臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二五五八號
原 告 甲○○訴訟代理人 郭惠蘭律師（兼送達代收人）
謝國允律師乙○○被 告 國防部後備司令部代 表 人 陳體端（司令）訴訟代理人 毛仁全律師右當事人間因眷舍事件，原告不服國防部中華民國九十二年四月九日九十二年決字第○四一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告稱其所有坐落於台北市○○區○○里○鄰○○路○段○○○巷○號之眷舍，係民國五十四年間由國民住宅興建委員會申請建築於國有土地之國民住宅，八十二年間經原告合法購得，並領有台北市大安區地政事務所核發之建築改良物所有權狀。原告於九十年十一月十四日依國軍老舊眷村改建條例第二十六條比照原眷戶，提出申請配售，被告則以九十一年九月十九日（九一）澄淮字第一八五○號函否准，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應准原告就被告列管台北市「二八新村」國有土地合建國宅案應比照原眷戶辦理核配重建後房舍及輔助購宅。
⒉後位聲明：
確認被告九十一年九月十九日（九一）澄淮字第一八五○號處分無效。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告所為九十一年九月十九日（九一）澄淮字第一八五○號函是否為行政處分？原告得否依國軍老舊眷村改建條例第二十六條規定比照原眷戶，提出申請配售？㈠原告主張之理由：
⒈緣前軍管區司令部列管台北市「二八新村」合建國宅案，雖於八十一年間，經
行政院以八十一年四月二日台八十一內字第一一三七一號函核定專案讓售台北市政府依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點作為合建國宅用途。然因需協調畸零私有土地合建、調整地形或分割保留之部分達十一筆，而私有土地地主卻無法達成共識，復因同意合建之私地繼承手續未完成及地上物拆除、遭佔用土地訴訟糾紛等因素，以致延宕多年，嗣至八十九年間，因基地公告現值調幅達百分之四十，且台北市議會核定建物單價亦調漲約百分之二十六，國防部基於照顧原眷戶權益、台北市政府分回土地興建國宅效益偏低以及促進都市發展等考量，即向行政院申請變更核定。行政院乃以八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函重新核定本案甲方（指前軍管區司令部）列管「二八新村」國有土地以讓售乙方（即台北市政府）採分期開發方式合建國宅。此有內政部八十九年一月七日台八九內營字第八九八二○七八號函及被告訴願答辯足憑。次查原告於八十二年六月十四日間，因買賣而受讓門牌號碼台北市○○路○段○○○巷○號建物之所有權，併隨即辦妥所有權移轉登記，此有建物謄本及所有權狀足憑。是原告乃於八十九年十二月二十七日檢附相關資料，以現住戶身分首度申請准予配售，惟遭被告以九十年二月二十七日（九○）忠相字第○三六五號函否准原告所請；原告復於九十年十一月十四日依國軍老舊眷村改建條例第二十六條比照原眷戶，再度提出申請配售，被告則以九十一年九月十九日（九一）澄淮字第一八五○號函否准；經提出訴願，亦遭決定駁回。
⒉按國軍老舊眷村改建條例於八十五年二月五日公布施行，依該條例第二十八條
第一項前段規定「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」從而於八十五年二月五日前即已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，應依國軍老舊眷村重建試辦作業要點規定辦理改建作業，其餘於八十五年二月五日後尚未完成改建之眷村及未報請行政院核定之眷村，即應依國軍老舊眷村改建條例辦理改建業務。被告係以本件二八新村原址土地改建案先於八十一年間，經行政院以八十一年四月二日台八十一內字第一一三七一號函核定專案讓售台北市政府依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點作為合建國宅用途。嗣又於八十九年間，經行政院以八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函重新核定本案甲方（指前軍管區司令部）列管二八新村國有土地以讓售乙方（即台北市政府）採分期開發方式合建國宅。