臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二六一六號
原 告 劉榮峰訴訟代理人 盧俊誠律師複 代理人 顏文正律師被 告 交通部高速鐵路工程局代 表 人 甲○○（局長）訴訟代理人 李書孝律師複 代理人 許良宇律師右當事人間因拆遷救濟金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告起訴主張其所有建物係坐落於高雄市○○段○○段七七０之二九地號土地上，因該地屬公有土地，原由訴外人臺灣省鐵路管理局（現改制為交通部台灣鐵路管理局）負責管理，本欲作為南部調車場用地使用，嗣為增加國內糧食生產及避免土地閒置，乃奉臺灣省政府指示，改由訴外人暫時放租予私人耕作。然於放租期間，因原告違反租約，遭臺灣省鐵路管理局通知終止租約而為不法占用戶，系爭建物即屬無權占用公有土地所建築之違章建物。嗣因興建台灣南北高速鐵路建設所需，系爭土地經規劃為「高速鐵路工程左營車站及基地用地」（以下簡稱高鐵左營基地）核准辦理撥用，由財政部國有財產局陸續點交予被告管理。被告為排除原告等非法占用戶，清除違章建築取回土地，考量取得用地時程及減少民眾抗爭阻力暨節省社會成本等因素，奉行政院核准後，對於凡配合被告於指定時程自行拆遷並清除地上違章建物之所有人，可由被告比照合法建物補償標準百分之七十發放拆遷救濟金，以促使非法占用違章戶主動配合拆除。迨原告自行拆除系爭建物後，被告依規定發放原告拆遷救濟金完畢，惟原告認被告未依兩造協議發放系爭建物超高部分使用面積之拆遷救濟金，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告新台幣一千五百六十六萬四百九十元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件之會議記錄是否為行政契約？原告是否因此而有公法上之給付請求權？㈠原告主張之理由：
⒈本件被告因「高鐵左營基地」所需，為了鼓勵於該等用地上建物合法性尚有爭
議之建物，其所有人能自行拆除，乃以發放救濟金鼓勵方式，取得建物所有人之同意，雙方如就救濟金方式達成協議，即由建物所有人自行拆除。而被告發放救濟金之計算方式，係依建物之平面面積為計算方式（即長乘寬），故在與原告協商拆除原告所有坐落於高雄市○○段○○段○○○○○○○號土地之二層樓建物時，原告對於被告僅以建物之平面面積（即長乘寬），而不以實際使用面積（即長乘寬乘高）方式計算救濟金，認不合理，因此不同意自行拆除。
惟被告為避免涉訟，乃於九十一年一月四日及九十一年二月二十五日兩次地上物拆遷協調會中與原告達成協議，不以被告原發放救濟金採行之建物平面面積計算方式，而改以實地丈量面積（即長乘寬乘高方式計算實際使用面積）。被告旋於九十一年二月二十七日派員前往系爭建物現場重新丈量房屋之長、寬、高，有調查紀錄可按，孰料，嗣後被告發放建物拆除救濟金卻仍以其原有之計算方式（即長乘寬）發放予原告新台幣（下同）一千四百十四萬二千七百零二元，並未依照兩造前開協議即以實際丈量面積（即長乘寬乘高）計算面積，有估價表可稽，顯違反雙方協議。
⒉經查本件因原告異議，被告乃與原告於九十一年二月二十五日達成協議，捨其
前行政處分方式，改以締結行政契約方式代替行政處分。嗣被告派員丈量原告之建物時，其共丈量Ａ、Ｂ、Ｃ三部分之平面面積及高度，亦即Ａ部分之平面面積為一一六八．０二平方公尺（即長五六．七公尺Ｘ寬二０．六公尺），而高度則為六．九公尺；Ｂ部分平面面積為一二二六．四０平方公尺（即長五十六公尺Ｘ寬二一．九公尺），而高度為九公尺；Ｃ部分平面面積則為三九．七八平方公尺。惟被告計算補償金時，竟然僅就Ａ、Ｂ、Ｃ三部分之平面面積予以併加計算，對於Ａ部分之高度六．九公尺及Ｂ部分高度九公尺卻未併予以乘入計算實地之丈量面積內，顯與兩造之協議相悖，與被告補償其他未協議之建物用戶一樣，如此兩造原協議之目的何在？故被告違反行政契約，未依契約內容所定之丈量方式計算補償金甚明。
