臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二七二二號
原 告 榮民工程股份有限公司代 表 人 甲○○董事長訴訟代理人 劉志鵬律師
李元德律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣訴訟代理人 林復宏律師右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國九十二年四月十五日台內訴字第○九二○○○二六九三號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實事實概要：
被告臺北縣政府所核發之八二深建字第一八一四號建造執照（鋼筋混凝土造，地下五層，地上十四層及十六層二棟）（下稱系爭建造），其原始起造人為訴外人江陵機電股份有限公司（下稱江陵機電公司），後變更為訴外人樟炎股份有限公司（下稱樟炎公司）；而原告民國（下同）八十八年十月七日與樟炎公司簽訂亞太世貿中心甲區（八期及十期）結構工程（下稱系爭工程）締結工程合約後，成為系爭建造工程之承造人，監造人則為王承熹建築師事務所。嗣原告因樟炎公司未按期付款，經原告委任本件訴訟代理人劉志鵬律師以八十九年十月十六日寰字第三八四號律師函催告三十日以上仍未獲給付，乃於九十年四月十一日再委請劉志鵬律師以臺北逸仙郵局（八十支）第一○九四號存證信函，通知樟炎公司終止上開合約，並將於近期內撤離人員機具，另副知被告所屬工務局。經被告所屬工務局以九十年五月四日九十北工施字第Ｍ二二八八號函原告之代理人劉志鵬律師並副知原告及樟炎公司應依建築法第五十五條規定辦理承造人之變更。惟因系爭工程因開工挖掘地下層達五層之深，工程面積遼闊，開挖初期造成毗鄰多棟民宅龜裂變形，開挖迄今逾時經年，工程卻停滯於地下層之現況（僅有鋼樑未灌漿），而未再繼續施工，經臺北縣深坑鄉公所分別以九十年三月二十三日九○北縣深建字第二二六七號函及九十年四月六日九○北縣深建字第二七九○號函，報請被告督促儘速完成地下層之整體工程，以免造成災難，經被告於九十年四月二十五日邀專業技師公會代表赴現場勘查屬實，被告所屬工務局乃以九十年五月十日九十北工施字第Ｍ二三九六號函請系爭工程起、承、監造人依專業技師公會建議加強基地安全監測並儘速完成地下室結構體，避免可能之意外狀況產生。後被告因系爭工程已施作之部分涉及施工損鄰事件，且未做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施，違反建築法第六十三條至第六十九條規定，被告乃依同法第八十九條規定，以九十一年十月二十四日北府工施字第○九一○六二一四○三號函（下稱原處分）各處系爭工程起、承、監造人新臺幣（下同）一萬八千元罰鍰，並請於三日內將安全圍籬及基地環境缺失改善完畢。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈原告已合法終止系爭工程合約，承攬關係即已消滅，亦同時喪失建築法上承造
人身分，是原處分仍科以罰鍰並命原告為承造人之作為義務，實有違誤；又縱被告未依起造人樟炎公司之申報，變更以原告為系爭工程承造人之原始記載，亦無礙原告已非系爭工程承造人之事實：
⑴遍觀建築法相關法規，僅於建築法第十四條規定「本法所稱建築物之承造人
