臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二五四九號
原 告 乙○○
丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○兼共 同訴訟代理人 甲○○被 告 福建省金門縣地政局代 表 人 張忠民（局長）訴訟代理人 林國明律師右當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省金門縣政府中華民國九十二年三月二十八日九十二年度府訴決字第００一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告之父王清標於民國（下同）八十六年三月二十二日，依八十七年六月二十四日廢止前之金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例）第十四條之一第二項，檢附土地四鄰證明書、戶籍謄本及印鑑證明等，由訴外人王成族及王永堂二人，證明自七十一年十月一日開始至八十一年十月一日止，計十年，以所有之意思繼續占有坐落金門縣金寧鄉（下同）青山段五八號土地（下稱系爭土地），而其占有之始為善意並無過失，繼續在系爭土地上種植花生、地瓜等作物，至八十一年十月二日被駐軍闢建為軍事操作場使用，致喪失登記，主張完成取得時效，向被告申請系爭土地複丈暨所有權登記。案經被告委託訴外人青聯測量有限公司辦理實地指界測量完竣，並經審查後，依法辦理公告。公告期間，財政部國有財產局台灣北區辦事處金馬分處（下稱國產局金馬分處）向被告提出異議。經被告提請金門地區未登記土地總登記委員會辦理調處，經該會於九十一年六月十七日進行調處，調處結果以系爭土地林務單位已於五十二年植林，申請人主張在上開期間繼續占有系爭土地顯非事實，應不准所請，並附記如有不服，應於接到通知後十五日內，以相對人為被告，訴請司法機關裁判。因王清標於九十一年四月九日日死亡，被告乃於同年六月二十日以（九一）地籍字第九一二七二九號函送上開會議記錄，該項會議紀錄並於同年月二十一日送達於原申請人之共同繼承人之代理人丙○○。原告甲○○於獲悉該調處結果後，旋於同年七月二日向本院提起撤銷訴訟。案經本院認其踐行之訴訟程序與土地法第五十九條規定不符，而於九十一年十二月二十六日以九十一年度訴字第二五０一號裁定駁回原告之訴。期間，被告以原告未於十五日之法定期限內，以相對人為被告訴請司法機關裁判，乃依調處會議決議，於九十一年七月二十九日以地籍字第０九一０００三三六０號函，駁回系爭土地時效取得所有權登記事件。原告不服，對上開九十一年六月二十日（九一）地籍字第九一二七二九號函及九十一年七月二十九日地籍字第０九一０００三三六０號函提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷，並命被告准予將金門縣○○鄉○○段○○號土地登記於原告所有之處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈本件訴訟已完成行政訴訟法第五條第二項「拒絕申請之訴」之訴願先行程序。
蓋無論以九十一年六月二十日（九一）地籍字第０九一０００二七二九號函或九十一年七月二十九日地籍字第０九一０００三三六０號函何者為行政處分，原告均已合併提起訴願，並由訴願決定機關作成訴願決定，惟其所持見解難以茍同：其謂「原處分機關於九十一年六月二十日（九一）地籍字第０九一０００二七二九號函，僅係原處分機關將土地總登記委員會於九十一年六月十七日辦理處之會議紀錄檢送予原申請人合法繼承人之代理人丙○○，使原告知悉調處結果，並非對原告之申請有所准駁，為單純之事實敘述及觀念通知，並未對原告之權利或法律上之利益發生具體的法律效果，自非行政處分依首揭說明，原告自不得對之提起行政救濟。」並非的論，蓋依司法院釋字四二三號解釋甚詳：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式、以及是否有後續行為、或記載不得聲明不服而有異」，被告於九十一年六月十七日金門地區未登記土地總登記委員會調處會議紀錄第八點之調處結果：「本案所請土地林務單位業已於民國五十二年間在上開地號土地植林，原申請人主張民國七十一年十月一日至民國八十一年十月一日在上開地種植農作物，且八十一年十月二日始被闢建軍事操作場使用，顯非事實，本案不准申請人所請，請地政局依程序辦理。」