是以本件改建案業於八十一年經行政院核定為由，拒絕原告參與改建案房屋之配售。然原告原提出訴願係以行政院八十一年之核定，業因情事變更，復經行政院於八十九年重新、變更核定，故所謂八十一年之核定，實係核而未定，且依台北市政府與台北市後備司令部合作運用二八新村土地興建國民住宅個案協議書所載協議事項一之（一）中之記載：「（合建依據）依行政院八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函核定本案甲方列管二八新村國有土地以讓售乙方採分期開發方式合建國宅。」足證本件改建、合建案應係八十九年所核定之眷村改建案，亦即屬前述八十五年二月五日後尚未完成改建之眷村及未報請行政院核定之眷村，自應適用國軍老舊村改建條例相關規定辦理。⒊被告以國軍軍眷業務處理辦法所謂「准撥地自建戶」係由土地管理機關出具土
地權使用同意書後，由受配眷戶自行雇工興建，以自己為起造人並辦理建物保存登記而為登記所有權人，並且不當擴張解釋該辦法第十五條應以廣義認定為宜，遂認「公款所建」「產權屬國有」均係擇一即足；至於所謂產權亦應採廣義之解釋，故認兼指包括所有權或其他財產權在內等等。另援引該辦法第二十九條規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理。」進而主張原告所有房產應認係列為公產之一部分而為管理等等。復援引該辦法第三十一條第八款及二十九條後段，主張撥地自建戶未履行准予使用眷村範圍公有土地之附款，被告自有權終止其土地使用權，使撥地自建戶喪失土地使用之合法權源等等。然原告則以系爭房地乃原告前手自費興建且從未列為公產管理之私有房舍，是縱出賣予原告，原告前手自無所謂將產權屬國有之眷舍私自轉賣之情事，從而被告自無權援依該辦法第三十一條第七款規定撤銷原告前手居住權或主張收回房舍，更無使原告合法占有使用關係成為無權占有之法律上效力。
⒋依行政院八十一年四月二日台八十一內字第一一三七一號函所核定之內容與行
政院八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函所核定之內容有重大不同，顯係重新核定，非僅就改建方法所為之核示，查行政院八十一年四月二日台八十一內字第一一三七一號函（下稱前函）所核定之內容係二八新村原址土地專案讓售台北市政府合建國宅，而行政院八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函（下稱後函）所核定之內容則係二八新村原址土地准讓售台北市政府採分期開發方式合建國宅。申言之，前函與後函雖皆與二八新村原址土地有關。然前函係核定將二八新村原址土地全數讓售於台北市政府合建國宅，後函則核定將Ａ基地以外之其他土地（Ａ基地則建屋安置原眷戶）分由國有財產局及台北市政府標售，是除Ａ基地外，並無所謂合建國宅之情，更無所謂分期開發方式合建國宅可言。顯見後函主文固載為「專案讓售台北市政府以採分期開發方式合建國宅」等等，實則名實不符，難謂無假借名目，規避依據國軍老舊眷村改建條例辦理相關改建事宜之法定責任，所為顯屬可議。
⒌次查前函核定之主要內容係「列管「二八新村」原址基地合計十一筆土地，合
計面積○．五三三九公頃，其中九筆依「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」之規定，專案讓售台北市政府合建國宅，其中二筆土地留供地方政府辦理撥用。」另查行政院後函核定之主要內容則為「列管「二八新村」原址基地合計十一筆土地，合計面積○．四七○一公頃，以讓售台北市政府採分期開發方式合建國宅，除Ａ基地興建地下二層、地上八層之集合住宅，其中Ｃ、Ｅ、Ｆ三基地由國有財產局標售，Ｂ、Ｄ二基地由台北市政府價購後自行標售處分，得款全數撥充國宅基金。顯見前函係核定將土地全數讓售台北市政府合建國宅，後函係核定除將Ａ基地合建集合住宅（僅供配售原眷戶）外，其他土地則分由國有財產局及台北市政府標售，足證兩行政處分所核定之內容，迥然不同，殆非被告所辯係針對二八新村原址土地之處理方式變更乙節，純屬細節性或技術性權宜措施，亦非訴願決定所稱行政院八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函，乃係針對前開已核定之專案讓售台北市政府合建國宅案，同意採取分期開發之方式辦理。
⒍按「原處分機關重新核辦，雖訴求之標的相同，但其請求之內容與前案已有差