為營造業，以依法登記開業之營造廠商為限」，究其源由乃因公法上承造人之地位，係基於私法上之承攬關係而來，故為促使起造人與依法登記開業之營造廠商訂定承攬契約，以有效控管承攬工程之品質，立法者始特別訂定建築法第十四條，並自起造人依建築法第五十四條第二項向主管建築機關申請備查承攬人，而由建築主管機關於建造執照上為記載之時起，令承攬人開始負擔建築法上之承造人責任。此徵諸內政部六十年七月十二日台內營字第七四○八四○號函，亦明示於起造人將工程發包予非依法登記之營造業廠商承造，卻由依法登記開業之營造業廠商名義會同監造人申報開工時，內政部要求下屬單位對監造人本於職權查明逕行核辦之，足資佐證。經查，原告因承攬起造人政光公司及樟炎公司之系爭工程，而登記為系爭建造及八八深建字第二三八之一號建造執照之承造人。今原告既因政光公司及樟炎公司積欠大筆工程款致無法續行工程而合法終止系爭工程合約，並經樟炎公司於九十一年一月四日以政字第○四三號函致被告，確認其「與榮民工程股份有限公司間就『亞太世貿中心（八期、十期）結構工程』締結之工程合約業經終止」，並於原告與樟炎公司間之臺灣臺北地方法院九十年度重訴字第二三九八號給付工程款事件之九十二年一月二十七日庭訊筆錄及當日爭點整理之筆錄就兩造不爭執點之第三點記載明確，「系爭工程合約，經原告九十年四月一依據契約第十三條第四項第二款規定即被告積欠工程款，以存證信函函告被告終止合約，被告亦認為原告係為合法終止合約」，則原告公法上承造人地位即因承攬關係終止而消滅，而原告因建築法所課予之作為義務亦因此失所附麗同時喪失，且被告亦於九十一年二月二十六日，以北府工施字第0000000000函覆樟炎公司，要求其另覓新承造人，顯見原告已非系爭工程承造人之事實，業經起造人依建築法第五十五條第一項第二款向被告完成申報備案完成，故系爭工程後續應如何施作或應如何維護工地安全等問題，應由起造人即原承攬契約之定作人自行處理，自無由要求原承攬人於喪失承攬人身分後，仍須就其私法上無義務且無權置喙之工程，繼續負擔建築法上承造人之義務之理。
⑵次查建築法第五十五條第一項第二款，係規定承造人有變更時，起造人應向
主管機關申報「備案」，而所謂「備案」，僅純粹為事實通知之性質，並無須經行政機關核准或另為其他行為，樟炎公司既已向被告申報備案原告已非系爭工程承造人之事實，被告並要求樟炎公司「速依法覓妥新承造人辦理變更手續」，且於原處分第六點明載：「．．．起造人已於九十一年一月四日政字第○四三號函終止與承造人之工程承攬契約．．．」，顯見被告亦不否認其已知此事實，故縱使被告未依樟炎公司之請求，塗銷以原告為系爭工程承造人之記載，亦無礙原告已非系爭工程承造人之事實，是被告以原處分科處原告罰鍰，並命「於文到三日內將安全圍籬及基地環境缺失改善完畢報府」，業已違反建築法之明文規定而違法侵害原告之權益，自應予撤銷。⒉系爭工程合約終止後，如有依臺北縣點線面整潔美容大計畫及建築法臺灣省建
築管理規則及臺北縣建築工程施工中管制要點相關規定辦理之必要，應由依法負責本工程安全維護等事宜之起造人樟炎公司負責，與原告無涉：按建築法第五十八條規定：「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認有必要時，得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒令停工或修改；必要時得強制拆除：．．．三、危害公共安全者。．．．」；同法第六十一條亦規定：「建築物在施工中，如有第五十八條各款情事之一時，監造人應分別通知承造人及起造人修改」。經查，於系爭工程承攬合約終止後，建築法上之承造人義務即與原告無關業如前述，是被告如認為系爭工程有依臺北縣點線面整潔美容大計畫及建築法臺灣省建築管理規則及臺北縣建築工程施工中管制要點相關規定辦理之必要，應責成依法負責系爭工程安全維護等事宜之起造人樟炎公司負責。而觀諸起造人樟炎公司分別於九十年十月十七日以政字第○三八號函表示：已辦理本工地之安全監測等事宜，並定期向被告報備；及於九十一年十月一日以樟字第○二八號函稱：「．．
．已於九十一年十月一日委託宇春工程股份有限公司及薛博允技師就本工地安全維護監測事務上簽證負責（詳工程合約書），並對於本工地安全支撐系統作現場全面檢測、補強工程之計劃書擬定及發包施工，並於完成檢測維護工程後，於停工期間內定期作檢測工作外，並定期檢附『安全監測報告書』發文回報臺北縣政府備查。．．．」等語，亦足證被告及樟炎公司均認知於系爭工程合約終止後，另有負責維護工地安全之營造業，與原告確無關連。