且備註（該備註雖載於調解紀錄末尾，但非紀錄內容，為行政機關所附加，因此實非調處會議紀錄之備註，而係主管機關地政局公函之備註，因主管機關以打字複印之定型化格式作為各件調處會議之用，調處紀錄之內容以手工書寫，備註內容則以打字方式為之，顯係行政機關所附加作為該行政處分法律效果之明示，並非調處會議紀錄之實質內容，但無論如何整份調處會議紀錄蓋有「金門地政局騎縫章」，有以之為公函之內容，共同構成整體行政處分之意）：「當事人不服調處結果，應於接到通知後十五日內，以相對人為被告訴請司法機關裁判，並於起訴之日起三日內將司法機關收文證明及訴狀繕本送登記機關，逾期不起訴者，依調處結果辦理之。」即係以調處結果作為處分內容，而發生權利義務變動，否則如不發生權利義務變動，何須令申請人起訴救濟其權利故以該函件視為單純之事實敘述及觀念通知，有待商榷。又被告於九十一年七月二十九日地籍字第０九一０００三三六０號函，並無處分內容，而係以九十一年六月二十日地籍字第０九一０００二七二九號函之處分內容為其處分內容，並以同函件（地籍字第０九一０００二七二九號函）所引用之「備註」為法律效果，因此可茲斷定被告於九十一年七月二十九日地籍字第０九一０００三三六０號函係九十一年六月二十日地籍字第０九一０００二七二九號函之重複指示，係單純對先前所為行政處分之重複說明，再次重申第一次裁決之理由，因此應以九十一年六月二十日地籍字第０九一０００二七二九號函為行政處分，始能符合行政程序法第九十二條行政處分之概念，不能以被告之函件有無「駁回」之文字為判斷之唯一依據，亦不能拘泥於公文書所使用之文字，而須探求行政機關之真意，而該真意係公文書客觀表見之文字，所探求行政機關之主觀意思，亦既主觀意思之客觀化，非行政機關之恣意認定，始與司法院釋字四二三號等解釋不相違背。惟不論如何認定該二號被告之函件，均已合併向訴願決定機關提起訴願，已踐履行政訴訟法第五條第二項之訴願先行程序。
⒉土地法等相關規定不得作為行政機關違法處分之護身符。訴願決定書謂：依安
撫條例第十四條之一第二項，因主張時效完成申請為所有人登記事件於公告期間所生土地權利爭執異議時，經該管縣市地政機關依法進行調處者，就其調處之結果，當事人有不服者，應於接獲調處通知後十五日內，以相對人為被告，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者依原調處結果辦理之，分為登記審查辦法第八條第二項、土地法第五十五條第一項前段、第五十八條第一項及同法第五十九條所明定。又「登記機關調處土地權利爭執事件，應依下列規定辦理‧‧‧五依前款規定所為之裁處，應作成調處結果通知書通知當事人，當事人不服調處結果，應於接到通知書後十五日內，以相對人為被告，訴請司法機關裁判，並於起訴之日起三日內將司法機關收文證明及訴狀繕本送登記機關，逾期不起訴者，依調處結果處理」，「有下列情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請‧‧‧二依法不應登記者」。殊不知主管機關是否明瞭該等規定皆係處理私權或其爭執之調處係屬「私法爭執」之相關規定，並未涉及「公法爭議」之規定，因此當公權力介入之調處所為之處分本身若涉不法時，上述法規並未設有救濟規定，故上述土地登記事件，行政機關之不法處分即應回歸「行政爭訟制度」解決，行政處分具「不法性」既應受司法審查，否則上述法律授權主管機關介入私權爭執之調處，卻違法便宜行事，而豁免於司法審查，則何謂依法行政，將蕩然無存矣！就土地法之處理程序言，從體系上解釋，土地時效取得之申請人須具備該法第五十四條之構成要件始申請所有權登記（本件依安撫條例第十四條之一第二項之特別規定）市縣地政機關接受申請，經實質審查證明無誤後，應依同法第五十五條即行公告，若審查之結果認為申請人之權利有瑕疵就應依同法第五十六條駁回，故主管機關應本其「專業」作實質審查，此乃立法機關賦與土地登記機關對「土地時效取得構成要件」之專業判斷權限，當其認定申請人具備「土地時效取得構成要件」相當之權利則有應依同法第五十五條公告之義務，於法定期間內無人異議時，有作成登記處分之義務，若認定申請人不具備「土地時效取得構成要件」，就應依同法第五十六條駁回，立法者並同時賦與申請人得依同條為「原告」訴請司法救濟權，而本案依同法之前述規定所進行之程序，除非被駁回，原申請人始有以「原告」之地位訴請司法救濟之必要，否則經土地主管機關之專業實質審查認定並加以公告，既已取得期待權相當堅固之法律地位，此種法律地位既非任意得加予推翻。立法者為顧及第三人權益，於同法第五十九條賦與其異議之機會，故原則上該條之「原告」應為異議人，因原申請人之權利已經過土地主管機關嚴格之行政審查程序，理應不易被推翻，因此依常理而言，土地法第五十九條通常應以異議人為原告係屬「原則」且依行政法院四十九年判字七十號判例：「土地權利關係人在市縣地政機關依囑託登記而為公告之期間，如對之有所異議應檢同證明文件，向該管市縣地政機關以書面提出，此在土地法第五十九條第一項規定甚明」，故異議人須書面舉證有足以推翻上述經實質審查所認定「土地時效取得之構成要件事實」，至少要有足使上述「構成要件事實認定」陷於真偽不明之爭議，申請人之堅固之法律地位有所動搖，如此申請人與異議人才有「私權爭執」之可能，亦始有依土地法第五十九條提起民事訴訟之必要，此時申請人成為原告應屬極端的「例外」，依「例外解釋從嚴之法理」主管行政機關要作此決定必須特別慎重。