別且不可代用，自非同一案件。」此有最高行政法院七十六年度判字第一五五六號判決可參，亦即倘若前後兩行政處分之內容已有差別且不可代用，即非同一案件。行政處分已無法撤銷或終止，僅得依情事變更而變更之，此亦為行政程序法第一百二十八條所明定。查被告既自承「嗣至八十九年間，因基地公告現值調幅達百分之四十，且台北市議會核定建物單價亦調漲約百分之二十六，故興建國宅效益偏低，國防部基於照顧原眷戶權益、台北市政府分回土地興建國宅效益偏低以及促進都市發展之考量，即向行政院申請變更核定，行政院乃以八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函重新核定…」云云。足證原告係認前函核定後，確係因情事變更，建國宅效益偏低（顯見已取消合建國宅之議，何來分期開發合建國宅？），乃據以申請行政院於八十九年以後函重新、變更核定，分由相關兩單位自行標售土地，得款各自使用，故所謂八十一年之核定云云，實係核而未定（嗣經變更）」，自無從據為二八新村改建、合建案之依據，益證後函始為二八新村改建、重建案之依據，實無疑義，此參以卷附台北市政府與台北市後備司令部合作運用「二八新村」土地興建國民住宅個案協議書所載協議事項一（一）所載「（合建依據）依行政院八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函核定本案甲方列管二八新村國有土地以讓售乙方採分期開發方式合建國宅。」益證本件改建、合建案確係八十九年所核定之眷村改建案，從而自應適用國軍老舊眷村改建條例相關規定辦理。是後函既係針對基地、基地改建准否及改建方式所為之全面性之全新核定，用以取代前函之核定，自不容被告及訴願決定機關割裂適用，亦即主張基地改建准否適用前函，改建之方式等方適用後函。本此，被告就二八新村原址土地改建、合建國宅案，先後所為內容相異之兩行政處分，被告乃辯稱後函僅屬土地處理方式之變更，純屬細節性或技術性權宜措施，故與核定二八新村改建無關，從而辯稱二八新村是否改建乙事，應依前函函辦理，此外，其他有關改建之事項，如土地處理方式，全部合建國宅或讓售土地（除Ａ基地外）等等事項，則純屬技術性、細節性問題，應依後函辦理云云，即係錯誤將後函割裂適用，原處分及訴願決定顯有適用法規錯誤之違法情事。
⒎按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」「以上各條所列舉之自由
權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」此有憲法第十五條及第二十三條明文可稽。次按「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」此亦有中央法規標準法第十一條所明定。查國軍軍眷業務處理辦理乃行政機關所發布之命令（中央法規標準法第三條參照），是其規定自不得牴觸憲法或法律規定，故該辦法第十四條但書乃明定「本章規定適用於眷村之管理與組織，但涉及地方組織與人民權利義務事項者，依其他法令辦理之。」特別將有關人民權利義務事項予以排除，以免牴觸前揭憲法及法律規定。次按「法律解釋始於文義，必文理解釋有所不明，始求諸於論理解釋或其他解釋。觀其文義至為明顯，不容曲解（最高法院八十八年度第三次民事庭會議紀錄參照）。」另按「在成文法律仍應以文理解釋為先，如無視法律條文之字，逕作顯然違背文義之解釋，非僅「成文」法失其存在之價值，且侵及通過該法律之民意機關職權，更使法律失去安定性，導致民意機關通過之法律有名無實，人民無所適從，「民主」與「法治」前途如何？已無待深論。限制人民自由權利或處罰人民、課人民以義務之解釋，更應以文理解釋為先。中華民國憲法對於人民自由權利，係採直接保障主義。對於自由權利之限制或課人民以義務，則應以法律定之，此就憲法第二章各條規定自明。關於賦與人民權利事項，固不妨在法律文義許可範圍內從寬作有利於人民之解釋；其關於限制人民自由權利或處罰人民、課人民以義務之相關事項，則應以較嚴謹之方法即文理解釋為先，否則，憲法上所保障之人民自由權利，或限制以法律始得處罰人民、課人民義務之規定將因不當之解釋而喪失（司法院釋字第二四七號解釋之楊建華大法官不同意見書參照）。」足徵該辦法第十五條既明定「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有者為限。」其文意至為明顯，乃指「由公款所建」及「產權屬於國（公）有」，兩者缺一不可，從而所稱眷舍，自僅指由公款所建之國（公）有房舍為限，自不容被告曲解為擇一即足。