⒊又行政任務之達成，通常以高權手段為之，但行政契約在此種高權手段之外提
供一種選擇。蓋行政任務之達成需要人民協力之處頗多，單純以公權力強力為執行，往往會遭到消極不合作或積極之拒絕，在達成相同目標下，單以高權行為為執行任務之手段，在行政成本上未必係最好之選擇，此時可選擇以行政契約代之，例如各縣（市）政府公共設施興建，對土地被徵收之住戶，可與之訂立「拆遷獎勵」之行政契約，使人民樂於合作，而迅速達到取得土地之目標。
再按行政主體執行職務行使公權力，而致人民受損害者，應予以補償，合法行為所造成者稱損失補償，違法行為所致者為損害賠償。前者如拆除違章建築時，主管機關與房屋所有人間之補償協議，後者如國家賠償法第十條第二項之協議。上述兩種以公法上金錢給付為標的之合意，自屬行政契約，而上述協議，無論以公文書往來方式或正式訂立契約要屬行為法上之契約關係，是行政契約之成立，並不拘泥於形式上方式為何，而係應就協議之實際內容予以論斷，此觀以由進口商於進口時單方面向主管機關（即海關）所出具之保證書，行政法院（現改制為最高行政法院）亦認屬行政契約之性質（七十六年判字第八四一號、七十六年判字第一八六號判決，即得明瞭。本件兩造基於「拆遷獎勵」之目的達成協議，由原告依協議所定期間自行拆遷建物，雙方之協議如非行政契約，被告原可依法藉由高權手段執行拆遷，何以仍須支付補償獎勵拆遷費用予原告？故原告自行僱工拆除建物，此乃基於兩造之行政契約而為，殆屬明顯。
㈡被告答辯之理由：
⒈按提起給付之訴，應有可得直接行使之給付請求權存在，方謂合法。如無者，
則欠缺訴訟要件，應予駁回。又按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條定有明文。惟提起一般給付之訴請求金錢給付，必須係以該訴訟可「直接」行使給付請求權時始可，如依其所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課以義務之訴，請求作成該核定之行政處分，其未先行提起課以義務之訴，請求行政機關作成核定其給付之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許。最高行政法院九十一年度裁字第七二二號著有裁定。是原告提起本件給付訴訟須對被告有可直接行使之給付請求權存在，方為合法；如無者，為訴訟要件欠缺，於法不合，應予駁回。
⒉本件拆遷救濟金之發放係由被告核定，並非被告與違章建物所有權人間以協議
為之。原告稱被告為鼓勵「高鐵左營基地」內合法性尚有爭議地上建物之所有人能自行拆除，乃以發放救濟金鼓勵方式，取得建物所有人之同意，雙方如就救濟金方式達成協議，即由建物所有人自行拆除云云一節與事實不符，茲分敘如后：
①查系爭建物坐落之高雄市○○段○○段七七０之二九地號土地係公有土地，
光復時由訴外人臺灣省鐵路管理局負責管理，本欲作為南部調車場用地使用，嗣為增加國內糧食生產及避免土地閒置，乃奉臺灣省政府指示，改由訴外人暫時放租予私人耕作。放租期間，有部分承租戶違反租約，擅自違法搭蓋工廠、變更用途或轉租，遭臺灣省鐵路管理局通知終止租約而成為不法占用戶，原告亦屬不法占用戶之一，系爭建物即為違約建築且無權占用公有土地，屬違章建物情節，原告稱系爭建物合法性尚有爭議云云，並非事實。
②次查系爭建物所占用之公有土地，因興建台灣南北高速鐵路建設所需，政府
規劃為「高鐵左營基地」，核准辦理撥用，由財政部國有財產局陸續點交予被告管理。政府為排除原告等非法占用戶，清除違章建築取回土地，本得循民事爭訟程序訴請拆屋還地，或依土地徵收條例第六條準用第五條規定，由該管直轄市政府即高雄市政府以公權力強制拆除，而不給予任何賠償或補償。然政府考量取得用地時程，減少民眾抗爭阻力，節省社會成本，被告經奉行政院核准，對於凡配合被告指定時程自行拆遷並清除地上違章建物之所有人，可由被告比照合法建物補償標準百分之七十發放拆遷救濟金，以促使非法占用違章戶主動配合拆除。