惟「公告期間，國產局金馬分處未經任何舉證向被告提出異議，主張：「系爭土地林務單位曾於五十二年植林」。被告卻藉此推翻公告程序前之事實，逕令原申請人對異議人提起民事訴訟，如此欠缺實質正當理由而作「例外變原則、原則變例外」之反向操作，其決定草率，擅斷且出爾反爾，故其裁決顯有「恣意」、「考慮不相關因素」、「所用手段與所追求之目的間，不具有實質之內在關連或合理正當之聯結關係」，其裁決明顯欠缺「合法性」。
⒊本件異議人國產局金馬分處非適格之異議人亦非民事訴訟法上適格之被告（因
對其起訴亦欠缺權利保護必要）蓋依司法院三十五年上字六一六號判例見解：「吾國過縣政或縣佐，均與中央行政機關同為執行國家行政機構之一部，凡散在各省區之國有財產，縱為行使私法上之所有權便利起見，多由代表國家之各級行政機關分別使用收益，而各該財產之所有權，究應同屬於國家之整個國庫，故各行政機關間之彼此占有事實，與私人占有國有財產不同，不能適用民法上關於因占有取得權利之規定。」而本件異議人國產局金馬分處同屬國家機關之一部，並無異議權，被告卻作為駁回之依據，而令原告對「欠缺時效取得土地所有權適格之異議人」提起民事訴訟，更是不可思議。主張「林務單位五十二年之植林」與「原申請人七十一年至八十一年之占有事實」係不相交集的二事，因此二者間並無私權爭執之爭點，因此本土地登記事件完全係被告違法處分之「公法爭議」而非與異議人之「私法爭執」，故本件原告無以異議人為被告提起「私法爭執」之義務，而係對行政機關不法行政處分之「公法爭議」，爰提起行政訴訟以資救濟。
⒋本件「公法爭議」之司法審判權應歸屬行政法院。本件原申請人依「安輔條例
」及「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」等相關規定，依時效取得向主管機關申請登記，主管機關所為駁回，係對公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬行政程序法第九十二條之行政處分，對其爭訟係「公法爭議」事件，雖安輔條例第十四條之一授權主管機關遇有異議情事，依照土地法第五十九條規定處理，然不得謂依土地法第五十九條處理之事件就無公權力行使違法之可能，任何公權力行使「違法性」均無法豁免於司法審查，蓋依行政訴訟法第二條之規定：「公議事件，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」。明示「公法爭議」之事件，均得依該法所定各種訴訟類型（不限於撤銷訴訟），提起行政訴訟為原則。但性質上雖屬公法爭議，須有「法律有特別規定」者，始可歸其他法院審判，此種情形按現行法可列舉如下：（一）憲法爭議事件、（二）選舉（罷免）訴訟、（三）交通違規事件、（四）違反社會秩序維護法事件、（五）律師懲戒事件、（六）冤獄賠償事件、（七）國家賠償事件。由上述規定可知，除「法律有特別規定」者外，公法上之爭議事件悉依行政訴訟法之規定，提起行政訴訟且審判權之歸屬係國會保留事項，屬立法裁量範圍，非行政或司法機關所得自行決定。
⒌訴願決定書謂：「末按，不動產之取得時效制度，乃對長期占有他人不動產事
實所衍生之法律狀況，所給予之保護，使占有人於經過法定期間而取得一定之權利揆諸其保護之目的則在於維持現實之和平秩序，讓實現之占有者因此有取得所有權或其他不動產上權利之機會」對時效制度有所闡釋，然本件原申請人依法證明自七十一年十月一日開始至八十一年十月一日止之占有事實為被告所實質審查肯定，何以未經實質舉證之「林務單位五十二年曾植林」就可以輕易推翻，其目的在維持現實的和平秩序嗎？豈非矛盾至極，被告以「年代久遠之事實、推翻現在的事實」之標準，那麼主張「民國元年之占有事實」甚或「清朝時代之占有事實」更可推翻現在之占有事實，則法律秩序豈有不亂之理？