⒊訴願決定依據違法之行政規則駁回原告之訴願，顯屬無理由：
⑴按憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自
由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」；復中央法規標準法第五條亦規定：「左列事項應以法律規定：
一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者．．．」，職是，行政機關若欲課以人民義務，應於法律有明文規定之情形下始得為之，否則即有違前開憲法第二十三條及中央法規標準法第五條所揭櫫之法律保留原則。次按行政機關就限制人民基本權利之法律依職權訂定解釋性行政規則者，其內容亦應具體明確而無逾法律所定之要件，此並經司法院司法院釋字第五○五號解釋明示，行政機關以職權發布解釋性行政規則對人民依法律享有之權利增加限制之要件，與憲法第二十三條法律保留原則牴觸，應不予適用。
⑵經查，內政部九十年九月二日台九十內營字第九○八五四五八號函，乃上級
機關職權訂頒之解釋性行政規則，故依前揭法律及司法院解釋意旨，其內容應不得創設法律或授權命令所無的要件限制，否則即有違法律保留及法律優越原則而違法。惟查，建築法第五十五條第一項第二款僅規定，起造人領得建照執照或雜項執照後，如有變更承造人時，應即申報該管主管建築機關備案。而所謂備案，與備查相似，一般係指個體對於主管事務機關有所陳報或通知，使主管事務之機關，對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂，其目的在於知悉已經過之事實如何，而主管機關不必另有其他作為，此參羅傳賢、蔡明欽合著之「立法技術」一書所述即明。易言之，建築法上並無賦予主管建築機關對於建築法上承造人變更同意與否之權限，或決定是否塗銷建築執造上原承造人之裁量權或判斷餘地。迺內政部九十年九月二日台九十內營字第九○八五四五八號解釋竟稱：倘該承造人已依建築法第六十三條至第六十六條、第六十八條及第六十九條之規定，做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施；且無建築法第五十八條所規定危害公共安全、妨礙公共交通及衛生之情事者，得以行政備案之方式，向主管建築機關辦理註銷承造人名義，停止其法定承造義務云云，顯已逾越建築法第五十五條第一項第二款之明文規定，揆諸前開憲法第二十三條、司法院釋字第五○五號解釋及中央法規標準法第五條之規定，自屬違法之行政規定，訴願機關據此所為之訴願決定，洵無可採。
⒋另鈞院九十一年度訴字第一三一號判決之事實、背景與本案並不相同，蓋前案
主要之事實背景係發生在九十年四月十一日之前，而本案則是九十一年十月間，且原告就該案已上訴最高行政法院，故尚未確定；至原告與樟炎公司間之工程款給付情形，由於雙方間民事訴訟事件仍在進行，目前程序在送請鑑定中，尚未終結，故現階段尚無法確定工程款之支付情形。惟原告與樟炎公司間之工程款給付情形，與本案原告是否已終止系爭承攬合約，以及被告之原處分是否違法，實無關連，並無引用比例原則之餘地，是被告要求原告澄清此點，所欲證明何事，自應先予釐清，併此敘明。
⒌綜前所述，原處分認事用法，顯有違誤，而訴願機關未予詳察即予駁回訴願，亦有違法。
㈡被告主張之理由：
⒈按「建築物在施工中，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關認為有必要時，
得隨時加以勘驗，發現左列情事之一者，應以書面通知承造人或起造人或監造人，勒命停工或修改；必要時，得強制拆除．．．三、危害公共安全者。．．