③又查被告發放「拆遷救濟金」為給付行政，係為達成行政目的所採取之必要
手段。關於「高鐵左營基地」內之非法占用戶、違章建築現況、非法占用戶是否依限自行拆遷清除等情，由被告自行或委託高雄市政府辦理調查；至於拆遷救濟金之發放資格、命自行拆遷清除時限、拆遷救濟金計算標準及發放金額等，皆由被告本於職權自行訂定及核定。是被告發放拆遷救濟金之行為為行政處分，要無疑義。原告所稱「被告機關：：：取得建物所有人之同意，雙方如就救濟金方式達成協議，即由建物所有人自行拆除。：：：」一節，與事實不符，不足採信。
⒊茲查本件於協調複丈前，原告業已自行將系爭建物拆除完成，僅留有雜物於原
地而已，非因與被告間達成協議，始拆除系爭建物，原告之主張與事實不符，不足採信。原告復稱「而在與原告協商拆除原告所有：：：之二樓建物時，原告對於被告僅以建物之平面面積，而不以實際使用面積方式計算救濟金，實屬不合理，因此不同意自行拆除。而被告機關為避免涉訟，因此雙方乃於：：：
拆遷協調中，會達成協議，：：：。」，主張其拆除系爭建物係因與被告達成協議云云，惟查原告主張並非實在，理由如后：
①查原告所有之系爭建物，本已完成現況查估並經原告自行拆除，然原告對於
查估面積之正確性仍有意見，被告乃於九十一年二月二十五日召開「高速鐵路工程左營車站及基地用地範圍內地上物拆遷協調會」，會中定同年月二十七日再赴現場實地丈量。嗣經複丈結果得系爭建物基地平面面積（即長乘寬）為二四三四．二○平方公尺，此有原告當場簽字確認之調查紀錄表可證。依該協調會會議結論「三、本案工程用地內劉君（即原告）所有遺留現場物品、木材、貨櫃、機械等，請於九十一年三月四日前搬遷完竣，並通知本局....。」，及複丈調查紀錄表內所載「因地上違章建築業已拆除，以地面遺留基礎及相關拆除後建材實際丈量所得。」等語，可知系爭建物於協調複丈前，即經原告自行拆除完成，僅留有雜物未搬遷，是原告拆除系爭建物與被告召開協調會間並無任何關連性，二者亦無互為因果，更非因與被告達成協議而拆除，實係原告自願遵期自行拆除系爭建物，原告前揭主張並非事實，不足採信。
②次查原告事後遵期將現場遺留雜物搬遷完成，符合發放拆遷救濟金之條件，
被告則依據複丈所得之平面面積及建築材料等查估結果，核定拆遷救濟金為一千四百十四萬二千七百零二元，於九十一年三月二十八日以高鐵五字第０九一０００五三五五０號函通知原告領取，原告亦親自領取完畢，此有「高雄市發放戶牴○○○區○○○路左營車站暨基地工程房屋、雜項物救濟金印領清冊」可證。是原告對被告之給付拆遷救濟金請求權，被告均已如數清償完畢，給付請求權消滅，原告自不得據此請求被告給付。
⒋再查原告無非以九十一年一月四日及九十一年二月二十五日兩次地上物拆遷協
調會結論為據，主張被告承諾對系爭建物之拆遷救濟金，改以實地丈量面積（即長乘寬乘高方式計算實際使用面積）核計，嗣被告僅依平面面積核定，違反雙方協議云云。惟查原告主張不實，被告從未承諾發放系爭建物超高部分使用面積之拆遷救濟金，茲將理由分述如后：
①九十一年元月四日「研商高鐵左營車站暨基地工程用地取得地上物認定適用
疑義會議」係由訴外人高雄市政府工務局新建工程處召集，為被告及高雄市政府各相關局、處等單位就執行「高鐵左營基地」公有土地內違章建物之拆遷救濟金相關事宜進行討論，屬行政單位間之內部討論會議，當時並無邀請原告參與，原告亦無與會，則原告何以據此主張被告與其間有協議？又會議內容並無針對系爭建物之拆遷救濟金為討論，且會議記錄結論稱「：：：建請高鐵局（即被告）參酌上述規定依權責予以認定辦理救濟。」屬建議性之結論，無拘束被告之意思，在法律上亦不生拘束被告之效力，對於拆遷救濟金之發放仍由被告依權責單方決定，故原告據此會議紀錄主張被告與其間成立行政契約云云，顯不足採。
②次查關於九十一年二月二十五日「高速鐵路工程左營車站及基地用地範圍內
