臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二六五○號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○右六人共同訴訟代理人 賴青鵬律師 （兼送達代收人）被 告 財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會代 表 人 庚○○（董事長）訴訟代理人 馬在勤律師
參 加 人 辛○○
壬○○癸○○子○○右當事人間因戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金事件，原告不服行政院中華民國九十二年四月九日院臺訴字第○九二○○八二三四五號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分不利於原告部份，均撤銷。
右撤銷部份，被告應將補償金新臺幣陸佰萬元，其中新臺幣貳佰肆拾萬元未分配部份，作成依六分之一之比例，平均核發原告等人各新臺幣肆拾萬元之處分。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告等於八十九年一月三十一日向被告申請給付受裁判者馮錦煇戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金，案經被告以九十一年八月二十八日（九一）基修法辰字第○八五二七號至第○八五三二號函復原告等，略以本案決議補償受裁判者家屬，補償範圍：執行死刑，補償基數：六十個，金額新臺幣（下同）六百萬元整，依分配比例十分之一核發原告等各六十萬元，辛○○、壬○○、癸○○（原處分誤載為馮昱瑛）、子○○四人部分因尚未申請，暫予保留。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。本院認本件判決之結果，與原告同父異母之辛○○、壬○○、癸○○、子○○之權利或法律上利益將受影響，因依行政訴訟法第四十二條第一項規定裁定命該四人參加本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分不利於原告之部分均撤銷。
⒉右撤銷部分，被告應將補償金六百萬元，其中二百四十萬元未分
配部份，作成再依六分之一之比例平均核發原告等人各四十萬元之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例所稱「受裁判者家屬」
，是否兼及於受裁判者死亡後始出生之人？
（一）原告主張之理由：⒈訴願決定有適用法規不當之違法：
本件訴願決定以：「又依中央法規標準法第十八條規定，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前據以准許之法規有變更者，適用新法規。補償基金會依據訴願人等提出之戶籍資料，以訴願人等及同父異母之辛○○君、壬○○君、癸○○君、子○○君，於補償條例八十七年十二月十七日施行時具有馮錦煇君弟妹之身分，依九十年十月八日本院核定發布之補償金認定及發放辦法第四條第三項規定，自應按人數平均分配，各分配十分之一，．．．所訴繼承人之身分，應以受裁判者死亡時具有該身分云云，核不足採。」為由，駁回原告之訴願。然查：
⑴依「中央法規標準法第十八條規定：『各機關受理人民聲請許可案件適用法
規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。』之立法理由，略以：『．．．各機關受理人民聲請許可案件（例如申請執照或檢覆）時，如在處理程序終結前，據以准許或不准許之實體法規有所變更時，應依一般原則適用新頒布之法規繼續處理。惟當事人既在舊法有效期間提出聲請，祇因審查費時，或因機關未能及時迅速處理，致當事人之權利蒙受損失，亦失公允。因此規定具備下列二條件時應適用舊法規：一、舊法規有利於當事人。二、新法規未廢除或禁止所聲請之事項。』是以，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，原則上應適用新法規，僅於符合前揭適用舊法規之要件時，始適用舊法規。至其適用舊法規要件之一所稱『舊法規有利於當事人』，似應由受理機關本於職權就新舊法規對於當事人權益間比較有通盤考量。」民國八十五年三月十三日（八五）法律決字第○六二六三號函著有明文。
⑵原告於八十九年一月二十日申請馮錦煇戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補
