臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二八○六號
原 告 長虹科技有限公司代 表 人 甲○○被 告 中央信託局股份有限公司代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
庚○○丙○○被 告 內政部警政署航空警察局代 表 人 吳振吉（局長）訴訟代理人 戊○○
己○○右當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十二年四月十七日工程訴字第○九二○○一五八二一○號（訴九一一七七號）採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告參與被告內政部警政署航空警察局（以下簡稱航警局）委託被告中央信託局股份有限公司（以下簡稱中央信託局）所辦理「固定式空運貨櫃檢查儀」採購案，原告認該採購案之採購來源地區，限制中國大陸廠商參與投標，顯有限制競爭，剝奪其參與競標之機會，爰向被告中央信託局提出異議。原告對異議處理結果不服，提起申訴，遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：確認原處分為違法。
㈡被告中央信託局股份有限公司聲明：駁回原告之訴。
㈢被告內政部警政署航空警察局聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告中央信託局辦理本件採購案，於招標文件中對於採購地區之來源地規定：「世界各國，中國大陸除外」，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴被告中央信託局援用訴願法第七條及行政訴訟法第二十四條規定聲請駁回訴
訟乙節，緣本件招標文件中已明載招標機關為中央信託局購料處，再就行政院公共工程會之審議判斷書所載，招標機關亦為中央信託局，依照政府採購法第八十三條規定：「審議判斷，視同訴願決定」，故本件申訴廠商為原告，等同於訴願決定之訴願人，招標機關既等同於訴願決定之原處分機關，故招標機關確為本件被告中央信託局無疑。
⑵按行政訴訟法第二十五條規定：「人民與受委託行使公權力之團體或個人，
因受託事件涉訟者，以受託之團體或個人為被告」，緣本案之採購係由航警局委託中央信託局代辦，亦即中央信託局已有受託行使公權力之事實，當已構成其為本案被告之要件。
⑶緣中央信託局於九十二年八月二十七日所提行政訴訟答辯狀中聲稱：「本案
之採購係由航警局委託代辦，並依航警局指示於招標文件規定來源地區不得為中國大陸」，茲為釐清事件真相，呈請增列航警局為本件被告。
⒉本件採購之標的，原告已依法定程序於九十年三月二十八日向經濟部國貿局提
出申請開放原告代理之大陸產品間接進口，並獲國貿局於九十年六月二十九日審查許可公告開放在案，然被告中央信託局及航警局於九十一年三月二十二日辦理本件採購時仍在招標文件中以來源地區「世界各國，中國大陸除外」方式禁止大陸廠商或產品參與投標，致使原告權益受損，原告乃於九十一年三月二十八日依法提出異議，復因不服被告九十一年四月九日所為異議處理結果，乃於九十一年四月十八日提起採購申訴。然查，行政院公共工程委員所為審議判斷多有不公事實，原告實難甘服，為保權益，謹於法定期限內依法提起本件行政訴訟。
⒊就我國締結之條約及現行法令之規定分析，本件採購實不應再以來源地區排除大陸廠商或產品參與投標，法源依據如后：
⑴我國加入ＷＴＯ時，已承諾不對中國大陸引用排除適用條款，依照世貿組織
「無歧視之貿易」規範準則，我國即應給予大陸之貨品最惠國待遇與國民待遇，且不得給予較其他會員之貨品差別之待遇，基此，被告禁止廠商提報合法進口之大陸產品參與投標，即有違反我國入世承諾之虞。
⑵本件採購之標的，經濟部已公告開放原產地為中國大陸之貨品間接進口，另
依兩岸條例施行細則第三十三條規定：「大陸地區貨品準用進口貨品原產地認證標準」，基此，被告以來源地區禁止原告提報合法進口之大陸貨品參與投標，應已違法。此外，依照政府採購法第二十六條規定：「機關辦理公告金額以上之採購．．．招標文件不得要求或提及．．．特定來源地」，緣本件採購預算達新台幣一億三千萬元，業已超過公告金額，故被告以「世界各國，中國大陸除外」之負面表列方式提及特定來源地，當已違法無疑。
