續收取利息並且同意增加土地作為擔保品，並未為反對之表示乙事，原告基於中華商業銀行之默示表示，自得合理信賴陳韻如與中華商業銀行間之借貸契約仍有效存續，尚難以預料中華商業銀行將有出售原告出質股票之行為，並無違反證券交易法第二十二條之二規定而有任何故意或過失存在，被告未審究原告對此有無預見及預防之可能，逕予處罰，顯將原告置於一過大風險之下，使原告被處罰鍰與否繫於債權銀行之一念之間，原告之法律地位將無任何安定性可言，顯有違證券交易法第二十二條之二之立法意旨。
⒌按「民法債編所定之拍賣，在拍賣法未公布施行前，得照市價變賣，但應經公
證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明。」為民法債編施行法第二十八條所明定。查金融機關實施質權，依民法第八百九十二條規定係以拍賣之方式為之，另依民法債編施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，變賣方式亦為買賣之一種，而依民法第八百九十三條規定，該賣得價金係用以清償出質人之債務，是依前揭規定可知，質權人縱得變賣質物以清償出質人之債務，惟為確保債務人之利益、避免賤賣質物，使得質物能夠以相當價值賣出，且使出質人得以獲知，乃有該變賣應經公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明之設。基於前述之考量，應認為該證明程序係強行規定，而依民法第七十一條：「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效」，亦即被告應在中華商業銀行處分原告供質押股票有公正團體證明係依市價變賣，且足以使原告知道變賣事實之情形下，始得認為係合於民法債編施行法第二十八條規定之變賣，而始得認定原告為系爭股票之出賣人，否則僅得認為中華商業銀行始為本案之出賣人，而不符證券交易法第二十二條之二之要件。故本案被告僅以中華商業銀行曾於九十一年三月及四月間通知原告其擔任陳韻如借款案之連帶保證人，該借款案已屆期而未依約清償，將處分擔保品以沖償借款，嗣後並有處分之事實為由，遽予認定原告係出賣人，未依證券交易法第二十二條之二於出賣前規定申報持股轉讓之資訊，裁處罰鍰，未就原告是否確為民法債編施行法第二十八條規定之出賣人予以審酌，實有違誤，顯不足採。
⒍依證券交易法第二十二條之二可知，在法已明文特定人範圍之情形下，被告欲
對於該等人就其轉讓持股為規範時，亦應以該特定人自行轉讓持股為限，在本案中，被告亦自承處分擔保股票「並非出質人（即原告）之自行轉讓行為」，質權人中華商業銀行雖曾於九十一年四月四日寄發存證信函予原告表明即將出售擔保品，惟原告一收到存證信函後即偕同陳韻如持續與中華商業銀行協商，陳韻如並持續地繳納利息，中華商業銀行亦均未將前開繳納之利息依民法第三百二十三條及合約之規定先抵充陳韻如應繳利息，而為被告所不爭，該銀行於其間並未再通知表示協商破裂將處分擔保品之旨，卻於九十一年七月中旬逕予處分原告供擔保之股票，由此等情事觀之，原告當非本諸個人之經濟上利益，出於自身之自由意志而將股票所有權之處分權能授與第三人，並由第三人自由選擇轉讓股票之時點。蓋原告於收到中華商業銀行前揭存證信函後已開始進行與中華商業銀行協商之程序，中華商業銀行前揭接受協商並將繳納款項作為利息之行為，已足認定原告並無由第三人自由選擇轉讓股票之時點之意思，即原告雖為他人債務提供股票供擔保，惟原告並未有任令該等股票由債權人自由選擇出售時點之意思，即不能認為原告等同以自由意志出售該股票，被告逕以法無明文之潛在性義務課予原告申報義務，除有違限制人民權利應以法律為之之法律保留原則外，亦顯與事實不符。
⒎查證券交易法第二十二條之二規定之立法目的係為健全證券市場發展，維持市
場秩序，對發行公司特定人股票之轉讓，有必要嚴加管理，乃規定各該人員欲轉讓股票之方式，且負有申報義務者，在法未明文加以擴張其範圍之情形下，應以證券交易法第二十二條之二所規定之「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東」為規範主體，在由該等特定人轉讓時始負有申報義務，亦即因特定人持股轉讓有影響市場交易秩序、股東權益及交易公平之可能，且特定人得預期其將於何時轉讓持股，故課予該等特定人有申報轉讓持股之義務。故在證券交易法第二十二條之二顯未規定由特定人以外之人將特定人持股轉讓之情形，原告在不知第三人會於何日處分股票之情形下，原告究於何日始負申報義務，亦無法由該條文確知，故被告如要規範類本案之由特定人以外之人將特定人股票轉讓之情形，實應宜另以立法明文，而不應任意擴張解釋。換言之，證券交易法第二十二條之二所規範之行為，乃在轉讓股票資訊之申報，而非將股票供擔保資訊之揭露，被告擴張解釋法條文義，顯使原告要負擔欠缺明確要件之義務，顯有適用法律不當之違法。