決定書接續又謂：而民法第七百六十九條及同法第七百七十條，有關因時效完成而取得請求登記為所有權人之權利，核其性質乃屬請求國家地政機關登記為所有人之權利，亦即取得時效之完成，僅意味占有人取得請求登記為所有權人之請求權而已，在未完成登記前，占有人並未因取得時效之經過而直接取得所有權，必須俟登記完畢後，占有人方才終局性地取得所有權，此等登記之法律效果即類似民法第七百五十八條所揭示之「登記生效原則」，乃屬一種「形成性之登記」恐有誤解，蓋取得時效係依法律之規定而取得之權利，僅以事實上行使權利之一定事實狀態，並經過一定期間為已足，性質上為法律事實，而非法律行為，土地登記依其性質分為民法第七百五十八條規範之「依法律行為而取得者」，係設權登記，亦即採登記生效要件主義，另民法第七百五十九條規範之「非依法律行為而取得者」，係宣示登記，亦即採登記處分要件主義，復依二十九年上字第一００三號判例：「民法第七百七十條之取得時效，一經完成，當然發生同條或民法物權編施行法第八條所定之效果，雖未經占有人援用，法院亦得據以裁判」，且依八十八年五月立法院院總第一一五０號議案，修正民法第七百五十九條加入「或其他非因法律行為於登記前已取得不動產物權者」其用意在使實務及通說多年來此項法律性質之見解更加明確，此由六十八年上字第一五八四號判例亦同此見解：「占有他人未登記之不動產而具備民法第七百六十九條或七百七十條所定要件者，性質上係由一方單獨聲請地政機關為所有權之登記，並無所謂登記義務人之存在，亦無從以原所有人為被告，訴由法院逕行判決予以准許，此就所有權取得時效之第一要件須以所有之意思，於他人未登記之不動產上而占有，暨依土地法第五十四條規定旨趣參互推之，實至明瞭」故土地時效取得之登記為宣示登記原則，而非登記生效原則。因之此處之「請求登記」係請求土地主管機關作成登記之行政處分，而非請求主管機關決定是否給與土地所有權，申請人之長期占有事實所形成時效取得之法律地位已經具備，主管機關有作成登記處分之義務，而非由主管機關有權決定是否給與土地所有權或是否為申請人登記而創設取得土地所有權，立法者賦與行政機關本其專業審查土地時效取得之構成要件是否具備，而決定是否登記或不登記，而非有權決定是否給不給與所有權。訴願決定書謂：「至訴願意旨主張原申請人先父王清標主張七十一年十月一日至八十一年十月一日於系爭土地之占有事實，土地時效取得係原始取得，時效完成既已取得既成權利云云乙節。僅按，占有人於取得時效完成以迄完成所有權登記前，僅取得國家地政機關登記為所有人之權利，於所有權登記完竣前仍非所有人，非謂時效一經完成，占有人即原始取得該不動產上之權利，而無待登記完成」，時效取得為原始取得非繼受取得，係基於法律規定而取得，而非繼受他人之權利而取得，不知訴願決定機關疑意何在；而時效完成即已取得既成權利，係指「權利」乃個人在國家法律秩序中的地位，包括憲法及法律上之利益，而長期占有係一種既成事實，而取得此種既成事實所形成之法律秩序中的地位即為既成權利，亦不知訴願決定機關疑意何在，原告於訴願書始末均未言及未經登記既已終局取得土地所有權，訴願決定機關如何導出此項結論亦令人費解，訴願機關對上述認知有誤故所持理由亦有偏頗，綜觀訴願決定書洋洋灑灑之大論所持理由只有二點：
（一）程序上已依土地法等相關規定駁回申請，合不合法與主管機關無干，有不服僅得提起民事訴訟，不得對其提起行政訴訟。（二）實體上主管機關有權決定給不給與土地所有權，將此登不登記之合義務性裁量，當成「恩惠施與」之便宜裁量，此種透過程序操作以破壞法律實體正義，對依法行政原則造成嚴重的傷害。
⒍被告於九十一年六月二十日（九一）地籍字第０九一０００二七二九號函或九
十一年七月二十九日，以地籍字第０九一０００三三六０號函，均係完全依被告九十一年六月十七日調處會議紀錄第八點調處結果辦理，（原處分公函可稽），惟作為駁回處分基礎之「調處結果」如係違法認定，原處分豈有合法之理，蓋原調處依不適格之異議人國產局金馬分處之異議為據，所持理由在實體法上亦屬無據，其駁回處分即不適法。蓋依司法院三十五年上字六一六號判例見解：「吾國過縣政或縣佐，均與中央行政機關同為執行國家行政機構之一部，凡散在各省區之國有財產，縱為行使私法上之所有權便利起見，多由代表國家之各級行政機關分別使用收益，而各該財產之所有權，究應同屬於國家之整個國庫，故各行政機關間之彼此占有事實，與私人占有國有財產不同，不能適用民法上關於因占有取得權利之規定。」而本件異議人國產局金馬分處同屬國家機關之一部，並無異議權，而其異議主張「林務單位五十二年之植林」亦不足以推翻「原申請人七十一年至八十一年之占有事實」，所持理由於法無據。
⒎被告辯論意旨狀指陳：「於七十九年調查時，該地樹齡並有二十餘年，故調處