償金，惟被告竟遲至九十一年八月二十八日，始分別以九十一年基修法辰字第八五二七、八五二八、八五二九、八五三○、八五三一、八五三二號處分，准予依比例核發新臺幣六十萬元，則原告等人於舊法規，即戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償金申請認定及發放作業要點（以下簡稱作業要點）有效時期，向被告提出申請補償金，惟歷經二年七個月又八天，被告始依九十年十月八日新制定之戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償金申請認定及發放辦法（以下簡稱發放辦法）為行政處分，則因被告未能及時迅速處理，致原告等人之權利蒙受損失，依上開函示，被告應適用有利於原告等人之舊法規，然訴願決定機關不察，竟以同法條第十八條本文之規定，駁回訴願，而未適用中央法規標準法第十八條但書之規定，訴願決定顯有適用法規不當之違法。
⒉原處分違反戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例第七條第三項之規定：
「第一項情形，基金會應於收受後六個月內處理完畢。」準此，被告自八十九年一月二十日收受原告等人之申請馮錦輝補償金案件，至遲應於八十九年七月二十日以前為行政處分，然被告竟遲至九十一年八月二十八日始為行政處分，顯然已逾六個月期間，則被告未於六個月法定期間內處理完畢，致原告等人權利蒙受損失，原處分即有違背法令。
⒊原處分違反法規不溯及既往原則：
被告就馮錦煇於戒嚴時期受審判案件，業經准予補償新台幣六百萬，並依分配比例十分之一核發新台幣六十萬元。惟被告適用九十年十月八日行政院核定發布之發放辦法第二條第一項之規定認定馮錦煇之兄弟姊妹有十人，從而依上開發放辦法第四條第三項之規定，就四妹辛○○、五妹壬○○、六妹癸○○、七妹子○○之部分，暫與保留在案。然查：
⑴按「行政法規與民刑法之適用相同，除非法律有明文規定為溯及既往者外，
以不溯及既往為原則。」最高行政法院八十五年判字第二二七四號判決著有明文。
⑵原告等人於八十九年一月二十日，就馮錦煇於戒嚴時期受審判案件，依戒嚴
時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例之規定，申請補償金，有關馮錦煇之法定繼承人身分之認定，應適用八十八年一月二十二日第二次董監事會議通過制定之作業要點第二條第三項：「前項配偶及法定繼承人身分之認定，以受裁判者死亡時具有該身分，且現尚生存者為限。」之規定，否則即有違法。馮錦煇於三十九年十月二日因槍決死亡時，當時馮錦煇與原告等人之母馮林香仍健在，民國四十四年八月十日原告等人之母死亡，原告之父於四十六年五月始再婚，從而四妹辛○○、五妹壬○○、六妹癸○○、七妹子○○，均為受裁判者死亡八年後，相繼出生，顯不具馮錦煇之法定繼承人之身分，故僅有原告等六人始為法定繼承人，應依六分之一比例分配補償金，被告不察，適用上開發放辦法，而為依十分之一比例為本件補償金之發放依據，而未適用申請時，即修正前之作業要點，卻適用申請後新頒布之發放辦法，則發放辦法之適用，已然溯及發布前之申請案件，從而原處分顯然違反法規不溯及既往原則而當然違背法令。
⒋戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償金申請認定及發放辦法第一項
後段之規定，牴觸戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償條例第十三條及民法第一千一百三十八條第三款之規定：
退萬步言，本件補償金發放縱有上開發放辦法之適用，惟由被告九十年十一月十五日第六期通訊第二頁明載：「原作業要點規定：『現尚生存者為限』之用語並不明確，應以『補償條例生效時，現尚生存者為限』之用語來規定較為明確。基於上述，以補償條例施行日為基準點。」之修正意旨觀之，僅係明文規定以補償條例施行日為「時」（指現尚生存）之要件，並無排除原作業要點第二條第三項：「以受裁判者死亡時具有該身分」規定之「人」之要件，從而認定法定繼承人之身分，仍應符合「受裁判者死亡時具有該身分」及「補償條例生效時，現尚生存者」之要件，始得申請補償金，並受分配。準此，被告於受理申請補償金案件而適用上開發放辦法認定法定繼承人，尚須符合「受裁判者死亡時具有該身分」及「補償條例生效時，現尚生存者」之要件，始符合補償條例第十三條及民法第一千一百三十八條第三款法定繼承人，「同時存在原則」之要件。從而審認馮錦煇之法定繼承人，而將受裁判者馮錦煇死亡時（三十九年十月二日死亡），不具兄弟姊妹身分之四妹辛○○（000年0月000日生）、五妹壬○○（000年00月000日生）、六妹癸○○（000年0月0日生）、七妹子○○（000年0月00日生）等四人，誤認為有法定繼承人身分，顯然不符合法定繼承人同時存在之原則，從而被告適用上開發放辦法，為原告等六人與未具法定繼承人身分之辛○○、壬○○、癸○○、子○○等四人共十人，而依十分之一比例分配補償金之處分，已然牴觸補償條例第十三條及民法第一千一百三十八條第三款法定繼承人之規定。
