臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二七七四號
原 告 甲○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○丁○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十二年五月二十二日院臺訴字第○九二○○八四九四○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告經人檢舉其所經營之嘉新連鎖大藥局經銷之全慧嬰兒配方產品【EACH GROWINFANT FORMULA（350gm﹨can，920gm﹨can），下稱全慧奶粉】，係韓國NAMYANGDAIRY PRODUCTS CO.,LTD公司製造生產，惟該藥局竟於廣告（下稱系爭廣告）上載述「紐西蘭國家之寶紐寶、全慧」、「紐西蘭最新最營養的奶粉紐寶和全慧」等內容，涉有違反公平交易法第二十一條第一項規定情事。案經被告調查結果，以原告雖未辦理商業登記，但確有實際提供商品從事交易，為公平交易法第二條所規範之事業，且原告亦承認系爭廣告為其於民國（下同）九十一年一月印製散發，足認為本案之行為主體，而其於系爭廣告上就全慧奶粉商品之品牌來源為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十一年十月二十五日公處字第○九一一七三號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告新台幣（下同）十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、嘉新藥房係由原告所獨資經營，於稅捐機關辦理營業登記之事業名稱為「嘉新藥房」，該藥房並未辦理商業登記，而於嘉義縣衛生局藥局登記資料則登記為「嘉新藥局」。上開嘉新藥房原係原告父親經營，惟原告父親業於八十八年間過世，即由原告母親及兄弟姊妹共同經營，因該藥房未曾辦理商業登記，故登記資料均未加以變更，迄至九十一年四月間始辦理稅籍資料變更登記，變更登記負責人為原告。
２、被告針對「紐西蘭」三字，已定義為「紐西蘭品牌」，其本身已率先違反公平交易法規定，壟斷「紐西蘭」三字之定義，則其後國內由紐西蘭進口原料（羊毛綿織品、奶粉）所製造而成之成品，在其商品外包裝、海報上均不得書寫「紐西蘭」三字。被告認定地名即為品牌，品牌即屬生產地，則統一超商最近推出「奮起湖便當」、「日本御飯團」，該奮起湖、日本等字即屬被告所認定之奮起湖品牌便當及日本品牌之御飯團，惟實際結果並非如此，全部皆在台南縣統一公司之中央廚房生產，則統一公司即在誤導欺騙消費者。原告販賣由華豐貿易有限公司進口之全慧、紐寶奶粉之乳源確實來自紐西蘭，原告刊登之系爭廣告並無載明上開奶粉係紐西蘭品牌，或表明係由紐西蘭原裝進口，其所稱「全慧」、「紐寶」，如同「亞培」、「ＬＶ」等，均僅係商品品牌，應無違法。
３、電視廣告上，亞培奶粉自稱美國第一大品牌奶粉，以被告所稱品牌即屬生產地而論，其生產地應在美國，然亞培奶粉第一階段嬰兒奶粉生產地為西班牙，第二階段較大奶粉系列生產地為愛爾蘭，第三階段幼兒成長奶粉生產地為丹麥。另ＮＩＫＥ耐吉美國第一品牌運動器材及運動鞋類，以被告所稱品牌即屬生產地而論，ＮＩＫＥ耐吉品牌系列應在美國生產，惟ＮＩＫＥ耐吉所有產品均在中國、古巴、台灣、東南亞、墨西哥等國家所生產，明顯可知品牌不代表生產地，被告認知顯有不足。且依被告所稱之標準，全省到處可見之「新竹米粉」、「嘉義雞肉飯」、「高雄木瓜牛奶」，其地理名稱已轉換為商品名稱之一部分，相對原告刊登系爭廣告所稱之「紐西蘭最新最營養奶粉」，其紐西蘭亦為地理名稱轉換為商品名稱之一部分。被告對於地理名稱轉換為商品名稱之一部分之認定，前後矛盾，毫無法令依據可言，就單憑被告所屬人員之自由心證加以判斷，致一般老百姓無所適從，有欠法律上之公允。
４、按公平交易法第二十一條第一項規定，以該條對於商品之價格、數量、品質、內容而言，就其內容部分，全慧奶粉之乳源內容、來源即為紐西蘭，僅在韓國加工包裝而成，此有華豐貿易有限公司提供原料來源證明文件，及原告親眼目睹，故原告在系爭廣告上刊登紐西蘭奶粉，即無欺騙消費者可言。且原告僅為產品經銷商，並依據進口廠商所提供資料刊登廣告，每販賣一罐奶粉方賺取五十元，被告裁處原告十萬元罰鍰，顯屬過重，倘被告認商品內容與事實不符，亦應處罰進口廠商，而非原告。在經濟不景氣，許多商家陸續倒閉之情形下，原告本欲藉由系爭廣告之發行，提升業績以免倒閉，原告在系爭廣告上強調全慧奶粉之乳源來自紐西蘭，並有來源文件之證明，從未強調全慧奶粉為紐西蘭品牌，原告亦非販賣假奶粉或為傷天害理之事，僅僅文詞上之認知不同，被告據以裁處，前後矛盾，毫無法例可循，難令原告甘服。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」公平交易法第二十一條第一項定有明文。原告於系爭廣告宣稱其商品為「紐西蘭國家之寶紐寶、全慧」、「紐西蘭最新最營養的奶粉紐寶和全慧」等語，惟其中全慧奶粉係由韓國NAMYANG DAIRY PRODUCTS CO.,LTD公司製造生產，並非紐西蘭品牌，故上開宣稱顯與事實不符，將誤導交易相對人認為全慧奶粉與紐寶奶粉一樣，均係紐西蘭品牌之奶粉，故系爭廣告所為宣稱顯與事實不符，足以引起錯誤之認知或決定，揆諸上開規定意旨，自屬虛偽不實及引人錯誤之表示。
