臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二八六七號
原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○周金桂右當事人間因有關宿舍事務事件，原告不服行政院人事行政局中華民國九十二年五月六日局企字第○九二○○五三七一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分關於駁回房租補助費新台幣壹拾萬肆仟元部分均撤銷。
被告應作成准予補償原告房租補助費新台幣壹拾萬肆仟元之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告前分配桃園市○○路警察宿舍，民國七十一年該宿舍經行政院同意辦理改建，原告爰配合搬遷，惟因公、私有土地合併分割交換涉及諸多法令問題無法解決，致本改建案於民國八十九年報經行政院同意撤銷，該公教住宅改建案確定無法辦理。原告則以渠所為搬讓宿舍係契約行為，既然原宿舍不能改建，則被告應該履行給予其一次購屋貸款百分之五十補助費新臺幣（下同）九十萬元、二十年房租補助費九十八萬六千元（房租補助費部份，原告嗣減縮請求為九十萬元），爰向被告提出陳情，經被告以九十一年十月三十一日府人三字第○九一○二三九八八○號函復，未予同意。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉判命被告應作成准予核付原告因桃園市○○路警察宿舍就地改建案貸款補助費九十萬元暨房租補助費九十萬元之處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告以原告請求之補助費項目及金額已超越法令給付之規定，並無發給一次補助費及房租補助費之依據，乃否准原告所請，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈緣原告為荐任警政人員，曾分配桃園市○○路警察宿舍居住，迨民國七十一年
上開宿舍經行政院同意辦理改建，桃園縣警察局為配合改建，限原告於七十二年十二月底前搬遷，騰讓房屋，並許以下述條件：一、給付搬遷費新臺幣二十萬元。二、補助荐任級房租費每月新臺幣四千元。三、給予荐任級貸款新臺幣六十萬元。四、給予配售面積六六．九三平方公尺房屋乙棟，並稱三年六個月完成改建。詎自原告騰讓房屋後迄今未動工興建，至八十八年六月二十八日以台八十八人政住字第三○六六○號函明文規定國有眷含房屋，不宜再報請就地改建，使原告希望落空，飄泊寄居。查原告搬讓宿舍係一契約行為，既然原住宿舍已不能改建，顯然為給付不能，給付不能之原因則為被告之延耽所致，則被告應履行其給予一次購屋貸款百分之五十補助費。
⒉按依行政院八十二年五月二十七日台八十二年政肆一七八八五號調整貸款荐任
為一百八十萬元，是則被告應給予原告購屋貸款新台幣九十萬元。另應給予二十年房租補助費荐任級每月新臺幣四千元，則二十年應為新臺幣九十八萬六千元。詎原告屢次陳情均遭被告敷衍拖延，不予正面答覆。迨民國九十一年八月二十二日再度申請給付上述款項時，被告竟函答以「．．．因當年改建座談會協調現住戶並未達成協調決議」顯然與事實不符，為此於九十一年十二月十三日提起訴願，詎行政院人事行政局以行政程序法第一百二十三條第四款及同法第一百二十六條第一項之規定駁回訴願，殊難令人甘服。
⒊原告均依上級規定遷讓房屋，遷讓之始是因政府給予合理之條件，嗣因被告延
耽達十餘年之久，致房屋未克蓋成，而原告因此所受損害不貲。查造成原告損失者為被告，既然因其延誤造成損害，被告自應以遷讓房屋時之優待條件而賠償原告損失。詎被告僅以新臺幣十二萬至二十四萬元為補償之範圍，顯屬不合理，且失信於民。另桃園縣警察局所同意給付者，僅是自願搬遷費，對於房租補助費及補助貸款一半費用隻字未提，為此原告對訴願決定至感不苟。
㈡被告主張之理由：
⒈原告因配住桃園縣警察局位於桃園市○○路○段○○號之警察宿舍，該局就該