地上物拆遷協調會」會議，係因原告對於系爭建物之查估結果有爭議，被告為處理原告陳情所召開，其目的在協調解決查估爭議。由會議結論為「一、劉榮峰（即原告）所有：：：之違章建物面積疑義，訂於九十一年二月二十七日上午十時整再行現場實地丈量確認，該違章建物自動拆遷救濟金之核算以實地丈量面積為準。二、有關建物超高部分，：：：高鐵局（即被告）將就本案工程用地內違章建物通盤檢討清查後專案簽核處理。」，可知系爭建物拆遷救濟金之核算係以「實地丈量面積」為準，依當時協調結論之真意，係指系爭建物實地丈量之平面面積，而非實際使用面積；至於系爭建物超高部分，被告亦明白表示仍須經通盤檢討後專案簽核處理，並無承諾發放，原告主張被告業已承諾云云，顯屬無據，要無可採。
③又按「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依
其規定」，行政程序法第一百三十九條定有明文，是行政契約應以書面為要件。經查被告九十一年二月二十五日「高速鐵路工程左營車站及基地用地範圍內地上物拆遷協調會」會議紀錄係由被告於會後單方製作之文書，兩造並無用印簽認，顯非契約文書。至原告所提行政法院七十六年判字第八四一號、七十六年判字第一八六號判決等，均屬民眾向行政機關出具「保結書」或「具結」之情形，與本案係由被告寄發會議記錄之情形不同，要難等同觀之。次按所謂契約係指因契約當事人意思表示一致，而生法律上效果之行為。申言之，公法上權利義務如係因雙方當事人意思表示一致所生者，方稱為行政契約。查「高速鐵路工程左營車站及基地用地範圍內地上物拆遷協調會紀錄」記載：「一、劉榮峰先生（即原告）原所有座落本局（即被告）管有高雄市：：：土地內之違章建物面積疑義，訂於九十一年二月二十七日上午十時整再行現場實地丈量確認，該違章建物自動拆遷救濟金之核算以實地丈量面積為準。」、「二、有關建物超高部分，高雄市政府建議高鐵局（即被告）參酌高雄市舉辦公共工程地上物拆遷補償條例第十條第一項第九款規定計算方式辦理救濟乙節，高鐵局將就本案工程用地內違章建物通盤檢討清查後專案簽核處理。」、「三、本案工程用地內劉君所有遺留現場物品、木材、貨櫃、機械等，請於三月四日前搬遷完竣，並通知本局派員現場拍照確認，救濟金由本局專案簽核，儘量趕在三月六日通知辦理領款事宜。」等語，可知對系爭建物之救濟金或超高部分之救濟金，被告機關均無具體承諾發放，是否發放及發放金額，乃由被告事後單方簽核，足徵該協調會紀錄並無創設系爭建物拆遷救濟金之權利或義務，並非行政契約，甚為灼然。
④關於系爭建物超高部分是否核算拆遷救濟金乙節，政府通盤檢討後，認系爭
建物本係違反建築法等相關法令之違章建築，與合法建物不同，如完全比照合法建物辦理，則有違公平正義原則；且政府發放拆遷救濟金之目的並非全然在填補拆遷建物之損失，若再增加救濟金有逾越其必要性；又經比較高雄市、高雄縣之相關規定及救濟標準，被告原發放之標準已屬優厚；加以衡酌政府財力及其他具體事實後，乃決定對於高鐵左營基地範圍內非法占用違章戶，凡樓層高度超過標準高度之部分（計共有二十六戶）不予發放拆遷救濟金。被告即以九十二年一月七日高鐵五字第０九二００００二三五０號函告知原告，謂「有關高鐵左營車站暨基地工程用地（高雄市轄）公、私有土地上違章建築，其建築高度大於四公尺是否予以救濟案，業經報奉核復不再發給救濟金。」等語，業已明確對原告表示系爭建物超高部分不給予拆遷救濟金。是以，原告對於系爭建物超高部分之拆遷救濟金並無給付請求權存在，所稱顯無理由。
⒌綜前所述，被告已依核定發放系爭建物之拆遷救濟金，原告之給付請求權消滅
；至原告所請求建物超高部分拆遷救濟金，因被告並未承諾發放，且事後又以公函明確拒絕，自無給付請求權存在，是原告對於被告並無任何可直接行使之給付請求權，依行政訴訟法第八條規定，原告提起本訴顯欠缺訴訟要件，自非法之所許。
理 由