⒏查原告所有系爭房產既係自費興建，且登記為私人所有，其所有權亦不容被告
任意依命令限制之，是被告主張收回眷舍等等，自屬依法無據。又被告援引該辦法第三十一條第八款及二十九條後段，及行政程序法第一百二十三條第二、三款規定，主張撥地自建戶未履行准予使用眷村範圍公有土地之附款，被告自有權終止其土地使用權，使撥地自建戶喪失土地使用之合法權源等等，只知其一卻不知其二，亦與法不符。同法第一百二十四條乃規定「前條之廢止，應自廢止原因發生後二年內為之。」查被告係以原告前手私自出賣眷舍，違反被告授益處分之附款，故主張得廢止其土地使用權等等，顯見被告係以原告前手私自出賣眷舍為廢止原因。然原告前手係於八十二年六月十四日將地上物產權移轉登記予原告，是被告依法應自八十二年六月十五日起兩年內廢止原授益處分，乃被告迄今仍未依法廢止該授益處分，其廢止權至八十四年六月十四日止，業因時效而消滅，自不容被告再予援用。準此，被告以原告所有系爭建物為國軍軍眷業務處理辦法所指眷舍，且原告前手違法使用眷舍，從而被告得依法撤銷原告前手居住權並收回眷舍，且原告違法佔用國有土地，應拆屋還地云云，即非適法，應無理由。
㈡被告主張之理由：
⒈按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或
利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第一條第一項、第三條第一項分別定有明文。查原告所援引之被告函文，揆其內容均係就原告所有之二八新村房舍建物，函覆說明疑義並重申被告既定之處理程序，並無任何就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，則前揭被告函文，並非行政處分，原告實無從對之提起訴願，即訴願程序違法並進而為行政救濟之表示。縱認訴願之要件合法，亦已逾越法定三十日期間，按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之日起三十日內為之」，訴願法第十四條第一項定由明文。查原告所有之二八新村房舍建物爭議，前於八十九年十二月二十七日原告向被告提出「申請二八新村改建後（二十四）坪房屋乙間」申請書一份。經被告以九十年二月二十七日（九○）忠相字第○三六五號函覆原告，略以「二、台端現有房舍為合法違（占）建戶，申請該村改建後分配尚餘二十四平型房屋乙戶，與規定不符，本部依據國防部七十七年十二月八日（七七）法泰字第二二三八一號令頒「國軍眷村違規清查處理補充規定」第五點：關於違（占）建之補充規定，為示照顧袍澤，將按地方政府「舊有違章建築處理辦法」標準辦理，並同意台端以全額承購該村重建後之餘宅二十四坪型住宅一戶。三、台端現居住房屋之查估補償，本部‥‥，配合台北市政府國宅處前往貴村實施自增建查估工作會勘，並依「台北市舉辦公共工程對合法建築物及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」之規定核算辦理。‥‥」；業已針對原告之申請為具體明確之答覆，茍被告此一答覆函文構成行政處分，則原告應自收到函文之日起三十日內為訴願程序之踐行，逾期則不得再事爭執。又嗣後因原告拒絕配合辦理拆遷，並對同一事件一再陳詞爭執，雖經被告多次函文催告並委請律師寄發存證信函，催告、協商或闡釋法令，請原告配合辦理拆遷作業，並無任何變更前處分而形成新處分之情形，訴願期間自不得重行起算；此亦為最高行政法院一貫之實務見解（行政法院五十六年判字第三五五號判決、五十八年判字第九十八號判決及五十七年判字第三二○號判例請參照）。因之，原告對被告前揭函文所為之訴願程序，顯非適法，至為顯然。
⒉又果如訴願決定所表示之見解「訴願人八十九年十二月二十七日申請書所載：
「現有住屋位於二八新村改建之Ｂ基地，為配合拆遷請准予申請改建設計分配尚餘之二十四坪型房屋一間」等語，並未陳請原處分機關應依國軍老舊眷村改建條例第二十六條規定，比照原眷戶之身分核給眷舍，按訴願人對於前開否准有案具有形式上確定力之案件，另行援引國軍老舊眷村改建條例請求原處分機關重新核辦，雖訴求之標的相同，但其請求之內容與前案已有差別且不可代用，參酌前行政法院七十六年度判字第一五五六號判決意旨，核非同一案件。」等語，縱認正確無訛；然參照本院九十年度訴字第二○三號裁定可知，被告並非國軍老舊眷村改建條例規定之主管機關，原告亦非該條例所稱之原眷戶，故原告訴請撤銷之標的即被告九十一年九月十九日（九一）澄淮字第一八五○號函乃非屬行政處分甚明，核其內容，實係行政主管機關在眷舍行政業務範圍（執行「二八眷村」相關配合台北市政府改建事宜）內所為之處置，與一般行政處分有別，原告對之提起本件行政訴訟，應認不備起訴要件。更何況，本件二八新村並不適用國軍老舊眷村改建條例；縱依原告主張，訴請被告依國軍老舊眷村改建條例就列管之二八新村應比照原眷戶辦理核配重建後房舍及輔助購宅，然被告既非主管機關，焉有任何權限准其所請，是此課以義務之給付聲明，顯亦有起訴要件不備之違法，甚屬顯然。