２、按廣告所為表示或表徵是否虛偽不實或引人錯誤，應以交易相對人之認知為判斷依據。系爭廣告宣稱「紐西蘭國家之寶紐寶、全慧」、「紐西蘭最新最營養的奶粉紐寶和全慧」等語，就消費者角度觀之，予人印象為紐寶及全慧奶粉二者均為紐西蘭品牌之商品，惟全慧奶粉係由韓國NAMYANG DAIRY PRODUCTS CO.,LTD公司製造生產，此有我國輸入檢驗合格證書內容可證其非屬紐西蘭品牌，故上開宣稱非全然屬實，足以引起交易相對人錯誤之認知或決定。原告雖有提供韓國NAMYANG DAIRY PRODUCTS CO.,LTD公司出具之原料來源證明文件，以說明全慧奶粉原料中之脫脂奶粉係來自紐西蘭，然系爭廣告所為陳述，將使交易相對人認為全慧奶粉為紐西蘭之品牌，而非僅為原料產地之說明。又系爭廣告將紐西蘭廠商於紐西蘭製造生產之紐寶奶粉與全慧奶粉併列，亦將誤導交易相對人認為全慧奶粉與紐寶奶粉一樣，均係紐西蘭品牌之奶粉。是以，原告於系爭廣告所為宣稱顯與事實不符，其差異難為一般大眾所接受，足以引起錯誤之認知或決定，核屬虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項規定，至於奶粉乳源是否在紐西蘭，並不影響原處分依法所為之認定。
３、有關原告主張之「奮起湖便當」、「日本御飯團」等商品，一般人依經驗法則即可判斷其非於奮起湖或日本製造或販售，與原告所為系爭廣告宣稱其商品為「紐西蘭國家之寶紐寶、全慧」、「紐西蘭最新最營養的奶粉紐寶和全慧」，將誤導交易相對人認為全慧奶粉與紐寶奶粉一樣，均係紐西蘭品牌或於紐西蘭生產或銷售之奶粉，顯屬有別。至於原告所稱亞培奶粉，其雖號稱係美國第一奶粉品牌，惟至少有在美國銷售之事實，而原告販售系爭奶粉並無在紐西蘭銷售事實，亦非屬紐西蘭品牌，原告刊登系爭廣告之用語，確實易使消費者產生誤認。從而，原告刊登系爭廣告有致消費者對於商品之「原產地、製造者、製造地」產生誤認之虞，違反公平交易法第二十一條第一項規定，被告係以「品牌來源」作為該商品「原產地、製造者、製造地」之泛稱，重點在於商品來源，而非品牌。
４、按商品附加地名之表示，是否有使人認為係表彰商品之地理來源，應考量表示或表徵是否有以積極方式引人錯誤及所使用之地理名詞是否已轉換為非單純地理來源之意義而定。系爭廣告宣稱「紐西蘭國家之寶紐寶、全慧」、「紐西蘭最新最營養的奶粉紐寶和全慧」等語，將引起一般交易相對人錯誤之認知或決定，難謂原告並無積極引人錯誤之行為，而所謂「新竹貢丸」、「新竹米粉」等經長時間之使用，該地理名詞已轉換為商品品稱之一部分，一般消費者當不致有所混淆或誤認，且系爭廣告之表示與「高雄木瓜牛奶」、「新竹貢丸」、「新竹米粉」等商品附加地名之表示，並不相同，無法類比援引，故原告所舉例證，尚待斟酌。
５、本案調查過程中，原告自始至終均未主動出面配合調查（迄至九十一年九月二十五日始前往嘉義縣政府作成陳述紀錄），亦未主動提供相關資料，且嘉新藥房營業登記之原負責人為原告父親（已於八十八年間死亡），迄至九十一年四月間方變更負責人為原告，嘉新藥局之登記負責人則為「何儒哲」，實際經營者仍為原告，惟原告在調查過程中，均主張其非負責人，顯有卸責之嫌，經被告綜合考量原告在調查過程中之配合調查態度，認其並無悛悔實據，始在被告內部自訂之裁處罰鍰額度參考表中，於「12悛悔實據及配合調查等態度」考量項目中酌加○．
一分，是經被告綜合衡酌原告配合調查態度等情，據以裁處原告十萬元罰鍰，仍在法定罰鍰額度範圍內，並無裁量不當情事。
理 由
一、按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處新台幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」行為時公平交易法第二十一條第一項及第四十一條分別定有明文。