⒌綜上，訴願決定及原處分違背法令。
（二）被告主張之理由：⒈原告以馮錦煇於三十九年十月二日槍決死亡，其時辛○○、壬○○、癸○○及
子○○尚未出生，自不具法定繼承人身分，原告等於八十九年一月二十日申請，應適用八十八年一月二十二日第二次董監事會議通過制定之戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金申請認定及發放作業要點第二條第三項規定，由原告等依六分之一比例分配補償金云云，資為論據。惟按「本條例所稱受裁判者家屬，係指已死亡或失蹤之受裁判者之配偶及依民法第一千一百三十八條第一款至第三款規定順序之法定繼承人。」為當時戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例第十三條所規定。又「受裁判者之直系血親卑親屬、父母或兄弟姊妹之認定，以本條例施行日為準。」「申請人為受裁判者之父母或兄弟姊妹者，如同一順序之申請人有數人時，其補償金按人數平均分配。」復為戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償金申請認定及發放辦法第二條第二項及第四條第三項所規定。本件經被告調查結果，就馮錦煇執行死刑，予以補償六十個基數，依分配比例十分之一發給原告等各六十萬元，辛○○、壬○○、癸○○及子○○四人部分，因尚未申請，暫予保留，揆諸首揭規定，並無不合。又依中央法規標準法第十八條規定，各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前據以准許之法規有變更者，適用新法規。被告依據原告等提出之戶籍資料，以原告等及同父異母之辛○○、壬○○、癸○○、子○○，於戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例八十七年十二月十七日施行時具有馮錦煇弟妹之身分，依九十年十月八日行政院核定發布之戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償金申請認定及發放辦法第四條第三項規定，自應按人數平均分配，各分配十分之一。原告所訴繼承人之身分，應以受裁判者死亡時具有該身分云云，核不足採。
⒉按：「受裁判者或其家屬，除本條例另有規定外，得於本條例施行之日起四年
內，依本條例規定申請給付補償金。」「本條例所稱受裁判者家屬，係指已死亡或失蹤之受裁判者之配偶及依民法第一千一百三十八條第一款至第三款規定順序之法定繼承人。」補償條例第二條第三項、第十三條分別定有明文。關於受裁判者之家屬範圍之規定，自補償條例施行日起迄今均未修正，於適用補償條例前開規定時，尚無新舊法比較之問題。另基金會於八十八年一月二十二日訂定作業要點，其第二條第三項、第四項分別規定：「受裁判者之家屬，依本條例第十三條之規定，係指已死亡或失蹤之受裁判者之配偶及依民法第一千一百三十八條第一款至第三款規定順序之法定繼承人。」「前項法定繼承人身分之認定，以受裁判者死亡時具有該身分，且現尚生存者為限。」此項規定乃係闡釋補償條例第十三條規定之意義，以利適用。基金會另於九十年十月八日訂定發布發放辦法，其第二條第二項規定：「受裁判者之直系血親卑親屬、父母或兄弟姊妹之認定，以本條例施行日為準。」此亦同為解釋補償條例第十三條之意義而定。前開作業要點或發放辦法就補償條例第十三條規定之真義所為之解釋，縱有不同，僅係見解之變更，而非法規之變更，原無依中央法規標準法第十八條規定以決定應適用新法規抑舊法規之問題。另按解釋法規意義之行政命令，應自法規施行日開始發生效力，而非自該行政命令發布後始生效力。是本件發放辦法第二條第二項之規定，應自補償條例施行日起即得適用，有最高行政法院九十二年判字第一八五五號判決可參。是依據該判決之見解，本件即無依中央法規標準法第十八條規定決定應適用新法規抑舊法規之問題。被告依據原告等提出之戶籍資料，以原告等及同父異母之辛○○、壬○○、癸○○、子○○，於補償條例八十七年十二月十七日施行時具有馮錦煇君弟妹之身分，依九十年十月八日本院核定發布之補償金認定及發放辦法第四條第三項規定，自應按人數平均分配，各分配十分之一，並無不當。