⒊就有關二八新村之改建案何時核定，是否應適用國軍老舊眷村改建條例一節。
查系爭台北市二八新村業奉行政院八十一年四月二日台八十一內一一三七一號函核定專案讓售台北市政府依國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點作為合建國宅用途，即奉准核定改建之依據；此為二造所不爭執之事實。是國軍老舊眷村改建條例於八十五年二月五日公布施行後，依該條例第二十八條第一項前段之規定：「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」即不適用國軍老舊眷村改建條例；則本件有關二八新村改建案之核定時間甚為明確，且亦無國軍老舊眷村改建條例之適用，應無可爭議。原告所謂業因情事變更，復經行政院於八十九年重新、變更核定，故所謂八十一年之核定，實係核而未定等等。不惟無法變更系爭二八新村改建案之核定時間、依據為行政院八十一年四月二日台八十一內一一三七一號函之事實；且縱因該二八新村基地因都市○○道路分隔散分六處基地，需協調畸零私有地合建、調整地形或分割保留達十一筆土地，台北市政府歷經十餘次協調仍未完全達成共識，且同意合建之私地主繼承手續未辦妥及Ｃ基地遭佔用訴訟等因素，開發時程延宕至今。另本村土地公告現值自八十年迄今調幅達百分之四十，經台北市政府國宅處估算每戶售價達千萬以上，承購戶每月所需繳付之貸款與其收入相比負擔過重，興建國宅效益偏低，基於照顧原眷戶權益以及促進都市發展之考量，始另經行政院八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函核復在案，由台北市政府採分期開發方式合建國宅。則上述行政院八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函對於合建國宅之核定內容，並未為任何之改變，至於讓售系爭二八新村土地之內容、開發改建之方式，實乃被告與台北市政府間就合建國宅之眷村改建案所為執行方式之協議，亦即行政院八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函係針對二八新村原址土地之處理方式變更乙節，純屬細節性或技術性權宜措施，並非撤銷或改變原核定該眷村改建之內容。原告率以之為核定依據之起訴理由，並非實在。
⒋查原告現有系爭房舍（台北市○○路○段○○○巷○號），前由其父親寇從道
（原眷戶）任職於台北市團管區中校階級時提出申請，經奉被告前身即台北師管區司令部四十九年八月廿七日（四九）命勤字第七九四號令核准在台北市團管區營地（原坡心四三八地號基地）撥地自建在案之眷舍，為具有地上物權之建物（建號○○五○四）；復於八十二年六月十四日由寇從道私自將產權移轉登記予原告所有。按國軍軍眷業務處理辦法第二十九條：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營（眷）地變更用途時，應配合實施，不得異議。」第三十一條：「有下列情形之一者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍：（三）、出租、私自頂讓或經營工商業者。（七）、眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者。」；此於原告父親寇從道前因職務關係向被告申請撥地自建眷舍並奉准許之際，依當時有效之國軍軍眷業務處理辦法及相關眷舍管理法令自非寇從道所得諉為不知之理。則不論寇從道與被告間係基於公法上行政契約關係、抑或為私法上之使用借貸關係，而使用該公有土地興建房屋，國軍軍眷業務處理辦法及相關眷舍管理法令乃當然為雙方契約內容之一部。故系爭房屋業於寇從道前因職務關係向被告申請撥地自建眷舍並奉准許之際，既已列為公產管理，原眷戶僅為寇從道，詎其違法私將系爭眷舍轉讓於原告，則原告確為違（占）建戶且為無權占有公有土地，至為明確。又被告是否依法行使撤銷寇從道之原眷戶身分、眷戶居住權並同時收回眷舍、土地，因衡量寇從道權益，尚在審慎評估中；惟原告並不因此而成為合法之原眷戶或為有權占有使用公有土地之人，乃當然之理。