二、本件原告經人檢舉其所經營之嘉新連鎖大藥局經銷之全慧嬰兒配方產品【EACHGROW INFANT FORMULA（350gm﹨can，920gm﹨can），下稱全慧奶粉】，係韓國NAMYANG DAIRY PRODUCTS CO.,LTD公司製造生產，惟該藥局竟於系爭廣告上載述「紐西蘭國家之寶紐寶、全慧」「紐西蘭最新最營養的奶粉紐寶和全慧」等內容，涉有違反公平交易法第二十一條第一項規定情事。案經被告調查結果，以原告雖未辦理商業登記，但確有實際提供商品從事交易，為公平交易法第二條所規範之事業，且原告亦承認系爭廣告為其於九十一年一月印製散發，足認為本案之行為主體，而其於系爭廣告上就全慧奶粉商品之品牌來源為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第二十一條第一項規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十一年十月二十五日公處字第○九一一七三號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告十萬元罰鍰。原告不服，循序起訴主張其所販賣由華豐貿易有限公司進口之全慧奶粉，乳源來自紐西蘭，再進口至韓國進行加工、包裝，有韓國生產廠商提供之原料證明為憑，本件系爭廣告並未記載全慧奶粉為紐西蘭品牌，或表明由紐西蘭原裝進口，所稱全慧，就像美國第一大品牌亞培奶粉一樣，僅係商品品牌，應無違法，而其只是產品經銷商，且依進口廠商提供之資料刊登廣告，每賣一罐奶粉才賺五十元，被告處原告十萬元罰鍰，實在過重，若被告認商品內容與事實不符，亦應處罰進口廠商，而非原告（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、公平交易法第二條所規範之事業型態包含提供商品或服務從事交易之人或團體。查系爭廣告所載事業名稱固為「嘉新連鎖大藥局」，但「嘉新連鎖大藥局」僅為原告所營市招名稱，並非原告在主管機關登記之事業名稱，且原告亦未辦理商業登記，惟其確有實際提供商品從事交易之事實，又系爭廣告乃九十一年一月間由原告所印製散發，復為兩造所不爭執，經記明於本院九十三年六月十六日準備程序筆錄在卷可按，足認本案行為主體為「嘉新連鎖大藥局」實際負責人即原告，並為公平交易法所規範之事業主體。
２、按公平交易法第二十一條第一項構成要件為：「事業在商品或其廣告上或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」，所稱「虛偽不實」，係指行為人商品或服務之表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者；所謂「引人錯誤」，則係指表示或表徵不論是否與事實相符，惟其表示或表徵已足以引起相當數量之一般相關或大眾錯誤之認知或決定者。因此，表示或表徵是否虛偽不實或引人錯誤之判斷，應就系爭廣告合併觀察整體印象及效果，是否足以影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定為考量要件。查公平交易法第二十一條之立法目的，主要為確保事業公平競爭，保障消費者權益，而為避免疏漏，其規範客體係採例舉方式，故事業於廣告上就商品原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，有虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵行為，即有該法條之適用。所謂「品牌來源」乙詞，雖公平交易法無明文規定，惟解釋上應認為是一般消費者對商品內部的實質本體或所包涵的各種意義之認知，故原告辯稱其刊登之系爭廣告並無載明商品之「品牌來源」，不應受公平交易法第二十一條之規範云云，應無足採。經查，原告於系爭廣告宣稱「紐西蘭國家之寶紐寶、全慧」、「紐西蘭最新最營養的奶粉紐寶和全慧」等，則具有普通知識經驗之一般大眾於接觸到系爭廣告時，施以普通之注意力，合併觀察整體之印象及效果，將認為紐寶及全慧奶粉均為紐西蘭品牌之商品，然其中全慧奶粉係由韓國NAMYANGD AIRY PRODUCTS
CO.,LTD公司製造生產，非紐西蘭品牌，此有經濟部標準檢驗局輸入檢驗合格證書影本在卷可證，故系爭廣告宣稱內容顯與事實不符，足以引起交易相對人錯誤之認知或決定。原告雖提供韓國NAMYANG DAIRY PRODUCTS CO.,LTD公司出具之原料來源證明文件，說明全慧奶粉原料中之脫脂奶粉係來自紐西蘭，惟如前所述，系爭廣告所為陳述之整體內容，將使交易相對人認為全慧奶粉為紐西蘭品牌之商品，而非僅為原料產地之說明。再者，系爭廣告將紐西蘭廠商於紐西蘭製造生產之紐寶奶粉與全慧奶粉並列，亦將誤導交易相對人認為全慧奶粉與紐寶奶粉一樣，均係紐西蘭品牌之奶粉。因此，原告於系爭廣告宣稱「紐西蘭國家之寶紐寶、全慧」、「紐西蘭最新最營養的奶粉紐寶和全慧」等，顯與事實不符，而其差異難為相當數量之一般大眾所接受，足以引起錯誤之認知或決定，核為虛偽不實及引人錯誤之表示，至堪認定。