（三）參加人方面：壬○○、癸○○、子○○：（辛○○經通知未到庭）不同意原告之主張，參加人等亦深受其害，有權益得請領本件補償金，請駁回原告之訴。
理 由
一、按行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，行政訴訟法第四十二條第一項定有明文。查辛○○、壬○○、癸○○、子○○等四人，經本院認本件撤銷訴訟之結果，其權利或法律上利益將受損害，本院依上揭規定，依職權命其獨立參加訴訟在案，有本院九十三年四月二日裁定附卷可稽，合先敘明。
二、本件原告等於八十九年一月三十一日向被告申請給付受裁判者馮錦煇之補償金，案經被告以九十一年八月二十八日（九一）基修法辰字第０八五二七號至第０八五三二號函復原告等六人，略以本案決議補償受裁判者家屬（原告等六人及辛○○、壬○○、癸○○、子○○），補償範圍：執行死刑，補償基數：六十個，金額新台幣六百萬元整，依分配比例十分之一核發原告等人各新台幣六十萬元，辛○○、壬○○、癸○○及子○○等四人部分因尚未申請，暫予保留。原告等六人不服，提起訴願，亦遭駁回各情，有上揭被告處分書、訴願決定書等附卷可稽，復為兩造所不爭，堪認屬實。
三、原告不服訴願決定，起訴意旨略以：訴願決定應適用有利於原告等人之舊法規，然訴願決定機關不察，竟以中央法規標準法第十八條本文之規定，駁回訴願，而未適用同法條但書之規定，顯有適用法規不當之違法；又原處分違反戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例第七條第三項應於收受後六個月內處理完畢之規定，致原告權利蒙受損失，原處分即有違背法令；且辛○○、壬○○、癸○○、子○○，均為受裁判者馮錦煇死亡八年後，始相繼出生，顯不具馮錦煇之法定繼承人之身分，被告不察，未適用申請時之作業要點，卻適用申請後新頒布之發放辦法，則發放辦法之適用，已然溯及發布前之申請案件，從而原處分顯然違反法規不溯及既往原則而當然違背法令；再查上開發放辦法第二條第二項之規定，牴觸戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件受裁判者補償條例第十三條及民法第一千一百三十八條第三款之規定等語。
四、查本件受裁判者馮錦煇於三十九年十月二日槍決死亡，原告等六人係受裁判者馮錦煇之兄弟姊妹，於受裁判者死亡時均已出生；參加人辛○○（000年0月000日生）、壬○○（000年00月000日生）、癸○○（000年0月0日生）、子○○（000年0月00日生）等四人，係原告同父異母之妹，於受裁判者馮錦煇死亡時均尚未出生之事實，有戶籍謄本附原處分卷可稽，復為兩造所不爭執。本件兩造之爭點厥為戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例所稱「受裁判者家屬」，是否兼及於受裁判者死亡後始出生之人？
五、按戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例第一條規定：「為戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件之受裁判者，於解嚴後不能獲得補償或救濟，特制定本條例補償之。」第七條第一項規定：「受裁判者或其家屬得檢附具體資料，以書面向基金會申請審查，據以認定為受裁判者。」第十三條規定：「本條例所稱受裁判者家屬，係指已死亡或失蹤之受裁判者之配偶及依民法第一千一百三十八條第一款至第三款規定順序之法定繼承人。」又依民法第一千一百三十八條第一款至第三款規定順序之法定繼承人為直系血親卑親屬、父母、兄弟姊妹。而關於「受裁判者家屬」範圍之規定，自補償條例施行日起迄今均未修正，於適用補償條例前開規定時，尚無新舊法比較之問題。另基金會於八十八年一月二十二日訂定作業要點，其第二條第三項、第四項分別規定：「受裁判者之家屬，依本條例第十三條之規定，係指已死亡或失蹤之受裁判者之配偶及依民法第一千一百三十八條第一款至第三款規定順序之法定繼承人。」「前項法定繼承人身分之認定，以受裁判者死亡時具有該身分，且現尚生存者為限。」此項規定乃係闡釋補償條例第十三條規定之意義，以利適用。基金會另於九十年十月八日訂定發布發放辦法，其第二條第二項規定：「受裁判者之直系血親卑親屬、父母或兄弟姊妹之認定，以本條例施行日為準。」此亦同為解釋補償條例第十三條之意義而定。前開作業要點或發放辦法就補償條例第十三條規定之真義所為之解釋，縱有不同，僅係見解之變更，而非法規之變更，原無依中央法規標準法第十八條規定以決定應適用新法規抑舊法規之問題（最高行政法院九十二年判字第一八五五號判決參照）。