⒏查證券交易法第二十二條之二所規範之行為為內部人之轉讓，故依同法第一百
七十八條第一款加以處罰之責任條件，當然亦以轉讓時為認定有無過失之判斷標準，亦即在申報與轉讓事實上為同一人而非視為同一人時，才有機會判斷其轉讓持股有無不應轉讓而轉讓之故意過失，也只有在此種情形下，始有對違反證券交易法第二十二條之二者加以處罰之正當性。惟在本案中，原告至多僅係被擬制為轉讓者時，對被擬制為轉讓者之人認定有不應轉讓而轉讓之故意過失，即有不可能符合論理法則之情形。故若證券交易法第二十二條之二及同法第一百七十八條第一款有意要課予如本件原告在被擬制為轉讓人之情形下，亦負有申報持股可能轉讓之資料，以達資訊揭露之目的，即應修正法律規定予以明示，而非在法律不明之情形下，任由被告曲解法意，不當認定原告負有申報轉讓持股之義務，且對之處以罰鍰。
⒐依民法第八百九十三條及民法債編施行法第二十八條規定可知，質權人雖於債
權屆清償期，未受清償時，得拍賣質物，就其賣得價金而受清償，且在質權人依市價變賣質物之情形，亦無法律依據認此時應以出質人為出賣人，被告逕認本件出賣股票者即為提供股票質押之出賣人，而非質權人中華商業銀行，未證明本件變賣股票符合民法債編施行法第二十八條之構成要件，亦未證明依法條變賣質物，當然係以出質人為出賣人，顯無任何理由。民法物權編第八百九十三條之拍賣，亦得適用民法債編施行法第二十八條規定，仍須應經公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明，始為合法之變賣，惟被告僅稱本案質權人中華商業銀行係將原告所質押股票於證券集中交易市場上售出，其所出售之價格即為市價，顯係迴避該股票出售價格是否經過合法之證明程序之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈按證券交易法第二十二條之二規定，已依本法發行股票公司之董事、監察人、
經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之；且其持有之股票，亦包括配偶、未成年子女及利用他人名義持有者：（一）經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。（二）依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。（三）於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。另「違反第二十二條之二第一項…之規定者處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」為同法第一百七十八條第一項第一款所明定。又據司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰…。」⒉查證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，
須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內線消息轉讓持股，影響市場之交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在課賦內部人應事前揭露其持股可能轉讓之資訊，以達交易之公平等目的，此一事前揭露資訊之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。鑒諸一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，出質人則應注意金融機構對擔保債務清償之規定，以免設質財產遭到處分，而生損失，本案處分擔保股票雖非出質人即原告之自行轉讓行為，但基於出質人有對自有財產克盡相當管理注意之義務，故課予公司內部人應依證券交易法第二十二條之二第一項規定應向被告事前申報出質股票可能遭質權銀行處分而轉讓持股之義務，應可期待內部人負擔此結果，並無違反行政法上之比例原則。
⒊查本案質權銀行中華商業銀行已曾於九十一年三月及四月間通知原告其擔任陳