結果認原申請人主張自七十一年十月一日至八十一年十月一日在系爭土地上種花生、地瓜等作物，顯與事實不符，因而否准原告之申請，原告如認國產局金馬分處之異議無理由，亦應依法提起民事訴訟，惟原告逾期未提起，則被告依調處結果駁回其申請亦無錯誤。」云云，被告至訴訟最後階段才突襲的主張「於七十九年調查時，該地樹齡並有二十餘年」令人匪夷所思，蓋被告若調查有上述情形，應有義務依土地法第五十六條駁回原告之申請，但相反的，本件申請自八十六年三月二十二日申請伊始至公告止歷時五載，均已投入相當勞力、時間、費用、各盡舉證與調查並經縝密的實質審查認定原申請人具備與上述安撫條例第十四條之一第二項構成要件合致之權利，始依法公告。如七十九年樹齡有二十餘年，那麼公告時樹齡應有三十餘年，為何還認定原申請人有法定構成要件合致之權利，而予以公告，被告不要誤以為本件訴訟為民事訴訟，事後舉證請求法院「認定事實」「適用法律」，然本件為行政訴訟，僅在請求法院對被告已確定之行政處分「適用法律」有無違誤之審查，本件行政處分所「認定之事實」應係被告之公告時所「確認之事實」，除非該事實被更具有公信力的事實所推翻，被告認定事實適用法律而為行政處分，對法律構成要件事實享有判斷餘地，「認定事實」屬於行政機關行使職權的核心領域，在憲法權力分立原則下，應受司法機關之尊重，而行政機關所認定之事實應係指作成行政處分時所確認之事實，依「禁反言」之原則，行政機關不得出爾反爾，且行政行為應以誠實信用方法為之並保護人民正當合理之信賴，復為行政程序法第八條所明定，而本案土地時效取得之申請人已具備安撫條例第十四條之一第二項之特別規定之構成要件事實為被告所實質調查認定（相當於土地法第五十四條之構成要件）始依土地法第五十五條即行公告，若審查之結果認為申請人之申請不合於上述土地時效取得構成要件之權利，應依同法第五十六條駁回（此時原申請人始有依該條提起民事確認訴訟的必要），本案經原申請人依法提出申請、舉證、繳交規費，被告之測量調查，歷時多年均付出相當之勞力、時間、費用，被告實質審查並未被駁回，而係認定原申請人有「土地時效取得構成要件」之實質權力，始依同法五十五條予以公告。而依土地法第五十九條及行政法院四十九年判字七十號判例：「土地權利關係人在市縣地政機關依囑託登記而為公告之期間，如對之有所異議應檢同證明文件，向該管市縣地政機關以書面提出，此在土地法第五十九條第一項規定甚明」（此時應以異議人為原告、申請人為被告就異議之私權爭議提起民事訴訟），故異議人須書面舉證有足以推翻上述經實質審查所認定「土地時效取得之構成要件事實」，惟公告期間，國產局金馬分處未經任何書面舉證提出異議，主張：「系爭土地林務單位曾於五十二年植林」。不僅形式上不具法定舉證要件，實質上亦欠缺異議適格且所持理由亦於法無據（蓋林務單位五十二年之植林亦不足以推翻「原申請人七十一年至八十一年之占有事實」，本案被告機關在不符合土地法第五十九條之要件下，卻執意依該條處理，並據之作為駁回處分，其處分明顯違法，如此之反向操作，決定草率，擅斷且出爾反爾，故其裁決顯有「恣意」、「考慮不相關因素」、「所用手段與所追求之目的間，不具有實質之內在關連或合理正當之聯結關係」，其裁決明顯欠缺「合法性」，應予撤銷，復因異議人不適格，所持異議理由不成立，與無異議同，被告機關於公告期滿，應依安輔條例第十四條第一項中段規定「其經審查無誤後，公告六個月，期滿無人提出異議者，由該管地政機關逕為辦理土地所有權」之規定辦理，始為合法。
⒏被告辯論意旨狀指陳：「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外
，均應視為國有財產」國有財產法第二條定有明文，且依土地法第五十七條規定無主土地經法定程序後即為國有之登記」此種普天之下莫非王土之觀念，就本件而言亦應符合前述法條「不屬於私有」「無主土地經法定程序後」之前提要件成就始得視為國有，本件時效取得土地所有權並非「不屬於私有」且在申請登記之法定程序進行中而非「無主土地經法定程序後」被告不得以「申請登記中財產」如拒絕其登記後，將來就屬於國有財產，而倒果為因的反推其為土地法第五十九條之「利害關係人」如果上述謬誤的邏輯可以成立，土地時效取得之制度既可廢矣。
⒐原告對鈞院九一年度訴字第二五０一號裁定所提抗告，已於九十三年四月十四
日撤回，並經最高行政法院以九十三年四月二十日院登審六股九二抗００二三一字第０九三０００一五四五號函復在案，本件無重覆繫屬，重覆起訴之問題。又本件原申請人王清標於九十一年四月九日死亡，法定繼承人為本件訴訟原告乙○○、丙○○、丁○○、甲○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○等十人，嗣於九十一年六月一日作成「遺產分割協議書」對每筆土地均明白列舉分割方式，由丁○○、甲○○、庚○○取得，但本件訴訟繫屬中土地時效取得所有權之金門縣○○鄉○○段○○號，因遺產分割登記時，該筆土地尚未完成時效取得登記，因此尚無可供現實分割登記之標的，且本件於九十三年四月十三日「準備程序」法官闡明追加所有法定繼承人為原告並補正所欠之原告戶籍謄本等，亦為被告之訴訟代理人林國明律師於「準備程序」時所不爭，如今又狀陳乙○○等七人不得主張權利，實有透過「程序操作」規避「實體正義」鑿痕。
㈡被告主張之理由：
⒈按「當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。」行政法院應以裁定
駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第七款定有明文。原告前業已於九十一年間認被告以九十一年六月二十日（九一）地籍字第○九一○○○二七二九號函（被告誤為九一二七二九號，下同）係屬駁回其申請之行政處分而提起行政訴訟，惟經鈞院以九十一年度訴字第二五０一號裁定駁回，原告不服，提起抗告，現仍由最高行政法院受理中，今原告卻仍又主張被告九十一年六月二十日（九一）地籍字第○九一○○○二七二九號函為駁回之處分，並就此同一事實，提起本件行政訴訟，此部分顯係重覆起訴，應予駁回，謹先陳明。
⒉「繼承人有數人時，在分割遺產前，各繼承人對於遺產全部為公同共有。」「
．．．公同共有物之處分，及其他之權利行使，應得公同共有人全體之同意。」民法第一千一百五十一條、第八百二十八條第二項後段分別定有明文。又「遺產既係公同共有，凡公同共有人，就公同權利為訴訟者，乃屬固有之必要共同訴訟，應由公同共有人全體共同起訴或被訴，否則即係當事人適格有所欠缺。」「訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定者，必須一同起訴或一同被訴，其當事人之適格，始能謂無欠缺，如未以該共同訴訟人之全體一同起訴或被訴，而法院誤為適格之當事人，對之就訴訟標的為實體之裁判，該裁判縱經確定，對於應參與訴訟之共同訴訟人全體亦無若何效力可言。」此亦分別有最高法院五十八年度台上字第二七三三號判決及六十七年度台抗字第四八０號裁定可稽。本件原申請人王清標於九十一年四月九日死亡，則該請求登記之權利應由其繼承人乙○○、丙○○、丁○○、甲○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○等十人共同繼承，嗣其等於九十一年六月十日將遺產分割，該權利由原告丁○○、甲○○、庚○○三人取得，則其餘原告七人就本件再行主張任何權利，則本件追加原告，實屬未合。
⒊「官署為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該
項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」此亦有改制前之行政法院六十二年度裁字第四一號判例可參。本件原申請人申請時效取得所有權登記案，金門地區未登記土地總登記委員會於九十一年六月十七日辦理調處結果，認為林務單位業已於五十二年間植林，原申請人主張時效取得顯非事實，不准所請。被告於九十一年六月二十日以（九一）地籍字第○九一○○○二七二九號函將該調處會議紀錄檢送與王清標繼承之代理人丙○○，謹係單純將會議紀錄檢送，使其知悉調處結果，並非對原告之申請有所准駁，對原告更無發生任何公法上之法律效果，顯非行政處分。原告雖主張依司法院釋字第四二三號解釋之意旨，該函文即為駁回原告申請之行政處分云云，惟查被告前述九十一年六月二十日（九一）地籍字第○九一○○○二七二九號函僅為單純檢送會議紀錄而已，對於原告之申請是否准駁，應俟原告是否不服該調處結果，而依土地法第五十九條第二項規定提起訴訟而定，並非以該函為駁回之處分，且調處結果之備註亦係土地法第五十九條第二項之規定，僅係將此項規定註明以告知當事人如何處理，並非以此為處分內容，是原告此之主張實顯不可採。而被告九十一年六月二十日（九一）地籍字第○九一○○○二七二九號函既非行政處分，原告就此依行政訴訟法第五條第二項規定提起訴訟，請求撤銷該處分，亦顯有未合。
⒋依安輔條例第十四條之一第三項授權訂定之登記審查辦法第八條第二項規定：
「本條例適用地區之未登記土地，依土地法之規定辦理土地總登記，其總登記權利糾紛由土地總登記委員會調處之。」。而依土地法第五十九條及土地登記規則第六十九條，亦均明定「土地權利關係人」如於公告期間提出異議而生權利爭執者，即應依法予以調處，而「不服調處者，應於接到調處通知後十五日內向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」更為土地法第五十九條第二項後段所明定。故關於辦理本件未登記土地之總登記程序，於發生異議而生之土地權利爭執時，依法即應循調處及訴請司法機關處理之程序為之，非可由被告逕為認定，乃原告竟訴請被告應將系爭土地准予登記為其所有，尤顯依法無據。而被告於原告未依前述規定訴請司法機關處理後，依調處結果辦理，而以九十一年七月二十九日（九一）地籍字0000000000號函駁回其申請案，尤無不合。
⒌國產局金馬分處於八十九年十二月二日提出異議，主張系爭土地於五十二年間