⑶兩岸貿易許可辦法第五條規定：「台灣地區與大陸地區貿易，得以直接方式
為之；其買方或賣方，得為大陸地區業者」。緣本法為政府、民間一體適用，故政府機關以直接方式與大陸地區廠商從事財務之採購，應屬現行法令許可之事項。基此，在依法行政之法則下，大陸廠商參與投標之過程，自不應受到限制或禁止。另查中央信託局依照本法之規定歷年來業已承辦多起政府機關委辦之大陸貨品採購案件，以上行為如屬合法，則本件採購所為限制，即無正當性可言。
⑷查被告所提陳述意見書及行政訴訟答辯狀中均爰用經濟部國貿局林美杏女士
九十一年二月四日致「劉全原」之電子信函，略以「依據我政府採購法第十七條第一項規定：外國廠商參與各機關採購，應依我國締結之條約或協定之規定辦理。我國目前尚未簽署ＷＴＯ政府採購協定（ＧＰＡ），且中國大陸並非ＧＰＡ之簽署國，近期內亦不可能立即加入，我政府採購應可排除中國大陸廠商參與投標。另依據我國政府採購法第十七條第三項規定：外國法令，限制或禁止我國廠商或產品服務參與採購者，主管機關得限制或禁止該國廠商或產品參與採購。中國大陸目前並未對我開放其政府採購市場，依據該款規定，我國當可限制或禁止中國大陸之廠商參與我政府採購」云云，逕為排除大陸廠商或產品參與投標之法源，顯有左列違法情事：
①按政府採購法第十條第二項規定，本法之解釋由行政院公共工程委員會掌
理，亦即，經濟部國貿局無權解釋相關法令，故被告擅自引用林美杏女士所為政府採購法令解釋逕為排除大陸廠商參與本件投標之法源，兩者均已違反「禁止恣意」之行政法則無疑。
②按「外國廠商參與各機關採購，應依我國締結之條約或協定之規定辦理」
、「前述以外情形，外國廠商參與各機關採購之處理辦法，由主管機關定之」，分別為政府採購法第十七條第一項及第二項所明訂。緣本標案屬非我國締結之條約或協定適用之採購，依法當受政府採購法第十七條第二項及「外國廠商參與非條約協定採購處理辦法」之規範，故被告濫以採購法第十七條第一項之規定排除大陸廠商或產品參與投標，當已違法無疑。③查ＧＰＡ乃複邊貿易協定，僅有簽署國得以享有該協定所授予之權利，亦
即各簽署國可允許其他簽署國之廠商參與其政府採購，而不許非簽署國之廠商參與。緣我國尚未簽署ＧＰＡ，故政府採購自不得任意禁止他國廠商參與投標。另查，對於非條約或協定關係之採購，政府採購法實務Ｑ＆Ａ第七十二題第二項之解釋為：「依採購法第六條第一項規定：機關辦理採購，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。．．．對於無條約或協定關係者，如允許部分國家之廠商而不准其他國家之廠商，則有無正當理由之差別待遇之虞」，故被告以我國尚未簽署ＧＰＡ之理由排除大陸廠商參與投標，當有違法之虞。
④查政府採購法第十七條第三項之構成要件為：外國法令限制或禁止我國廠商或產品服務參與採購者；及此等限制或禁止須經主管機關之公告程序。
基此，原告乃採取下列查證工作：一、電話咨詢林美杏：「中國政府那條法規限制或禁止我國廠商參與採購」，林女士答稱：「不知道」。二、間接獲取中國對外經貿部國際貿易經濟合作研究院九十一年四月十六日公函證明：「中國政府的採購法律法規中從未有過限制或禁止台灣廠商或產品服務參與政府採購的限制性條款。在加入ＷＴＯ之後更不可能有上述限制性條款」。三、查政府採購法實務Ｑ＆Ａ第七十二題第一項之法令解釋為：「外國法令限制或禁止我國廠商或產品服務參與採購者，主管機關得限制或禁止該國廠商或產品服務參與採購。依外國廠商參與非條約協定採購處理辦法第七條規定，此等限制或禁止須經公告程序，目前尚無任何國家或地區被依此規定公告者」。亦即，大陸並無法規限制或禁止我國廠商參與採購，且我主管機關亦無相關禁止之公告，故被告濫以本法之規定禁止大陸廠商參與投標，當已違法無疑。
⑤政府採購法第四十條規定：「機關之採購，得洽由其他具有專業能力之機
關代辦」。緣中央信託局依據本法之規定受託代辦政府採購案件已有數十年之專業經驗，對於前述條約、法令之規定應已清晰明瞭，故其蓄意引用不當之法令逕為原處分之依據，顯已違反「依法行政」、「禁止恣意」之行政法則。
⒋查被告所提陳述意見書及行政訴訟答辯狀中均略以「考量本儀器操作人員均為