韻如借款案之連帶保證人，該借款案已屆期應即全數清償而未依約履行，將處分擔保品以沖償借款，故原告基於對自有財產管理之注意，即有責任確實瞭解借款人是否已清償借款，及其所提供擔保品是否可能遭質權銀行處分。本案原告雖曾提出借款人已與中華商業銀行持續進行協商且亦另提供土地擔保，中華商業銀行亦默示接受未曾表達反對之表示等說明，惟銀行默示並不代表同意借款人所提出之清償條件，在質權銀行未為明確表達同意清償條件前，原告基於對自有財產管理之注意，仍有責任確實瞭解其所提供擔保品是否可能遭質權銀行處分。基於質權銀行對原告已為處分擔保品前之通知，且依原告之前揭說明可證，其已確實掌握借款人未依借款約定履行清償責任之資訊，應可確實瞭解其提供之擔保股票隨時可能遭質權銀行處分，故原告難謂已盡其應有之注意，據此，本案原告未依照規定於事前向被告申報持股轉讓之資訊，實無理由可據以免責，原告顯有過失，依前揭司法院解釋，自當受行政處分。
⒋本案原告首陳被告依證券交易法第二十二條之二第一項規定認定申報轉讓持股
之義務人包括出質人，且課予原告申報義務，顯增加法律所無之限制乙節，查證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內線消息轉讓持股，影響市場之交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在課賦內部人應事前揭露其持股可能轉讓之資訊，以達交易之公平等目的，此一事前揭露資訊之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。鑒諸一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，出質人則應注意金融機構對擔保債務清償之規定，以免設質財產遭到處分，而生損失，本案處分擔保股票雖非出質人（即原告）之自行轉讓行為，但基於出質人有對自有財產克盡相當管理注意之義務，故課予公司內部人應依證券交易法第二十二條之二第一項規定應向被告事前申報出質股票可能遭質權銀行處分而轉讓持股之義務，應可期待內部人負擔此結果。另公司內部人事先本諸個人之經濟上利益出於自身之自由意志，而將股票所有權之處分權能授與第三人，並由第三人自由選擇轉讓股票之時點時，公司內部人依上開規定所生、原有之潛在性申報義務，並不會因此而排除，因只要公司內部人之身分繼續存在，有關公司內部人股權變動資訊對外公開之必要性也一樣持續存在，所以公司內部人仍應受該申報義務之規範。此時如果容許公司內部人出於自由意願，預作法律上安排，將物權法上之股票處分權能讓與他人，即可排除上開申報義務之規範，無異宣告公司內部人可以任憑己意，排除法律因其身分所強制課予之作為義務。
⒌查原告以其持有幸福水泥公司股票作為第三人陳韻如向中華商業銀行借款之擔
保物，該借款於九十年一月十四日到期，原告雖偕同借款人陳韻如持續與中華商業銀行進行協商，中華商業銀行亦於九十年五月十八日函覆陳韻如同意其依債權銀行中華商業銀行所訂條件辦理展期，原告與借款人於九十一年二月及三月增加土地設定抵押權以供擔保，惟依中華商業銀行九十一年四月寄發原告之存證信函得知，該借款之展期手續始終未辦妥，且在中華商業銀行通知原告將處分其所提供之擔保品以沖償借款時，原告即得知陳韻如與銀行之協商內容未被債權銀行接受，故原告基於對自有財產管理之注意，於質權銀行為處分擔保品之通知時，應可確實瞭解其提供之擔保股票隨時可能遭質權銀行處分，故原告難謂已盡其應有之注意；再者，借款人於償還銀行借款前，按月支付借款利息本即為借款人應盡之義務，非謂銀行於協商期間持續接受借款人繳納之利息即代表債權銀行默示接受協商契約成立，原告所陳顯不合理。
⒍原告認本案如可成立，等於宣示特定人於不能確定擔保品是否會被處分之情形
下即須每月申報，投資人及證券市場反而將持續地接受原告即將轉讓持股之消息，較之於未申報影響市場行情更為嚴重，反而更有影響股價波動之可能乙節。查證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場之交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在課賦內部人應事前揭露其持股可能轉讓之資訊，以達交易之公平等目的，故此項規定所強調者，在於轉讓股票資訊之揭露，而該項持股轉讓事前申報係屬公司內部人應盡之義務，而非其可選擇申報與否之權利，本案原告僅憑單方面臆測申報持股轉讓將對股價產生不利影響，而未做轉讓之申報，實已違反前述證券交易法第二十二條之二立法意旨。另被告本應就原告所提申報窒礙難行之處，以現行申報實務舉例提出說明，惟原告稱過去縱曾有特定人因融質質押被處分擔保品，但仍於轉讓前向被告申報之事實，亦可能係因其確有轉讓之意圖，故是否曾有特定人依被告於本件之見解辦理，應非本案所須調查之事實，原告同意此已非本案所須調查之事實，故此不再贅述。