即由林務單位造林，於七十九年森林調查簿清冊中並編入第六林班第四小班中，即自五十二年起該系爭土地即作為林業使用，於七十九年調查時，該地之樹齡並有二十餘年，則原申請人主張自七十一年十月一日至八十一年十月一日在系爭土地上種花生、地瓜等作物，已顯與事實不符，故被告駁回其申請亦無錯誤。原告雖主張財政部國有財產局為國家機關，不得提起異議云云，惟查，依土地法第五十七條規定，無主土地經法定程序後即為國有之登記，又依內政部函釋，對於未經登記之土地，申請時效取得時，如經地政機關審查無誤，應即公告並通知國有財產局，國有財產局如有異議，即依土地法第五十九條第二項規定程序處理。系爭土地為未登記土地，故經法定程序後即可為國有登記，國有財產局自為土地法第五十九條之土地權利關係人而得提起異議，最高法院三十五年上字第六一六號判例係指國有財產不因各行政機關之占有而適用占有取得權利之規定，與本件國有財產局係因土地權利關係人提起異議並無相關，原告以此主張國有財產局不得提起異議云云，實顯未合。
理 由
壹、程序部分：
一、按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」，訴願法第十四條第一項、行政程序法第九十八條第三項分別定有明文。是對中央或地方行政機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益，提起訴願者，應自行政處分送達或公告期滿之次日起三十日內為之，惟倘原行政處分機關於為行政處分時，漏未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，祇須相對人或利害關係人自處分書送達後或公告期滿一年內聲明不服，亦視為於法定期間內提起訴願。本件被告九十一年七月二十九日地籍字第０九一０００三三六０號函，未附記不服行政處分時之救濟期間，且亦未告知聲明不服之管轄機關，原告於收受上開函後一年內之九十二年一月九日提起訴願。揆諸前揭規定，其提起訴願仍屬於法定期間內提起。
二、本件訴訟爭執對象是登記系爭土地時效取得所有權之請求權，並非系爭土地所有權本身，從而原告即使就尚未取得所有權之系爭土地訂立遺產分割協議（見原處分卷附件六），由原告丁○○、甲○○、庚○○三人各取得三分之一，本件原告十人就本件訴訟爭執對象之登記為系爭土地所有權之請求權，仍為公同共有人，原告乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○追加為原告，即屬合法，被告主張本件追加原告有未合云云，並不足採。
三、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條第二項定有明文。因此，提起該條項課以義務之訴訟，以依法申請之案件始得為之；且須先提起訴願，並以有駁回之行政處分之存在為前提；而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敍述或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院著有四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號判例足參。原告前曾對被告九十一年六月二十日（九一）地籍字第○九一○○○二七二九號函提起行政訴訟，惟經本院認該函非行政處分，而以九十一年度訴字第二五０一號裁定駁回，原告不服，提起抗告，嗣於九十三年四月十四日撤回，有最高行政法院九十三年四月二十日院登審六股九二抗００二三一字第０九三０００一五四五號函在卷可按，本件原告對該書函起訴固無重覆起訴問題。惟上開書函略以：「主旨：檢送金門地區未登記土地總登記委員會九十一年六月十七日調處會議紀錄乙份（如附件）請查照。說明：有關本案奉內政部八十九年九月六日台（八九）內中地字第八九七九八九三號函規定以本局名義對外行文。．．．．」核其內容僅係被告將土地總登記委員會於九十一年六月十七日辦理調處之會議紀錄檢送予原申請人合法繼承人之代理人丙○○，使原告知悉調處結果，並非對原告之申請有所准駁，為單純之事實敍述及觀念通知，並未對原告之權利或法律上之利益發生具體的法律效果，自非行政處分，原告主張其為行政處分云云，並不足採。是依上開說明，原告不得對之提起行政救濟。原告對之提起行政訴訟，難謂為合法，應予駁回。
貳、實體部分：