⒌原告與訴外人寇從道涉有巧取申請獲配改建眷舍權利之脫法行為，實無應受法
律保障之財產權可言，查二八新村業於八十一年四月二日業奉行政院核定合建國宅在案，而原告之系爭房屋（台北市○○路○段○○○巷○號）產權乃於八十二年六月十四日由訴外人寇從道私自將產權移轉登記予原告名下；則系爭房屋所有移轉之時間，係在行政院函核定眷村改建之後，且核定當時房舍仍為寇從道君所有，原告為眷屬身份，設於同一戶籍內，迨寇從道於八十二年六月十四日將系爭房屋產權移轉登記予原告後，隨即於八十二年六月十六日將戶籍遷出至台北市○○路○段○○○巷○號，私自變更為一戶兩舍事實；原告與其父親寇從道乃共謀希藉此一戶兩舍事實使具原眷戶身分之寇從道在當然獲配改建眷舍一戶之際，原告亦另行爭取獲配改建眷舍一戶之權益，即藉由其取巧行為以達成增加申請獲配改建眷舍之權利。類此原告之脫法行為，若仍有法律權利保障之應然，則相對於迄待獲配眷舍之其他國軍官兵、眷屬，其憲法所保障權利之備受戕害，豈非更顯彰然若甚。
⒍寇從道私自將所配眷舍（乙戶）私自轉讓，已違反規定在先，惟原告於八十九
年二月間承認以合法違（占）建戶申請二八新村改建後分配二十四坪型房舍乙戶，被告為示照顧袍澤，乃依據國防部七十七年十二月八日（七七）法泰字第二二三八一號令頒國軍眷村違規清查處理補充規定第五點：關於違（占）建之補充規定，將按地方政府舊有違章建築處理辦法標準辦理，並於九十年二月二十七日（九○）忠相字第○三六五號函同意寇員以占建戶全額承購該村重建後之二十四坪型餘宅乙戶；其現居住房舍之查估補償，則將配合台北市政府國宅處依台北市舉辦公共工程對合法建築物及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法之規定核算辦理，被告乃係依法令規定執行相關眷村改建事宜，且作法亦已完全兼顧情理。
理 由
甲、程序方面：原告起訴時，被告代表人為謝建東，嗣於九十三年四月一日變更為陳體端，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。
乙、實體方面：
一、按國防部八十六年一月二十七日（八六）祥祉字第○一○一六號令頒「國軍軍眷業務處理作業手冊」第二十七條第一款規定，國防部總務局、軍事情報局、及陸、海、空軍、聯勤各總司令部、軍管部（即被告前身）及憲兵司令部負責本單位眷舍分配之核定、管理、修繕、維護、整建、遷建、重（改）建及眷村之管理。
本件雖係被告參採訴願決定機關釋覆意見所作成之處分，惟系爭眷舍之重（改）建既屬被告之權責，且業經被告本於行政權之作用，就原告請求事項，以自己之名義於九十一年九月十九日以（九一）澄淮字第一八五０號函作成決定並表示於外，並教示原告如不服得提起訴願救濟，自屬行政處分。又本件原告係請求依國軍老舊眷村改建條例第二十六條規定，請求比照原眷戶之身分核給眷舍，與被告於九十年二月二十七日以（九○）忠相字第○三六五號函否准原告申請，原告於八十九年十二月二十七日申請書所載：「現有住屋住於二八新村改建之Ｂ基地，為配合拆遷請准予申請改建設計分配尚餘之二十四坪房屋壹間」等語，並未申請被告依國軍老舊眷村改建條例第二十六條規定，比照原眷戶之身分核給眷舍，二者尚有不同。本件被告係依其職權就原告申請依國軍老舊眷村改建條例第二十六條規定，請求比照原眷戶之身分核給眷舍，經實體審查後為另一行政處分，其訴願期間自應以九十一年九月十九日以（九一）澄淮字第一八五０號函送達原告後重行起算。被告以其前曾對原告之申請為具體明確之答覆，茍被告前一答覆函文不服，應自收到函文之日起三十日內為訴願程序之踐行，逾期則不得再事爭執，且被告非權責機關，因而主張原告就本件九十一年九月十九日以（九一）澄淮字第一八五０號函所為訴願程序，並非合法一節，核非可採。
