臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二七○七號
原 告 鴻來企業股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 己○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○右當事人間因毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年二月二十七日環署訴字第○九一○○七六二四三號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所屬桃園廠從事泡綿製造作業，領有毒性化物質「二異氰酸甲苯」登記備查文件（登記備查號碼：000-00-00000、000-00-00000），經被告所屬環境保護局稽查人員於民國（下同）九十一年三月四日上午十時前往稽查，認該廠設有偵測及警報設備，惟未依規定每月填寫保養、測試及維護紀錄，違反「毒性化學物質偵測及警報設備設置及操作要點」第十點及毒性化學物質管理法第十七條規定，被告乃依毒性化學物質管理法第三十四條之規定，於九十一年八月十三日以府環毒字第０九一０五０八三二五號處分書，裁處原告新台幣（下同）十萬元罰鍰，並限期於九十一年九月八日前完成改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
訴願決定、原處分均撤銷。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：本件被告作成原處分前，是否應給予原告陳述意見之機會而未給予？如有此項程序上之違反，是否構成撤銷原處分之原因？㈠原告主張：
⒈被告之稽查採證之過程有嚴重瑕疵並未符誠實信賴原則。
⑴環境保護專責單位或人員設置及管理辦法（八十九年九月二十日）第一條
規定：「本辦法依空氣污染防制法第三十二條第三項、水污染防治法第二十一條及毒性化學物質管理法第十六條第二項規定訂定之。」、第二條規定：「本辦法所稱環境保護專責人員（以下簡稱專責人員）分為下列三類人員並各分為甲級及乙級二級：三、毒性化學物質專業技術管理人員。」、第十四條規定：「各類專責單位或專責人員，應執行下列業務：三、毒性化學物質管理：（一）監督依毒性化學物質管理法第十一條規定核准許可、登記備查內容運作，並從事毒性化學物質危害預防及污染防制工作。
（二）協助妥善管理毒性化學物質防止其數量短少、流失於環境中；並管理、維護防止排放、洩漏設施、或應變器材、偵測與警報設備之正常操作，與監督實施保養、維護、檢查、測試並做成相關紀錄。（三）發生污染環境或危害人體健康時，協助採取警報及防治措施、通報作業，並協助運作人遵行主管機關依毒性化學物質管理法第二十二條第二項所為之命令，且於事故發生後協助清理及提報調查處理報告。（四）協助擬定毒性化學物質緊急應變系統計劃並協調建立毒性化學物質緊急應變系統。（五）毒性化學物質之運作及其釋放量申報與管理。（六）協助存事毒性化學物質義散減量、製程設備改善，及運作管理計劃規劃與執行。（七）其他有關毒性化學物質管理事項。」⑵綜上，得知毒性化學物質管理法要求取得毒性化學物質登記備查文件之運
作人應設置毒性化學物質專業技術管理人員，而該管理人員即負有偵測與警報設備之正常操作與監督實施保養、維護、檢查、檢測並作成相關紀錄之責。
⑶又，國家並無苛求人民協助行政機關作成合法行政處分義務之規定，被告
於為行政行為時，明知該項事務法律已要求人民應設專責之人員與其配合，卻未告知原告公司應派出該專責人員以配合其稽查工作，且原告公司之受雇人黃郁豪本即並非「負責」保養、測試及維護該二具氣體偵測器之人員，對於該相關事項根本不熟悉，被告機關於明知該等情事之狀況下卻要求不明究理之黃郁豪在「毒性化學物質勘查工作紀錄表」上簽名？其稽查採證之過程確有嚴重瑕疵。
⒉被告於本案之行政處分行為是否未踐行行政程序法第一百零二條之規定給予
原告公司陳述意見之機會？（關於桃環毒字第○九一○○一九八六六號函之合法送達問題）⑴行政程序法第六十八條第一項規定：「送達由行政機關自行或交由郵政機