．七、違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」建築法第五十八條第三款、第七款訂有明文，故被告於調查後確認系爭建照工程確有違反建築法「施工管理」章下相關規定時，自得依法定職權課處系爭工程起、承、監造人相當罰鍰並命渠等為一定之修正行為。經查，被告轄內之系爭建造工程，建築執照登載為鋼筋造混凝土、地下五層、地上十六層、地上十四層建物二棟，起造人為樟炎公司、監造人為王承熹建築師事務所、承造人為原告，工程進度申報至基礎版勘驗。嗣因該建照工程之安全圍籬之設置及基地環境之維護未達維護安全、防範危險之標準，顯然違反建築法第六十三條至第六十九條「施工管理」之相關規定，遂依建築法第八十九條規定於法定罰鍰之限制內各處系爭工程起、承、監造人一萬八千元，另應於文到後三日內將相關缺失修復完畢，自無違誤。
⒉原告確為系爭建照工程之「承造人」，卻圖以「私法上承攬關係已經消滅」之不當理由免除其「公法上承造人之責任義務」，顯無理由：
⑴按建築法之立法目的「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共
衛生及增進市容觀瞻，特制定本法。（建築法第一條參照）」顯見建築管理具有公益任務而屬公法之範疇，主管機關與承造人間因建築法事件所發生之法律關係自屬公法上之法律關係。再依建築法第五十四條第一項規定：「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；並應於開工前會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。」故起造人會同承造人將承造人之姓名或名稱、住址及證書字號申請該管主管建築機關備查而由主管機關於建築執照上登載時，承造人即依法與該管主管建築機關成立建築法上之承造人關係而負擔建築法上相關之義務及責任（建築法第二十六條第二項、第五十三條第二項、第五十四條第一項、第五十六條、第五十八條、第六十條、第六十一條、第六十八條、第七十條、第八十七至八十九條規定參照），且此種公法上之責任與義務，自顯與私人間因承攬關係而生之權利義務關係有間，是縱承造人與起造人間之私法上承攬關係因故終止，該承造人仍為建築工程之實際實施人，故其於建築法上所負之公法上責任及義務並不當然免除。
⑵次按承造人得否單獨聲請塗銷登記名義一事，亦經內政部九十年九月二十日
台九十內營字第九○八五四五八號函示：「．．．建築工程發生私權糾紛，業經承造人循司法途徑終止契約，能否單方辦理塗銷建築執照承造人名義乙節，倘該承造人已依建築法第六十三條至第六十六條、第六十八條及第六十九條之規定，做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施；且無建築法第五十八條所規定危害公共安全、妨礙公共交通及衛生之情事者，得以行政備案之方式，向主管建築機關辦理註銷承造人名義，停止其法定承造義務。惟其建築工程已依法完成之部分，仍依建築法相關之規定負其承造人之責任。」，是承造人於履行其法定義務後，雖非不得向主管機關塗銷建築執照上承造人之登記名義，然就其已完成之部分「仍應依建築法之相關規定負其承造人之責任」。承上，系爭工程建築就「原告已完成之部分」，既經被告施工管理人員現場勘查後，認其安全圍籬之設置及基地環境之管理未達足以「維護安全、防範危險」之建築安全標準，進而依照建築法第八十九條法令授權主管機關於裁量之範圍內，課予罰鍰並命速為修正措施，自屬有據，今原告與政光公司、彰炎公司間，因確具有施工合約及收受相當對價之工程款事實，自當負施造工程之公法上義務，並依民法承攬契約章則及參酌比例原則負回復建築法之責任，故被告自難僅憑系爭承攬契約之終止遽予免除原告承擔系爭工程承造人之義務，此請命原告儘速說明及提供其與政光公司、彰炎公司之工程合約及工程款支付情形及相關資料，以明事實。