一、安輔條例第十四條之一第二項規定：「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定地時效完成取得請求登記所有權之人或其其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。」第四項規定：「未登記土地，於辦理土地總登記期間，應設土地總登記委員會，處理總登記有關事宜；……」。同條第三項授權訂定之登記審查辦法第八條第二項規定：「本條例適用地區之未登記土地，依土地法之規定辦理土地總登記，其總登記權利糾紛由土地總登記委員會調處之。」是依安輔條例第十四條之一第二項規定，對未登記土地，以合於民法規定地時效完成取得請求登記所有權者，其申請土地所有權登記之程序，應依土地法關於土地總登記之規定。依土地法第二編第三章土地總登記第五十九條規定，依第五十五條之公告 (即公告同法第五十四條之以時效取得請求登記為所有人之聲請)，土地權利關係人如於公告期間提出異議而生權利爭執者，即應由該管直轄市或縣 (市)地政機關依法予以調處，而「不服調處者，應於接到調處通知後十五日內向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。再改制前行政法院三十七年判字第四十三號判例：「依土地法第五十九條第二項之調處，係指土地權利關係人因土地登記提起異議而發生土地權利爭執時，應由該管市縣地政機關予以調處，當事人不服調處者，應於調處通知後十五日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。是關於土地登記之異議，自不適用訴願程序。」即應以爭議之相對人為被告提起民事訴訟，而不適用訴願程序。
二、本件原告之父王清標於八十六年三月二十二日，依安輔條例第十四條之一第二項，檢附土地四鄰證明書、戶籍謄本及印鑑證明等，由訴外人王成族及王永堂二人，證明自七十一年十月一日開始至八十一年十月一日止，計十年，以所有之意思繼續占有系爭土地，而其占有之始為善意並無過失，繼續在系爭土地上種植花生、地瓜等作物，至八十一年十月二日被駐軍闢建為軍事操作場使用，致喪失登記，主張完成取得時效，向被告申請系爭土地複丈暨所有權登記，經被告審查後依法辦理公告，公告期間，國產局金馬分處向被告提出異議，經被告提請金門地區未登記土地總登記委員會辦理調處，經該會於九十一年六月十七日進行調處，調處結果以系爭土地林務單位已於五十二年植林，申請人主張在上開期間繼續占有系爭土地顯非事實，應不准所請，並附記如有不服，應於接到通知後十五日內，以相對人為被告，訴請司法機關裁判，因王清標於九十一年四月九日死亡，被告乃於同年六月二十日以（九一）地籍字第九一二七二九號函送上開會議記錄，該項會議紀錄並於同年月二十一日送達於原申請人之共同繼承人之代理人丙○○之事實，有上開函文、土地登記申請書、土地登記謄本、國產局金馬分處八十九年十二月二日台財產北金第0000000000號函、調處會議記錄、戶籍登記簿謄本附原處分卷為證，並為兩造所不爭執。而原告並未於十五日之法定期限內，以異議人即國有財產局為被告訴請司法機關裁判即提起民事訴訟，被告乃依調處結果即調處會議決議，以九十一年七月二十九日地籍字第０九一０００三三六０號函，駁回原告之聲請，揆諸首揭規定，並無不合。
三、原告雖為如事實欄所載之主張，惟查：
(一)、土地法第五十九條第二項所稱之「訴請司法機關裁判」，依權利救濟之法理，
自係由調處結果之不利一方為之，原告主張應由異議人為原告訴請司法機關裁判云云，並不足採。
(二)、依土地法第五十七條規定，無主土地經法定程序後即為國有之登記，內政部七
十五年一月十七日台 (七五)內地字第三七三八七三號函釋，對於未經登記之土地，申請時效取得時，如經地政機關審查無誤，應即公告並通知國有財產局，國有財產局如有異議，應依土地法第五十九條第二項規定程序處理，故對為未登記土地之時效取之登記所有權聲請，國有財產局自屬土地法第五十九條第一項所稱土地權利關係人而得提出異議。原告主張國有財產局無異議適格，亦不足取。
(三)、土地法第五十九條第二項之調處，係指土地權利關係人因土地登記提起異議而
發生土地權利爭執時，應由該管市縣地政機關予以調處，當事人不服調處者，應於調處通知後十五日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之，是關於土地登記之異議，不適用訴願程序，即應以爭議之相對人為被告提起民事訴訟，而不適用訴願程序，已如上述。故該條項所稱之司法機關應指普通法院，原告主張歸行政法院處理云云，是有所誤解，自不足採。
(四)、至原告其餘之主張，與待證事實無關，無庸一一論斷。
參、從而，被告九十一年六月二十日（九一）地籍字第○九一○○○二七二九號函非行政處分訴願決定就此部分為訴願不受理決定，九十一年七月二十九日地籍字第０九一０００三三六０號函處分並無違法，訴願決定予以維持，均無不合。原告訴請撤銷，就前者為不合法，就後者則為無理由，均應駁回。
肆、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十五 日
臺北高等行政法院 第二庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十五 日
書記官 李金釵