３、原告主張其僅係產品經銷商，並依進口廠商華豐貿易有限公司提供之資料刊登廣告，若被告認商品內容與事實不符，亦應處罰進口廠商，而非原告乙節。查系爭廣告乃九十一年一月間由原告所印製散發，是本案行為主體為原告，足堪認定。再者，進口廠商華豐貿易有限公司所提供資料內容，僅記載「乳源—來自紐西蘭純淨無污染的優質乳源」等語，而非系爭廣告上載述之「紐西蘭國家之寶紐寶、全慧」、「紐西蘭最新最營養的奶粉紐寶和全慧」等內容，故原告辯稱其依進口廠商華豐貿易有限公司提供之資料內容刊登廣告云云，殊無可採。原告既為系爭廣告之行為主體，自須對其商品廣告內容，負起相關法律責任，原告上開陳述，顯為推諉之詞，亦不足採。
４、原告另稱其每賣一罐奶粉才賺五十元，則被告處原告十萬元罰鍰過重乙節。按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰；」公平交易法第四十一條前段定有明文，又公平交易法施行細則第三十三條（同九十一年六月十九日修正發布之第三十六條）明定，被告依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被告為統一裁量基準，乃訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度。據此，本件被告依裁罰基準及考量事項如下：⒈違法行為之動機：惡性輕，等級為Ｃ（○．三分）；⒉違法行為之目的及預期之不當利益：非為預謀且預期之不當利益不大，等級為Ｃ（○．三分）；⒊違法行為對交易秩序危害程度：極輕微，等級為Ｅ（○．六分）；⒋違法行為危害交易秩序持續期間：極短，等級為Ｅ（○．三分）；⒌違法行為所得利益：極少，等級為Ｅ（○．三分）；⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額：低，等級為Ｃ（○．三分）；⒎違法事業之市場地位：占有率極小，等級為Ｅ（○．三分）；⒏違法類型曾否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為Ｂ（○．三分）；⒐事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為Ｃ（○．二分）；⒑事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為Ｃ（○．二分）；⒒事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為Ｃ（○．二分）；⒓悛悔實據及配合調查等態度：不佳（據被告訴訟代理人庭訊表示暨原處分卷之卷證資料，可知本案調查過程中，原告自始至終均未主動出面配合調查，迄至九十一年九月二十五日始前往嘉義縣政府作成陳述紀錄，且其未主動提供相關資料，又營業稅稅籍登記負責人原為原告父親，惟其父親已於八十八年間死亡，雖至九十一年四月間才變更負責人為原告，但實際之經營者仍為原告，而原告在調查過程中，均辯稱其非實際負責人，顯有卸責之嫌，經被告綜合考量原告在調查過程中之配合調查態度，認原告並無悛悔實據，故酌加○．一分），等級為Ａ（加○．一分）；⒔綜合其他判斷因素：不另調整；上開等級總共合計
三．四分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」⒉⑴「三．四至三．五分，罰鍰六萬元至十一萬元」規定，被告爰據以處分原告十萬元之罰鍰。核被告之裁量已充分審酌一切情狀，並無裁量瑕疵情事，自屬合法。
三、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。被告以原告雖未辦理商業登記，但確有實際提供商品從事交易，為公平交易法第二條所規範之事業，且原告亦承認系爭廣告為其於九十一年一月印製散發，足認為本案之行為主體，而其於系爭廣告上就全慧奶粉商品之品牌來源為虛偽不實及引人錯誤之表示，核已違反公平交易法第二十一條第一項規定，經被告衡酌其違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序危害程度及持續期間、因違法行為所得利益、事業之規模、經營狀況及其市場地位、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰、違法後悛悔實據及配合調查態度等因素，依公平交易法第四十一條前段規定，以九十一年十月二十五日公處字第○九一一七三號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告十萬元罰鍰，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 許瑞助法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 二十九 日
書記官 方偉皓