⒊再查，原告於與本件具關連性之鈞院九十一年度訴字第一三一號行政訴訟中，
亦曾主張其業與政光公司、樟炎公司分別就系爭工程合約合法終止，故認其已非上述工程之承造人，而函請被告，申請塗銷建照執照上以原告為承造人之記載。惟因實際施工之場所未作好保全工作，恐危害公共安全，被告乃函令原告等就公共安全乙事提出改善計劃，原告不服所提起之行政訴訟，亦遭鈞院判決駁回在案。
⒋總前所述，原處分並無逾越且訴願決定亦無違法之處，至盼鈞院鑑核，駁回原告之訴，以維公益。
理 由原告起訴時，被告之代表人為蘇貞昌，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
原告主張略以：原告業與樟炎公司業於九十年四月十一日合法終止系爭工程合約，
已非系爭工程承造人，且經樟炎公司依建築法第五十五條第一項第二款規定向被告完成申報備案完成，則原告公法上承造人地位及法定義務即因承攬關係終止而消滅，系爭工程後續應如何施作或應如何維護工地安全等問題，應由起造人自行處理，原告已無法定承造義務，原處分有所違誤。內政部九十年九月二日台九十內營字第九○八五四五八號函示逾越母法建築法第五十五條第一項第二款純粹為事實通知性質之「備案」規定，增加須承造人已依建築法第六十三條至第六十六條、第六十八條及第六十九條之規定，做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施；且無建築法第五十八條所規定危害公共安全、妨礙公共交通及衛生之情事者，始得以行政備案之方式，向主管建築機關辦理註銷承造人名義，停止其法定承造義務云云之限制，自屬違法之行政規則，訴願決定，洵無可採。據此，爰依行政訴訟法第四條第一項規定，求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。
被告則以：系爭建照登載為鋼筋造混凝土、地下五層、地上十六層、地上十四層建
物二棟，起造人為樟炎公司、監造人為王承熹建築師事務所、承造人為原告，工程進度申報至基礎版勘驗。嗣因該建照工程之安全圍籬之設置及基地環境之維護未達維護安全、防範危險之標準，顯然違反建築法第六十三條至第六十九條「施工管理」之相關規定，遂依建築法第八十九條規定於法定罰鍰之限制內各處系爭工程起、承、監造人一萬八千元，另應於文到後三日內將相關缺失修復完畢，自無違誤，訴願決定亦無違法之處，求為判決。駁回原告之訴。
按「建築物施工場所，應有維護安全、防範危險及預防火災之適當設備或措施。」
、「二層以上建築物施工時，其施工部分距離道路境界線或基地境界線不足二公尺半者，或五層以上建築物施工時，應設置防止物體墜落之適當圍籬。」、「承造人在建築物施工中，不得損及道路，溝渠等公共設施；如必須損壞時，應先申報各該主管機關核准，並規定施工期間之維護標準與責任，及損壞原因消失後之修復責任與期限，始得進行該部分工程。前項損壞部分，應在損壞原因消失後即予修復。」、「違反第六十三條至第六十九條及第八十四條各條規定之一者，除勒令停工外，並各處承造人、監造人或拆除人六千元以上三萬元以下罰鍰；其起造人亦有責任時，得處以相同金額之罰鍰。」建築法第六十三條、第六十六條、第六十八條及第八十九條分別定有明文。
首揭事實概要欄所記載，即系爭建造其原始起造人為江陵機電公司，嗣變更為樟炎