關送達。」、行政程序法第六十八條第三項規定：「由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。」、行政程序法第六十八條第五項規定：「前項由郵政機關之送達準用依民事訴訟法施行法第三條訂定之郵政機關送達訴訟文書實施辦法。」、郵政機關送達訴訟文書實施辦法（77.12.20）第四條第二項：「送達之文書五件以上者，一律使用大宗掛號函件存根填寄。」、行政程序法第六十九條第二項規定：「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」、行政程序法第七十二條第二項本文規定：「對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。」、行政程序法第七十六條第一項規定：「送達人因證明之必要，得製作送達證書，記載下列事項並簽名：一、交送達之機關。二、應送達人。三、應送達文書之名稱。四、送達處所、日期及時間。五、送達方法。」⑵被告於為桃環毒字第○九一○○一九八六六號函通知陳述意見書之送達時
，為何未遵守行政程序法所揭示之合法送達要件，且該號函既註記為速件，又怎會不用掛號寄送？又，如此等逾期未行為即生放棄權利效果之文書，被告怎會漏未製作送達證書以利計算被處分人是否有因逾期未為一定行為而生失權之情事，實為原告公司所不解。
⑶且該號函之送達對象也非依行政程序法之規定對原告公司之代表人為之？⑷原告公司即因為未曾收到該號函件而不知對於被告所為之行政處分有陳述
意見之機會，若原告公司知有陳述意見之機會怎又會放棄呢？得否請鈞院依行政訴訟法第一百三十六條規定準用民事訴訟法第二百七十七條與舉證責任法理要求被告機關對於該桃環毒字第○九一○○一九八六六號函係合法送達之積極事實負舉證責任。
⒊「毒性化學物質偵測及警報設備設置及操作要點」究係屬行政程序法第一百
五十條以下所示之「法規命令」亦或屬行政程序法第一百五十九條以下所示之「行政規則」？⑴按行政程序法第一百五十條規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基
於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」，又中央法規標準法第三條：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」，中央法規標準法第七條：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應是其性質分別下達或發布，並應即送立法院。」立法院職權行使法第六十條第一項：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。」⑵按行政程序法第一百五十九條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關
對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」⑶綜上，足見「毒性化學物質偵測及警報設備設置及操作要點」於形式上並
未符得作為符合法律保留原則下立法授權行政立法之「法規命令」，且既名為「要點」則更顯現其於法體系之位階僅係為「行政規則」。
⒋根據司法院大法官會議解釋釋字第五百二十四號解釋文第一段：「‧‧‧法
律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。‧‧‧。」，再參見釋字第五百二十四號解釋理由書第三段：「‧‧‧，況由未經法律明確授權而任由所屬機關發布規範行政體系內部事項之行政規則，諸如：全民健康保險特殊診療項目及藥材事前審查作業要點（中央健康保險局八十六年一月十一日修正公告）、全民健康保險高科技診療項目及審查程序作業要點（中央健康保險局八十五年十一月十三日公告）為之替代，於法律保留原則尤屬有違。‧‧‧。」，綜上，足見就算是在立法授權行政立法的情形下，行政立法也不得恣意地將具體限制人民行為內容的規範以行政規則代替行政命令的方式立法。
⒌本件系爭之行政處分，被告主張其係依據毒性化學物質管理法（八十八年十
二月二十二日）第十七條規定「毒性化學物質之運作過程中，應維持其防止排放或洩漏設施之正常操作，並備有應變器材；其偵測及警報設備之設置及操作，並應符合中央主管機關之規定。」與毒性化學物質偵測及警報設備設置及操作要點（八十七年八月五日）第一點：「行政院環保署為落實毒性化學物質管理法第十七條規定，規範毒性化學物質偵測及警報設備之設置及操作，訂定本要點。」、第十點：「偵測及警報設備應每月至少實施保養、測試及維護各一次，偵測設備應每年至少校正一次，以保持其正常功能，結果作成紀錄，保存一年。」規定而作成。