⒎原告認證券交易法第二十二條之二所規範者為特定人之轉讓限制，其對特定人
有無故意或過失之認定應在特定人有無「不應轉讓而轉讓之故意過失」，而非有無「應申報而未申報之故意過失」乙節。查證券交易法第二十二條之二所規範者為公司內部人轉讓持股之方式，而非原告所述證券交易法第二十二條之二所規範者為特定人之轉讓限制，本案原告所提供之擔保品幸福水泥公司股票係遭債權銀行中華商業銀行於集中交易市場賣出，原告應依證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定向被告作事前轉讓之申報，查該條款所強調者，在於轉讓股票資訊之揭露，而不是對轉讓股票之限制，故原告所陳顯對法令有所誤解。另原告再陳縱認原告屬系爭股票之出賣人，惟被告未證明本件系爭股票之拍賣程序已符合民法債篇施行法第二十八條規定，即以此認定原告為系爭股票之出賣人，顯有違誤乙節。按金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且依民法債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用於清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人，本案質權銀行中華商業銀行係將原告所質押股票於證券集中交易市場上售出，該售出價格係由臺灣證券交易所之電腦依市場買方及賣方委託單撮合而成，且該成交價格隨時均對外公開，故質權銀行於證券集中交易市場上以市價售出原告所質押之股票，殆無疑義，依前述法令規定，原告既為出質人，依法亦為出賣人。
理 由
甲、程序方面：原告起訴時，有關於證券交易法之主管機關，為財政部證券暨期貨管理委員會，嗣於九十三年七月一日起該業務主管機關業經行政院於九十三年六月二十四日以院臺財字第○九三○○二七一八○號公告改為行政院金融監督管理委員會，茲據行政院金融監督管理委員會具狀聲明承受訴訟，經核於法並無不合，應予准許，合先敍明。
乙、實體方面：
一、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、．．．二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。．．．第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」及「有左列情事之一者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一、違反第二十二條之一第一項、第二項．．．之規定者。」分別為證券交易法第二十二條之二及第一百七十八條第一項第一款所明定。次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．」並有司法院釋字第二七五號解釋可資參照。
二、原告係幸福水泥公司之董事長，於九十一年七月在集中交易市場轉讓幸福水泥股票四、三八八、○○○股，未依規定於股票轉讓前向原處分機關申報，有卷附內部人持股轉讓事前申報異常交易表、倍利證券股份有限公司分戶歷史帳列印、中華商業銀行台北分行九十一年十一月二十日說明書可憑。原告雖主張本案原告至多僅係被擬制為轉讓者時，對被擬制為轉讓者之人認定有不應轉讓而轉讓之故意過失，即有不可能符合論理法則之情形。若證券交易法第二十二條之二及同法第一百七十八條第一款有意要課予如本件原告在被擬制為轉讓人之情形下，亦負有申報持股可能轉讓之資料，以達資訊揭露之目的，即應修正法律規定予以明示，而非在法律不明之情形下，任由被告曲解法意，不當認定原告負有申報轉讓持股之義務，且對之處以罰鍰等等。