公司；原告八十八年十月七日成為承造人，監造人則為王承熹建築師事務所。原告因樟炎公司未按期付款，委任劉志鵬律師催告未獲給付，通知樟炎公司終止合約，並將於近期內撤離人員機具，副知被告所屬工務局。被告所屬工務局函原告之代理人劉志鵬律師並副知原告及樟炎公司應依建築法第五十五條規定辦理承造人之變更。系爭工程因開工挖掘地下層達五層之深，工程面積遼闊，開挖初期造成毗鄰多棟民宅龜裂變形，開挖迄今逾時經年，工程卻停滯於地下層之現況（僅有鋼樑未灌漿），而未再繼續施工，經臺北縣深坑鄉公所分別函報請被告督促儘速完成地下層之整體工程，以免造成災難，經被告於九十年四月二十五日邀專業技師公會代表赴現場勘查屬實，被告所屬工務局乃以九十年五月十日九十北工施字第Ｍ二三九六號函請系爭工程起、承、監造人依專業技師公會建議加強基地安全監測並儘速完成地下室結構體，避免可能之意外狀況產生。後被告因系爭工程已施作之部分涉及施工損鄰事件，且未做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施，違反建築法第六十三條至第六十九條規定，被告乃依同法第八十九條規定，以原處分各處系爭工程起、承、監造人一萬八千元罰鍰，並請於三日內將安全圍籬及基地環境缺失改善完畢等情，為兩造所不爭，並有上開函文、系爭建造變更概要欄記載、原告與樟炎公司間工程合約、律師函、存證信函、九十年四月二十五日現場會勘紀錄、現場照片、系爭工程受損戶名冊、原處分函及臺北縣政府工務局九十年四月十三日九十北工施字第Ｍ一九五六號函附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，自堪認為真實。
原告雖主張：
㈠原告業與樟炎公司於九十年四月十一日合法終止系爭工程合約，並經樟炎公司於
九十一年一月四日以政字第○四三號函致被告，而被告知悉後，除於九十一年二月二十六日，以北府工施字第0000000000函覆樟炎公司，要求另覓新承造人，並於原處分第六點重申，有上開函文、臺北逸仙郵局八○支局第一○九四號存證信函、原告與樟炎公司間之臺灣臺北地方法院九十年度重訴字第二三九八號給付工程款事件之九十二年一月二十七日庭訊筆錄及當日爭點整理之筆錄就兩造不爭執點之第三點記載及原處分函附本院卷可稽，顯見原告已非系爭工程承造人之事實，業經樟炎公司依建築法第五十五條第一項第二款規定向被告完成申報備案完成，則原告公法上承造人地位及法定義務即因承攬關係終止而消滅，故系爭工程後續應如何施作或應如何維護工地安全等問題，應由起造人自行處理。㈡建築法第五十五條第一項第二款規定所謂「備案」之性質，性質上乃事實通知，
有羅傳賢、蔡明欽合著之「立法技術」一書第一九七頁附本院卷可參，是毋庸經被告核准始生效力。
㈢系爭工程合約終止後，被告如認系爭工程有依臺北縣點線面整潔美容大計畫及建
築法臺灣省建築管理規則及臺北縣建築工程施工中管制要點相關規定所要求之加強工地安全圍籬環境維護等作為義務，均應由起造人樟炎公司負責，不得因起造人怠於另覓新承造人，而轉令已不具承造人身分之原告負責，且系爭工程業經起造人樟炎公司於九十一年十月一日委託宇春工程股份有限公司及薛博允技師負責維護工地安全，並以九十一年十月一日以樟字第○二八號函報被告備查，益證系爭工程合約終止後，已另有營造業負責維護工地安全，與原告確無關連，有上開函文附本院卷可憑。
㈣內政部九十年九月二日台九十內營字第九○八五四五八號函示逾越母法建築法第
五十五條第一項第二款純粹為事實通知性質之「備案」規定，增加須承造人已依建築法第六十三條至第六十六條、第六十八條及第六十九條之規定，做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施；且無建築法第五十八條所規定危害公共安全、妨礙公共交通及衛生之情事者，始得以行政備案之方式，向主管建築機關辦理註銷承造人名義，停止其法定承造義務云云之限制，自屬違法之行政規則，訴願機關據此所為之訴願決定，洵無可採。
惟查：
㈠按建築法第二十六條第二項規定：「建築物起造人、或設計人、或監造人、或承