區域土地（桃園市○○路○段○巷至二十巷及鎮江街）於六十九年著手辦理成功路公教住宅改建，七十一年六月十二日奉行政院函同意改建公教住宅，計畫大綱雖於七十七年五月送被告核備，惟因公、私有土地合併分割交換涉及諸多法令問題無法解決，致本改建案計劃大綱無法陳報行政院核定，使得成功路改建公教住宅案並未完成就地改建法定程序。然自民國八十三年九月起行政院基於各項考量已未再核定改建案，且為配合中央以「輔購」取代「輔建」之公教住宅政策，該案於八十九年報經行政院同意撤銷，為考量現住戶權益及基於對當時現住戶信賴利益之保護，以專案提被告所屬住福會討論並決議，同意八十九年度公教貸款時編列十七戶輔購住宅貸款以解決該改建案現住戶購屋問題，並於八十九年十二月七日函請財政部國有財產局退還住福會預繳桃園縣警察局購地保證金，該公教住宅改建案確定無法辦理。
⒉原告多次陳情准予依中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（以下簡稱處理辦
法）：現住人自願放棄承購改建住宅者，按騰空宿舍時貸款標準之百分之五十，給予一次補助費。惟依據七十年七月二十九日修正發布之上述處理辦法第十條規定：「．．．現住人騰空眷舍就地改建或標售者，優先輔購住宅，並得酌增貸款額，另給予搬遷補助費及施工期間房租補助費。．．．」是當時相關之眷舍法令並無核發一次補助費之規定，迨至民國八十三年九月十二日行政院修正發布該辦法時，始於第十一條規定：「．．．現住人所住之眷舍房地經核定騰空眷舍就地改建或標售者，優先輔購住宅，並給予搬遷補助費及施工期間房租補助費。其自願放棄承購改建住宅與借住宿舍或自願貸款自購住宅之現住人，得酌發一次補助費，但不再給予搬遷補助費、施工期間房租補助費及其他優惠。．．．」就一次補助費予以規定。復查依行政院民國八十八年十二月十四日修正發布之現行上開處理辦法第七條第一項規定：「辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起六個月內自行遷出者，由住福會按核定騰空標售時之貸款標準給予一次補助費，不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。」故眷舍現住人所住眷舍須經核定辦理騰空標售者，始有請領一次補助費權利。
⒊桃園縣警察局眷舍雖曾於民國七十一年間報請行政院同意就地改建，惟未完成
就地改建法定程序，房地未奉核定處理，故原告並無依中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法規定請領一次補助費之依據。另查行政院為落實輔購取代輔建政策，自民國八十三年九月起不再核定就地改建案件，上開八十八年十二月十四日行政院台八十八人政住字第三一四五八八號令修正之現行處理辦法中，已將就地改建處理方式刪除，並同時停止適用「中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點」，故原告於民國九十一年八月二十六日向被告申請房租補助費之當時，其申請辦理依據之前開作業要點相關規定既經停止，自無核發該項費用之依據。
⒋被告無法完成就地改建法定程序，且為配合中央以「輔購」取代「輔建」之公
教住宅政策，於八十九年報經行政院同意撤銷該就地改建案，為考量現住戶權益及基於對當時現住戶信賴利益之保護，該等人員雖依規定無優先輔購住宅之權，仍以專案提被告所屬住福會討論並決議，同意八十九年度公教貸款時編列十七戶輔購住宅貸款以解決該改建案現住戶購屋問題，且同意未提出貸款申請者展延至民國九十年十月十五日止，亦多次函請原告可逕洽桃園縣警察局提出搬遷補助費之申請，惟均未獲正面回應。
⒌本案未完成就地改建之法定程序，確係因當年土地協調及相關法令無法解決所
致，被告暨管理機關警察局已儘量在法令可行範圍內，輔助原告及原住戶爭取其權益；原告請求之補助費項目及金額已超越法令給付之規定，被告並無發給一次補助費及房租補助費之依據。又被告亦依行政程序法第一百二十三條第四款及第一百二十六條第一項規定（原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授與利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。）編列八十九年輔購住宅貸款解決該改建案現住戶購屋問題，已給予合理補償機會，並無不當之處置。