三、查原告係以其持有幸福水泥公司股票作為第三人陳韻如向中華商業銀行借款之擔保物，該借款於九十年一月十四日到期。中華商業銀行於九十一年七月十五、七月十六日、七月十七日逕為處分前上開擔保物即幸福水泥股票總計四、三八八、０００股。按金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且依民法債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用於清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本件質權銀行中華商業銀行係將原告所質押股票於證券集中交易市場上售出，該售出價格係由臺灣證券交易所之電腦依市場買方及賣方委託單撮合而成，且該成交價格隨時均對外公開，故質權銀行於證券集中交易市場上以市價售出原告所質押之股票，依前述法令規定，原告雖為出質人，依法亦為出賣人，上開股票所為之轉讓，自屬證券交易法第二十二條之二規範之對象，原告依法即負有依該條規定申報之義務。原告主張證券交易法第二十二條之二顯未規定本件由特定人以外之人將特定人持股轉讓之情形，原告在不知第三人會於何日處分股票之情形下，原告究於何日始負申報義務，亦無法由該條文確知，故被告如要規範類本案之由特定人以外之人將特定人股票轉讓之情形，實應宜另以立法明文，而不應任意擴張解釋一節，核非可採。又質權銀行於證券集中交易市場上以市價售出原告所質押之股票，業經依公開集中交易市場程序變賣，與民法債編施行法第二十八條在拍賣法未公布施行前，應經公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明之立法意旨相符，亦不能以質權人中華商業銀行係將原告所質押股票於證券集中交易市場上售出，未具有公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明，即指該變賣為無效。
四、次查，中華商業銀行於已曾於九十一年三月及四月間通知原告其擔任陳韻如借款案之連帶保證人，該借款案已屆期應即全數清償而未依約履行，將處分擔保品以沖償借款，有中華商業銀行台北分行九十一年三月十九日及四月四日之存證信函附卷足據。因此，原告已可得知悉借款人未清償借款前，上開擔保品隨時均可能被質權人實行質權予以出賣，原告依證券交易法第二十二條之二規定，既有向主管機關申報之義務，自應將該可能轉讓之訊息向主管機關申報，使證券交易市場得經由該可能轉讓資訊之揭露，俾達到維護市場之交易秩序、股東之權益及交易之公平之目的。原告事前經中華商業銀行之通知，已知其質押之股票隨時均可能被質權人實行質權予以出賣。縱然陳韻如與中華銀行雙方曾就還款協議持續進行，協議期間陳韻如提供土地增加擔保，中華商業銀行亦未表示反對或無法接受之意思表示，或就還款條件再進行協商。但此等皆屬借款債務清償之協商，並未確定陳韻如之借款債務業已清償，中華商業銀行亦未另通知原告該債務得展期清償，亦即原告質押之股票仍處於隨時被質權人實行質權予以出賣之可能，原告自仍有依法將該可能轉讓之訊息向主管機關申報。尚不能以其間陳韻如仍與中華商業銀行就還款協議持續進行，即謂原告確實已盡注意之義務，中華商業銀行突然拍賣原告所有之股票令原告措手不及，無從預防。
五、本件擔保股票雖非出質人即原告之自行轉讓行為，但原告既為出質人，對自有財產自應盡相當管理注意之義務，故課予原告依公司內部人應依證券交易法第二十二條之二第一項規定應向主管機關事前申報出質股票可能遭質權銀行處分而轉讓持股之義務，並無違反行政法上之比例原則。而原告事前經由質權人即中華商業銀行之通知，已可得知借款債務未獲清償或債權銀行展期清償前，均有被處分擔保品以沖償借款之可能，且亦不能以借款人已與中華商業銀行持續進行協商或另提供土地擔保，以及中華銀行默示接受未曾表達反對之表示等說明，而認原告得免將上開質押股票隨時可能遭質權銀行處分向主管機關申報之義務，已如前述。
因此，原告未依照規定於事前向主管機關申報持股可能轉讓之資訊，難謂已盡其應有之注意義務，自具有過失。
六、從而，原處分以原告於九十一年七月在集中交易市場轉讓所屬公司股票四、三八
八、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，而以其違反證券交易法第二十二條之二規定，依同法第一百七十八條第一項第一款規定，處以罰鍰三十萬元，於法核無不合。訴願決定予以維持，亦屬妥適。原告主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 八 月 十二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第二庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十三 日
書記官 王英傑