造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。」，又建築法第五十四條第一項規定：「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址及證書字號及承造人之施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。」，職是，將承造人姓名或名稱、住址及證書字號申請該管主管建築機關備查，而由建築主管機關於建造執照上為記載之時起，該承造人即與該管主管建築主管機關建立起建築法上之承造人關係，令承造人開始負擔建築法上之承造人義務及責任（建築法第二十六條第二項、第五十三條第二項、第五十四條第一項、第五十六條、第五十八條、第六十條、第六十一條、第六十八條、第七十條、第八十七條至第八十九條規定參照），裨益建築法第一條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」意旨之達成。而該建築法上之義務及責任，與私法上之承攬人義務及責任，容屬有間，不得徒以私法上承攬契約之終止，遽認該承造人建築法上之義務及責任因此而當然免除。蓋承造人依照建築法規負有公法上注意義務，係源於承造人之施工行為，與其和起造人間之承攬或其他民事法律關係無涉，前者為承造人對國家公益所負之公法上義務，後者則為其與起造人間之私法履約義務，倘此種因承造人本身之施工行為而需負擔之公法上義務，可隨其與起造人間之終止民事承攬關係而解除，豈不造成承造人得在某種條件下自行決定或拋棄其在公法上義務？甚若其與起造人雙方串謀終止私法關係，以資解免其所應盡之公法上義務，勢將造成國家建築管理安全上之重大損害。原告既登記成為系爭建造工程之承造人，其以自已名義與建築管理機關成立一定之公法上管理監督關係，負有建築法第六十三至六十六條、第六十八條、第六十九條等規定之公法上義務，實非單純因其與起造人間有一定之民法上承攬關係而生，縱其與起造人間於依照建築法第五十四條之規定會同辦理登記為承造人時與起造人間尚無任何私法之承攬關係，亦無礙其依照建築法規應擔負之公法上義務。蓋承造人之公法上責任乃源於建築法之特殊規定，不得以私法契約行為改變承造人地位，而規避其公法上責任（最高行政法院九十三年度判字第六二八號判決參照）。經查，原告與樟炎公司合法終止承攬契約前即已造成毗鄰多棟民宅龜裂變形，並經被告於九十年四月二十五日邀專業技師公會代表赴現場勘查屬實，已如前述，並為兩造所不爭，是原告就其擔任本件工程承造人期間已依法完成之工程部分，自仍應依建築法相關之規定負其承造人之責任，而與其嗣後終止私法上承攬契約或有無合法變更承造人無涉，是原告主張系爭工程承攬契約業經合法終止，且已申報變更承造人，伊自得免除承造人公法上之責任云云，顯非可採。
㈡次按建築法第五十五條第一項規定：「起造人領得建造執照後，如有下列各款情
形之一者，應即申報該管主管機關備案：一、變更起造人。二、變更承造人。三、變更監造人。四、工程中止或廢止。」此一規定之目的在於便利主管機關於建築之行政管理，以達成同法第一條所規範之維護公共安全之行政目的，此觀該章章名「施工管理」自明。其變動之要件以「起造人」為發動主體，行政機關僅有依同法第八十七條規定，於起造人不依法申報備案時，處以罰鍰或勒令停工之權力，而承造人依據建築法之規定，並無請求變更建造執照上承造人記載之依據，故變更承造人必待起造人申報備案，始為合法。系爭建造執照之起造人樟炎公司，雖於九十一年一月四日以政字第○四三號函，通知被告其與原告間關於系爭工程承攬合約，業於九十年四月十一日終止之情，惟此通知僅係告知起造人與承造人間之承攬契約業已終止之情，並非係起造人依上揭建築法第五十五條第一項規定，變更承造人之申報備案；是被告所屬工務局乃於九十年七月九日以北工施字第Ｍ四○五七號函請起造人樟炎公司依法速辦理承造人變更，旨在促請樟炎公司履行建築法第五十五條之公法上義務。在起造人樟炎公司未依法申報備案變更前，該建築執照之承造人仍為原告，仍應負其在公法上之義務。原告認上開函令已發生實際上變更承造人之結果，而得不負公法上之義務，顯係誤解。