理 由
一、按「各級地方政府，對於其眷房地之處理，得參照本辦法規定辦理。」為中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法第十六條第二項所規定；又「縣（市）財產之經營及處分」為縣（市）自治事項之一，此觀地方制度法第十九條規定自明。
二、查原告前分配桃園市○○路警察宿舍，民國七十一年該宿舍經行政院同意辦理改建，原告爰於七十二年十月間配合搬遷，惟因公、私有土地合併分割交換涉及諸多法令問題無法解決，致本改建案於民國八十九年報經行政院同意撤銷，該公教住宅改建案確定無法辦理。原告以原宿舍不能改建，則被告應該履行給予其一次購屋貸款百分之五十補助費九十萬元、二十年房租補助費九十萬元（房租補助費部份，原告嗣減縮請求為九十萬元），爰向被告提出陳情，經被告以九十一年十月三十一日府人三字第○九一○二三九八八○號函復，未予同意。原告不服，提起訴願，遭決定駁回各情，為兩造所不爭，並有行政院七十一年六月二十二日台七十一人政肆字第一八七六六號同意辦理就地改建函、八十九年十一月十五日台八九院人政中字第四○九○九七號同意撤銷就地改建函、被告上揭函、訴願決定書等附卷可稽，堪認屬實。
三、原告循序起訴意旨略以：原告為荐任警政人員，曾分配桃園市○○路警察宿舍居住，迨民國七十一年上開宿舍經行政院同意辦理改建，桃園縣警察局為配合改建，限原告於七十二年十二月底前搬遷，騰讓房屋，並許以下述條件：一、給付搬遷費二十萬元。二、補助荐任級房租費每月新臺幣四千元。三、給予荐任級貸款新臺幣六十萬元。四、給予配售面積六六．九三平方公尺房屋乙棟，並稱三年六個月完成改建；原告依上級規定遷讓房屋，遷讓之始是因政府應允給予合理之條件，嗣因被告延耽達十餘年之久，致房屋未克蓋成，而原告因此所受損害不貲，造成原告損失者為被告，既然因其延誤造成損害，被告自應以遷讓房屋時之優待條件而賠償原告損失等語。
四、按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」為行政程序法第八條所明定。又「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」、「原處分機關依第一百二十三條第四款、第五款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」行政程序法第一百二十三條、第一百二十六條第一項定有明文，亦有改制前行政法院八十三年判字第一二二三號判例意旨可資參照。行政程序法係於九十年一月一日始開始施行，惟有關信賴保護原則早為學界及實務界所肯認，上揭行政程序法有關之規定，亦係此一原則之明文化。
五、原告主張桃園縣警察局曾許以下述條件：一、給付搬遷費二十萬元。二、補助荐任級房租費每月新臺幣四千元。三、給予荐任級貸款新臺幣六十萬元。四、給予配售面積六六．九三平方公尺房屋乙棟，並稱三年六個月完成改建云云；並提出七十一年成功宿舍改建現住人座談會簡報資料、七十二年十一月二十七日座談會報告資料、八十七年六月十一日協調會紀錄、八十八年一月二十六日輔建案研討會紀錄等為證；但查八十七年六月十一日協調會紀錄及八十八年一月二十六日輔建案研討會紀錄，並未提及貸款或房租補助費事宜；至上揭七十一年、七十二年書面報告資料所示，有關貸款部份，係記載「貸款金額：荐任六十萬元，委任五十萬元」，並非記載「給付現住戶貸款之金額」，原告所認容有誤解；況該書面係座談時相關簡報或報告資料，並無機關用印或首長簽署，被告主張當初並無達成合意，亦難認已獲機關同意辦理，尚非無據。故原告主張伊搬讓宿舍係契約行為，依據兩造「契約關係」，被告應核發「一次補助費」及「房租補助費」各九十萬元，洵非有據。