一、本件原告起訴主張其所有坐落於高雄市○○段○○段七七０之二九地號公有土地上之違章建物，因系爭土地經規劃為高鐵左營基地，被告為排除原告等非法占用戶，清除違章建築取回土地，考量取得用地時程及減少民眾抗爭阻力暨節省社會成本等因素，奉行政院核准後，對於凡配合被告於指定時程自行拆遷並清除地上違章建物之所有人，可由被告比照合法建物補償標準百分之七十發放拆遷救濟金。嗣原告自行拆除系爭建物，惟被告卻未依九十一年一月四日及同年二月二十五日地上物拆遷協調會之協議，以實際丈量面積（即長乘寬乘高）計算面積予以發放拆遷救濟金，爰起訴請求發放系爭建物超高部分使用面積之拆遷救濟金等語。
被告則以九十一年一月四日「研商高鐵左營車站暨基地工程用地取得地上物認定適用疑義會議」乃由高雄市政府工務局新建工程處召集，係就執行「高鐵左營基地」公有土地內違章建物之拆遷救濟金相關事宜進行討論，原告並未與會，且會議內容亦未涉及系爭建物之拆遷救濟金；而九十一年二月二十五日「高速鐵路工程左營車站及基地用地範圍內地上物拆遷協調會」會議雖係因處理原告陳情案而召開，惟結論就有關建物超高部分為被告將就該案工程用地內違章建物通盤檢討清查後專案簽核處理，並未承諾予以發放救濟金，該協調會紀錄並非行政契約，原告並無給付請求權存在，所訴顯無理由等語資為抗辯。
二、按「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定」，行政程序法第一百三十九條定有明文。又按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上給付，得提起給付訴訟，復為行政訴訟法第八條所規定。本件原告主張其有給付請求權，無非係以九十一年一月四日及九十一年二月二十五日兩次會議為據。然查系爭九十一年一月四日「研商高鐵左營車站暨基地工程用地取得地上物認定適用疑義會議」係由高雄市政府工務局新建工程處召集，由被告與高雄市政府各相關局、處等單位就執行「高鐵左營基地」公有土地內違章建物之拆遷救濟金相關事宜進行討論，核其性質係屬行政機關間之內部討論會議，原告並未與會，自無協議可言，遑論有任何行政契約，原告所稱殊無可採。且自上開會議結論「：：：建請高鐵局（即被告）參酌上述規定依權責予以認定辦理救濟。」觀之，系爭拆遷救濟金究係如何認定及計算建物面積暨發放等事宜顯仍係被告之執掌範圍，被告本得行使職權，並無訂定行政契約之必要；嗣被告雖量及原告對系爭建物查估結果之爭議及陳情，於九十一年二月二十五日召開「高速鐵路工程左營車站及基地用地範圍內地上物拆遷協調會」會議，惟該會議紀錄係被告於會後單方所製作之文書，本與一般行政契約須由契約當事人兩造為之迥異，且函送會議紀錄係屬被告行政上之高權行政行為，要難認係契約行為；又依行政程序法第一百三十九條規定，締結行政契約應以書面為之，本件並無任何書面契約，前述會議紀錄亦無原告之簽名，為原告所不否認，是其所稱有行政契約一節自有可議；況九十一年二月二十五日會議結論略以「一、劉榮峰（即原告）所有：：：之違章建物面積疑義，訂於九十一年二月二十七日上午十時整再行現場實地丈量確認，該違章建物自動拆遷救濟金之核算以實地丈量面積為準。二、有關建物超高部分，：：：高鐵局（即被告）將就本案工程用地內違章建物通盤檢討清查後專案簽核處理。三、本案工程用地內劉君所有遺留現場物品、木材、貨櫃、機械等，請於三月四日前搬遷完竣，並通知本局派員現場拍照確認，救濟金由本局專案簽核，儘量趕在三月六日通知辦理領款事宜。：：：」等語，究其內容並無任何與原告締結行政契約之字樣，被告亦未就有關建物超高部分究係如何處理為任何具體承諾，是被告函送會議紀錄乃單純之事實通知，尚不對外發生准駁之法律上效果，自非行政處分，更無行政契約可言，故原告對於被告並無任何可直接行使之給付請求權存在，堪以認定。從而原告所提本件訴訟，因不具公法上之給付請求權，揆之首揭法條規定，其訴為無理由，應予駁回。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 侯東昇法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 十六 日
書 記 官 林惠堉