二、次查，依卷附原台北師管區司令部四十九年八月二十七日命勤字第七九四號令、台北市大安地政事務所九十一年十月四日大安登謄字第○一五○二一、○一五○二二號建物及土地登記謄本影本等資料所載，系爭眷舍係四十九年間由軍方劃撥公地，交當時任職於台北市團管部之寇從道自費興建，並於五十四年九月一日完工之房舍，依當時有效之原台北師管區司令部五十三年十月十二日（五三）法乙字第六號令修頒「國軍在台軍眷業務處理辦法」第一百零二條第一項規定，應視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利。另依八十五年二月五日公布施行之國軍老舊眷村改建條例第二十八條第一項規定，本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理；又所稱國防部原規定，參酌國軍老舊眷村改建條例施行細則第二十三條所示，係指本條例施行前，由國防部訂頒或報奉行政院核定（備）有關眷村改建、遷建、計價、核配、預算編列與收支及輔助購宅之有關規定。本件系爭眷舍所坐落之「二八新村」國有土地，係報經行政院於八十一年四月二日以台八十一內字第一一三七一號函核定專案讓售台北市政府合建國宅在案。依照前開說明，自應適用國防部六十九年五月三日（六九）正歸字第七四九九號令頒「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」辦理，至行政院八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函，核定列管「二八新村」原址基地合計十一筆土地，合計面積○．四七○一公頃，以讓售台北市政府採分期開發方式合建國宅，除Ａ基地興建地下二層、地上八層之集合住宅，其中Ｃ、Ｅ、Ｆ三基地由國有財產局標售，Ｂ、Ｄ二基地由台北市政府價購後自行標售處分，得款全數撥充國宅基金。乃係針對前開已核定之專案讓售台北市政府合建國宅案之列管基地，為因應事實需要，同意採取分期開發之方式辦理，此有台北市政府八十八年四月二十八日府宅綜字第八八０二七四二二００號函載明係同意與國防部之合建國宅案，採分期開發方式繼續推動，而報請行政院變更原核定土地處分方式足憑。因此，行政院八十九年三月十五日台八十九內字第○七六四五號函，並未完全廢止原八十一年所為之核定。原告主張行政院八十一年之核定，業因情事變更，復經行政院於八十九年重新、變更核定，故本件改建、合建案應係八十九年所核定之眷村改建案，屬於前述八十五年二月五日後尚未完成改建之眷村及未報請行政院核定之眷村，應適用國軍老舊村改建條例相關規定辦理一節，核非可採。
三、再查，非配住戶眷舍官兵或民眾之違（占）建戶不予輔助購宅，如拒不遷讓，移請地方政府依違章建築規定辦理，此於國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點伍─五─㈢規定甚明；又同試辦要點伍─三─㈠復規定，原眷戶身分之認定，以奉准有案或持有居住證者為限。而原告係於於八十二年間私下買受系爭眷舍，既未經奉准有案亦未持有居住證，屬違（占）建戶，並非原眷戶，自不屬該要點輔助購宅之對象，被告否准原告所提依國軍老舊眷村改建條例第二十六條規定比照原眷戶，核配改建後房舍之申請，於法並無不合。訴願決定予以維持，亦屬妥適。原告主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，及⑵被告應准原告就被告列管台北市「二八新村」國有土地合建國宅案應比照原眷戶辦理核配重建後房舍及輔助購宅，為無理由，應予駁回。又本件係原告得否依國軍老舊眷村改建條例第二十六條規定比照原眷戶，提出申請配售，與原告前手是否違法使用眷舍，被告得否依法撤銷原告前手居住權並收回眷舍，或原告是否違法佔用國有土地，而應拆屋還地部分無關，爰不就該部分予以審究，併此敍明。
四、至原告於言詞辯論期日追加備位聲明確認被告九十一年九月十九日（九一）澄淮字第一八五○號處分無效部分。經查，原告就該確認行政處分無效，並未向被告請求，業據原告於言詞辯論期日陳明，依行政訴訟法第六條第二項之規定，確認行政處分無效之訴，須已向原處分機關請求其無效未被允許或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起。姑不論被告於言詞辯論期日已不同意原告此部分訴之追加，原告追加之確認之訴經核並不符合行政訴訟法第一百十一條第三項第四款應准予追加之要件。本件原告就追加確認行政處分無效部分，既未曾向被告請求，依據上開法條規定，原告此部分之確認之訴請求，自非合法，應併駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 七 月 八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第二庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 九 日
書記官 王英傑