六、查依據民國七十年七月二十九日行政院修正發布之上述處理辦法第十條規定：「．．．現住人騰空眷舍就地改建或標售者，優先輔購住宅，並得酌增貸款額，另給予搬遷補助費及施工期間房租補助費。．．．」；迨至民國八十三年九月十二日行政院修正發布該處理辦法時，於第十一條規定：「．．．現住人所住之眷舍房地經核定騰空眷舍就地改建或標售者，優先輔購住宅，並給予搬遷補助費及施工期間房租補助費。其自願放棄承購改建住宅與借住宿舍或自願貸款自購住宅之現住人，得酌發一次補助費，但不再給予搬遷補助費、施工期間房租補助費及其他優惠。．．．」；復查依行政院民國八十八年十二月十四日修正發布之上開處理辦法第七條第一項規定：「辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起六個月內自行遷出者，由住福會按核定騰空標售時之貸款標準給予一次補助費，不再給予輔購住宅及搬遷補助費、房租補助費及其他優惠，並不得再申請借住宿舍。」，依上揭規定觀之，就改建案之「一次補助費」，雖於八十三年九月十二日修正發布之上揭處理辦法第十一條有規定，惟准發「一次補助費」之條件為「自願放棄承購改建住宅與借住宿舍或自願貸款自購住宅之現住人」，惟原告並未符合該項條件，又於八十八年十二月十四日修正發布之上開處理辦法亦有核發「一次補助費」之規定，惟本件並未符合「行政院核定」之要件，此為被告所陳明，並為原告所不爭（見本院九十三年六月十日言詞辯論筆錄）；就請求「一次補助費」部份，亦難謂原告有何信賴表現行為或信賴利益之損失。是原告並無請求核發「一次補助費」之依據。從而，原告請求被告核發「一次補助費」九十萬元，洵非有據，被告否准該部份請求，尚無不合。
七、次查，依據上揭七十年七月二十九日修正發布之上述處理辦法第十條：「．．．現住人騰空眷舍就地改建‥‥另給予搬遷補助費及施工期間房租補助費。．．．」；八十三年九月十二日修正發布該處理辦法第十一條：「‥‥現住人所住之眷舍房地經核定騰空眷舍就地改建‥‥並給予搬遷補助費及施工期間房租補助費‥‥」；是依上揭處理辦法相關規定，騰空眷舍就地改建，應給予「搬遷補助費」及「施工期間房租補助費」；雖原告於九十一年八月申請時，該規定業經修正，已無給付「施工期間房租補助費」之明文；但查該眷舍就地改建案，於七十一年間即奉同意辦理，原告配合相關作業，於七十二年十月間自動騰空搬離，而依被告所提桃園縣政府七十三年三月十日七三政財產字第一九一四二號函及「桃園縣警察局興建桃園市○○路○段公教住宅計畫大綱」及「桃園縣警察局興建桃園市○○路○段公教住宅預定進度表」所示，該眷舍改建案原預定七十三年六月間動工興建（嗣因延宕改預定七十八年十二月一日開工），施工期間計二十六個月，施工期間每戶房租補助費四千元 (荐任）；嗣因土地協調及相關法令無法解決，一再延宕，至八十九年乃報經行政院同意撤銷該就地改建案；查該眷舍改建案，性質上係屬授予利益之作為，嗣因公、私有土地合併分割交換涉及諸多法令問題無法解決，乃報請撤銷改建案；是撤銷眷舍改建原因，係不可歸責於原告；就原告請求「房租補助費」部份，原告主張伊因信賴機關眷舍改建之決定（信賴基礎），於七十二年十月間自願配合搬離眷舍（信賴表現），惟改建案因被告方面之因素，延宕十餘年，致伊飄泊寄居，造成損失，自堪信實。而原告上開信賴行為，又無信賴不值得保護（以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；明知行政處分違法或因重大過失而不知）之情事；雖眷舍改建案，未進行施工或興建，惟依上揭說明，原告請求施工期間「房租補助費」部份，基於信賴保護原則，應予准許。準此，施工期間二十六個月，每月四千元（荐任），核計原告得請求被告核付之「施工期間房租補助費」計十萬四千元。又，本案眷舍改建案，縱如期完成，原告所得請求之「房租補助費」，亦僅止於施工期間，是原告請求房租補助費，超過上揭施工期間計十萬四千元部份，即非信賴保護之範疇，洵非有據。
八、綜上所述，原告請求被告補償（施工期間）房租補助費十萬四千元部份，尚屬有據；原處分駁回原告該部份之申請，容有未洽，訴願決定未予糾正，亦有可議；該部份原告起訴請求撤銷，並聲明判命被告應作成准予補償房租補助費十萬四千元之處分，為有理由，應予准許。至原處分其餘部分，核無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並聲明判命被告應作成准予補償之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 二十四 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 二十四 日
書記官 吳芳靜