⒍以上，足見被告所執以作為對原告公司做成行政處分之法律依據，即其主張
原告公司行為所違反之法律義務構成要件規定「毒性化學物質偵測及警報設備設置及操作要點」，其本身並非係一適法得課予人民義務之「法規命令」，而僅係一具有內部法性質之行政規則，要求人民對此行政內部法規範有所認識，於此實有違人民對於國家依法行政之誠實信賴。據此，向鈞院請求撤銷被告機關所為之違法行政處分。
㈡被告主張：
⒈毒性化學物質管理法第十七條規定：「毒性化學物質之運作過程中，應維持
其防止排放或洩漏設施之正常操作，並備有應變器材；其偵測及警報設備之設置及操作，並應符合中央主管機關之規定」。
⒉毒性化學物質偵測及警報設備設置及操作要點第十點規定：「偵測及警報設
備應每月至少實施保養、測試及維護各一次，偵測設備應每年至少校正一次，以保持其正常功能，結果作成紀錄，保存一年。」⒊毒性化學物質管理法第三十四條規定：「有下列情形之一者，處新台幣十萬
元以上五十萬元以下之罰鍰，並令其限期改善；‧‧‧三、違反依第十七條規定者。」⒋原告所屬桃園廠領有毒性化物質「二異氰酸甲苯」登記備查文件（登記備查
號碼：000-00-00000、000-00-00000），被告所屬環境保護局稽查人員於九十一年三月四日實施現場稽查時，發現原告桃園廠設有偵測及警報設備，但未依規定填寫保養、測試及維護紀錄。被告依前述法令處分。
⒌原告於行政訴訟起訴狀理由段壹、二、所述乙節，被告所屬環境保護局稽查
人員在九十一年三月四日實施現場稽查當時因原告無法提出保養、測試及維護紀錄而於「毒性化學物質勘查工作記錄表」上載明「設有偵測及警報設備未依規定逐月填寫保養、測試及維護紀錄以供備查，依法告發」及違反事實法令，並經原告員工黃郁豪君在該工作記錄表上簽名確認無誤。依行政程序法第一百零三條第一項第五款：「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」被告得不給予陳述意見之機會，但本府為求行政處分之嚴謹，仍於九十一年四月二十二日桃環毒字第○九一○○一九八六六號函（如附件二，主旨：有關貴公司違反毒性化學物質管理法乙案，請貴公司於文到五日內向本機關提出陳述書（格式自訂），如未於上開期限內提出陳述書者，依行政程序法第一百零五條第三項規定，視同放棄陳述意見之機會。）通知原告陳述意見，惟原告並未依限提出任何說明。
⒍原告於行政訴訟起訴狀理由段壹、三、所述乙節，查被告所屬環境保護局稽
查人員實施現場稽查日期為九十一年三月四日，通知原告陳述意見之發文日期為九十一年四月二十二日，處分書開立日期為九十一年八月十三日（以上日期詳附件一、二、三），本府確實已依行政程序法第一百零二條規定於作成行政處分前通知原告陳述意見，何來補作之說？又被告係以一般平信寄送上開陳述意見通知函，故無送達證明書。
⒎原告於行政訴訟起訴狀理由段貳、一、二、所述乙節，查九十年七月三十一
日修正後之毒性化學物質偵測及警報設備設置及操作要點第十點規定：「偵測及警報設備應每月至少實施保養、測試及維護各一次，偵測設備應每年至少校正一次，以保持其正常功能，結果作成紀錄，保存一年。」。被告所屬環境保護局稽查人員九十一年三月四日實施現場稽查當時原告因「未依規定逐月填寫保養、測試及維護紀錄」，違反上述規定，被告所屬環境保護局稽查人員於「毒性化學物質勘查工作記錄表」上載明「設有偵測及警報設備未依規定逐月填寫保養、測試及維護紀錄以供備查，依法告發」，明確載明原告之違反事實是「未依規定逐月填寫保養、測試及維護紀錄」，不論有無載明「以供備查」四字，都不影響原告未依規定逐月填寫保養、測試及維護紀錄的違規事實。
⒏原告於行政訴訟起訴狀理由段貳、三、四、所述乙節，查被告所屬環境保護