㈢原告主張系爭工程合約終止後，被告如認系爭工程有依臺北縣點線面整潔美容大
計畫及建築法臺灣省建築管理規則及臺北縣建築工程施工中管制要點相關規定所要求之加強工地安全圍籬環境維護等作為義務，均應由起造人樟炎公司負責，不得因起造人怠於另覓新承造人，而轉令已不具承造人身分之原告負責，且系爭工程業經起造人樟炎公司於九十一年一年十月一日委託宇春工程股份有限公司及薛博允技師負責維護工地安全，並以九十一年十月一日以樟字第○二八號函報被告備查，益證系爭工程合約終止後，已另有營造業負責維護工地安全，與原告確無關連云云。然依前所述，原告雖已與起造人樟炎公司終止工程承攬契約，惟仍不能因此解免其本於承造人地位所負建築法公法上之相關責任；況依臺北縣深坑鄉萬福村辦公室九十年三月十五日九十北縣深福字第四號函、江陵綠公寓大廈管理委員會九十年三月二十日江陵綠庭管字第玖零壹號函指稱系爭工程施工具有損壞鄰房之事實，並有安全之虞，而被告亦於九十年四月二十五日邀集原告、臺灣省建築師公會臺北縣辦事處、臺灣省結構技師公會及臺灣省大地技師公會等相關單位進行現場會勘，作成下列結論：「．．．㈡支撐應變計部分有較大變化，研判可能是應變計問題，但為安全計，施工單位已於二及三層間架設一層支撐，尚請注意後續變化。㈢施工單位應注意擋土排樁間滲水問題，防止土砂流出造成周圍地表沉陷。㈣基地東側江陵綠庭後之排水直接流入，雖接三英吋皮管，但仍直接下流至水箱坑，建議採排水管接至道路水溝較妥。㈤本基地地下室結構體應儘速完成，避免可能之意外狀況產生。」有上開函文、亞太世貿八期工程基地鄰房受損戶名冊、會勘紀錄及現場照片附原處分卷可稽，亦為兩造所不爭。參以原告係於九十年四月十一日始單方面終止承攬契約，可知系爭工程早於原告與樟炎公司終止系爭承攬合約前，即已生損鄰事實，並因長期停工致生公共安全疑慮；準此，足證原告負有應加強工地安全圍籬環境維護等作為義務之發生時點，係於原告依法終止系爭合約之前，故原告首揭主張尚難採據。
㈣至內政部九十年九月二日台九十內營字第九○八五四五八號函釋乃主管機關基於
職權因執行特定法律之規定，所為之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時所依據行政規則（行政程序法第一百五十九條規定參照）。內政部前開函示所稱：「倘該承造人已依建築法第六十三條至第六十六條、第六十八條及第六十九條之規定，做妥施工場所設施、設備之安全防護等措施；且無建築法第五十八條所規定危害公共安全、妨礙公共交通及衛生之情事，得以行政備案之方式，向主管建築機關辦理註銷承造人名義，停止其法定承造業務。惟其建築工程已依法完成之部分，仍依建築法之相關規定負其承造人之責任。」乃主管機關提醒下級機關注意建築法上承造人所應負之義務，以避免下級機關疏未注意，致使公共安全發生危害，即使主管機關未加以提醒，承造人所負之公法上義務亦不因此而免除，且此與建築法第五十五條第一項所定起造人之申報備案義務，亦不相衝突。
綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。本件被告認原告違反建築法第六十三條至第
六十九條之規定，而依建築法第八十九條規定，以原處分罰鍰原告一萬八千元，並命原告於文到三日內將安全圍籬及基地環境缺失改善完畢，認事用法，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 十 月 十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 胡方新法 官 王碧芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提理由書狀 (須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十四 日
書記官 陳圓圓