六、「法官依據法律獨立審判，憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束」，此觀司法院大法官會議釋字第二一六號、第四○七號解釋自明。依上說明，上揭基金會八十八年一月二十二日訂定之作業要點第二條第三項或嗣後於九十年十月八日訂定發布之發放辦法第二條第二項，既均係行政機關基於法律（補償條例第五條第二項）授權，就補償條例第十三條規定，所謂解釋性之行政命令，自不得違背母法規定之旨趣與立法目的。經查，補償條例第十三條係規定：「本條例所稱受裁判者家屬，係指已死亡或失蹤之受裁判者之配偶及依民法第一千一百三十八條第一款至第三款規定順序之法定繼承人。」該規定既已明文「受裁判者家屬」，係指已死亡或失蹤之受裁判者之配偶及依民法第一千一百三十八條第一款至第三款規定順序之「法定繼承人」，該法定順序繼承人即受裁判者之直系血親卑親屬、父母或兄弟姊妹，自應以受裁判者「死亡或失蹤時」已存在者為限（同時存在原則）。另觀諸九十一年十二月十三日修正即現行補償條例第五條第一項規定：「受裁判者之補償金額，以基數計算，每一基數為新臺幣十萬元，最高不得超過六十個基數。但受裁判者死亡或受裁判者申請後死亡，由大陸地區之受裁判者家屬申領者，補償總額不得超過新臺幣二百萬元；超過部分之申領權，得由臺灣地區同為繼承之受裁判者家屬主張之；臺灣地區無同為繼承之受裁判之家屬，得由臺灣地區後順序繼承之受裁判者家屬主張之。」參照該法條之修訂理由「‥‥考量對於大陸地區人民相關公法上給付之公平一致性，‥並避免臺灣地區資金大量流入大陸地區‥‥修法限制旅居大陸地區之受裁判者家屬補償總額為新台幣二百萬元，超過部份之申領權，『依本條例第十三條規定』，明定臺灣地區之受裁判者家屬之申領順序，以杜爭議」。是補償條例第五條第一項既已明文「‥‥超過部分之申領權，得由臺灣地區『同為繼承』之受裁判者家屬主張之；臺灣地區無同為繼承之受裁判之家屬，得由臺灣地區『後順序繼承』之受裁判者家屬主張之」，對照同補償條例第十三條之規定，基於文義及法律體系解釋之一致性，補償條例第十三條規定「受裁判者家屬」，所指「依民法第一千一百三十八條第一款至第三款規定順序之法定繼承人」，自應解為該法定順序繼承人，於受裁判者死亡或失蹤時，同時存在；不包括受裁判者死亡或失蹤後始出生之人。被告雖舉出最高行政法院九十二年判字第一八五五號判決意旨，惟該判決之個案情節，係上訴人於受裁判者四十年間執行死刑死亡時，已出生，僅當時因出養而為他人之養女，嗣於四十三年終止收養關係，回復與本生父母關係；與本案之參加人於受裁判者死亡時，並未出生，而係受裁判者死亡八年後始相繼出生之情有間。況該判決意旨主要在闡述八十八年一月二十二日訂定之作業要點第二條第三項與九十年十月八日訂定發布之發放辦法第二條第二項之規定乃就補償條例第十三條規定之真義所為之解釋，縱有不同，僅係見解之變更，而非法規之變更，無依中央法規標準法第十八條規定以決定應適用新法規抑舊法規問題之法律見解。尚難執之而謂補償條例第十三條規定「受裁判者家屬」，所指「依民法第一千一百三十八條第一款至第三款規定順序之法定繼承人」，係包括受裁判者死亡或失蹤後始出生之人。
七、綜上所述，參加人辛○○、壬○○、癸○○、子○○，既均為受裁判者馮錦煇死亡約八年後，始相繼出生，非屬補償條例第十三條規定之「受裁判者家屬」，自無請領補償金之權利。是本件受裁判者家屬，補償基數六十個，金額新臺幣六百萬元，自應由原告等依六分之一比例分配之。被告認參加人辛○○、壬○○、癸○○、子○○等四人，亦屬補償條例第十三條規定之「受裁判者家屬」，而依分配比例十分之一核發原告等各六十萬元，辛○○、壬○○、癸○○、子○○四人部分因尚未申請，暫予保留之處分，自非適法；訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分不利於原告部份，並請求被告應將補償金新臺幣六百萬元，其中新臺幣二百四十萬元未分配部份，作成依六分之一之比例，平均核發原告等人各新臺幣四十萬元之處分，於法並無不合，應予准許。
八、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十四 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十四 日
書記官 吳芳靜