局稽查人員抵達原告桃園廠稽查當時，即已先向原告桃園廠之警衛室出示稽查證並表明稽查毒性化學物質運作之目的，後由原告桃園廠之警衛室人員自行通知相關工作負責人員出面與被告所屬環境保護局稽查人員接洽，若原告員工黃郁豪並非毒性化學物質運作相關工作負責人員，為何主動出面與被告所屬環境保護局稽查人員接洽？另被告所屬環境保護局稽查人員要求查核相關保養、測試及維護紀錄時，原告員工黃郁豪無法提出相關紀錄，如果原告如訴願補充理由書補充理由段（二）所言有作紀錄、且將紀錄放在總公司存查，原告員工黃永郁為何不告知被告所屬環境保護局稽查人員？不提出說明？由此可證明「紀錄呈報至總公司存查」顯係原告推諉強辯之辭。又原告主張原告員工黃郁豪並無認知「毒性化學物質勘查工作記錄表」所登載內容之意思乙節，被告所屬環境保護局稽查人員稽查當時因原告未依規定填寫保養、測試及維護紀錄，除於「毒性化學物質勘查工作記錄表」上載明「設有偵測及警報設備未依規定逐月填寫保養、測試及維護紀錄以供備查，依法告發」及違反事實法令外，並當場向其說明違反事實並告知將依法處分，而後被告所屬環境保護局稽查人員要求原告員工黃郁豪簽名確認時，原告員工黃郁豪並無異議，也未提出進一步說明，而在該工作記錄表上簽名確認無誤。據原告訴願補充理由（二）書所檢附「鴻來企業股份有限公司應徵人員報名表」所載，原告員工黃郁豪之學歷為中正大學化工所碩士班，如此受過高等教育之高級知識份子怎可能如原告所述，是在不明究理的情況下胡亂簽名的？據此，原告主張原告員工黃郁豪君並無認知「毒性化學物質勘查工作記錄表」所登載內容之意思，實非常情亦有違常理。
⒐綜上所述，被告確實依據原告違反事實，依據相關法令予以處分，原告於行
政訴訟起訴狀所提事由乃規避處分之詞，敬請維持原處分，並駁回其訴訟，以維法紀。
理 由本件原告所屬桃園廠從事泡綿製造作業，領有毒性化物質「二異氰酸甲苯」登記備查文件，經被告所屬環境保護局稽查人員於九十一年三月四日上午十時前往稽查，認該廠設有偵測及警報設備，惟未依規定每月填寫保養、測試及維護紀錄，違反「毒性化學物質偵測及警報設備設置及操作要點」第十點及毒性化學物質管理法第十七條規定，被告乃依毒性化學物質管理法第三十四條之規定，於九十一年八月十三日以府環毒字第０九一０五０八三二五號處分書，裁處原告十萬元罰鍰，並限期於九十一年九月八日前完成改善。原告不服，提起訴願，行政院環境保護署認其訴願無理由，而為駁回訴願之決定，固非無見。惟查：
一、按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」「行政機關依第一百零二條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之︰‧‧‧」行政程序法第一百零二條前段、第一百零四條第一項分別定有明文。又「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。」「由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。」行政程序法第六十八條第一項、第五項亦有明文規定。
二、查本件原處分之內容為「罰鍰及限期改善」，其為限制或剝奪原告自由或權利之行政處分甚明。又被告於作成原處分前，曾於九十一年四月二十二日以桃環毒字第○九一○○一九八六六號函通知原告於文到五日內向被告提出陳述書，此有該函影本附卷可稽，足見本件並無行政程序法第一百零三條所列情形，而有給予原告陳述意見之必要。次查，本件原告主張並未收受上開陳述意見通知函，而被告亦不否認其交付郵政送達，係使用平信而非掛號，且無法提出業已合法送達之證明，是本件尚難謂已給予原告陳述意見之機會，被告逕行作出原處分，顯有程序上之違反。又本件已進入行政訴訟階段，依行政程序法第一百十四條第二項規定，上開程序上之違反，已無從補正；且原告接獲原處分書後，即一再以其公司確有檢查紀錄存在總公司置辯，並稱被告如給予陳述意見之機會，即可釐清案情等語，足見被告上開程序之違反，對於原處分公平正確之作成，非無影響，自足構成得撤銷原處分之事由。
三、綜上所述，本件被告作成原處分前，並未合法通知原告陳述意見，原處分於法有違，訴願決定未加糾正而予維持，亦有可議。原告起訴意旨執以指摘，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告補行程序後，再為妥適之處分，以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第一庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 蕭惠芳法 官 李得灶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日
書記官 陳清容