現職員警，受現行法令之限制無法至原廠接受各項訓練，若於臺灣地區實施訓練需俟儀器設置後始得為之，將影響儀器之啟用期程、本案儀器涉及國家整體安全，若儀器零組件無法正常供應或兩岸關係有政策性變化，將導致儀器運作受制，且被告召開之歷次工作小組及儀器功能審查會議中，各與會之專家、學者及顧問亦贊同依目前兩岸間局勢，仍以暫不開放大陸廠商參與投標為宜」之理由禁止大陸廠商參與投標，顯有左列違法情事：
⑴查被告所定招標規範第二十三條人員訓練之規定中，並無操作人員需至原廠
受訓之要求。再查「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」第七條規定：「臺灣地區公務員，經所屬機關遴派或同意者，得申請進入大陸地區從事與其業務相關之．．．講學．．．等文教活動」，亦即被告所稱：「本儀器操作人員均為現職員警，受現行法令之限制無法至（大陸）原廠接受各項訓練」一事，純屬虛構。基此，被告擅以標書中並未要求之事項及虛構之理由排除大陸廠商參與投標，顯已違反「禁止恣意」之行政法則及政府採購法第六條第一項「機關辦理採購，對廠商不得為無正當理由之差別待遇」之規定無疑。
⑵查被告所定招標規範第十六條交貨期之規定為「自決標翌日起三百三十個日
曆天內至洽辦機關指定地點完成履約」，至於被告如何認定大陸廠商無法如期履約一事，倘不能舉證，則其所為原處分既已違反「禁止恣意」之行政法則及政府採購法第六條第一項之規定無疑。
⑶至於被告辯稱「本案儀器涉及國家整體安全」乙節，經查：
①本儀器用途僅在利用χ射線與γ射線透視貨櫃以查緝違禁走私物品、加速
貨櫃通關，俾取代以往人工檢查速度緩慢等缺失，平實而論，此對局部改善社會治安應有助益，但不宜無限上綱扯上國家整體安全。
②經濟部國貿局准許本件大陸物品進口之審查作業係依照兩岸貿易許可辦法
第八條規定，基於不危害國家安全及對國內相關產業無不良影響之原則，經行政院、財政部、經濟部等主管機關及相關工會歷經初審、複審之程序在達成共識後所做之決定，並經公告之法定程序，故本儀器之採購使用顯不涉及國家整體安全。
③被告倘認為經濟部開放本項大陸貨品進口確有危害國家整體安全之虞，即
應依照兩岸貿易許可辦法第八條規定，檢具相關證據提送主管機關報請行政院核定後停止輸入；今被告不依法令行事，卻於原告提出採購申訴後擅以片面之詞蓄意搪塞，依法當不足採。
④至於被告辯稱：「若儀器零組件無法正常供應或兩岸關係有政策性變化，
將導致儀器運作受制，故歷次會議中，各與會之專家、學者及顧問亦贊同依目前兩岸間局勢，仍以暫不開放大陸廠商參與投標為宜」乙節，緣兩岸事務應依兩岸條例及其許可辦法之規定辦理，在兩岸貿易許可辦法業已開放政府機關以直接方式與大陸地區業者從事買賣貿易之情況下，被告仍以體制外專家、學者及顧問之意見任意排除大陸廠商或產品參與投標，當已違反依法行政之法則。另查被告以上論述均屬假設性質，依法不得成立，此等恣意行為如被認可，則其他政府機關即可相繼效法而擅以香港現已回歸大陸，若兩岸政策有變；中日現有釣魚台主權及經濟海域爭議，若中日關係有變；中菲現有南沙群島主權及經濟海域爭議，若中菲關係有變；或中越現有東沙群島主群爭議，若中越關係有變．．．之方式任意排除以上地區或國家之廠商參與投標，常此以往，我政府採購之公正性勢必蕩然無存，且易助長官商勾結之不法弊端。
⒌查被告所提行政訴訟答辯狀中均爰用行政院公共工程委員會九十一年十二月六
日所召開「機關允許大陸地區廠商參與採購注意事項」之會議紀錄作為其禁止大陸廠商參與本件投標之理由乙節，緣該注意事項僅屬「草案」及「會議紀錄」，自不具有法律之拘束力，依法當不足採。另查本件招標日期為九十一年三月二十二日，前述會議紀錄日期為九十一年十二月六日，遑不論該草案未來能否通過行政、立法程序成為法律或法令，按法律「不溯既往」之法則，依法當不足採。
⒍另查被告中央信託局在其行政訴訟答辯狀中辯稱：「目前政府巨額購案除原物
料外尚無開放大陸地區廠商參與投標」乙節，更已彰顯大陸廠商參與政府購案投標確已行之有年且為現行法令許可之事項，至於開放項目是否僅限原物料之採購，中央信託局敞不能提出相關法律或法令以資佐證，依法當不足採。
⒎另查航警局在其行政訴訟答辯狀中辯稱：「倘若採用大陸製之儀器設備，有可
能大陸軍火商或毒品藥頭會用各種辦法規避該設備之檢驗」乙節，緣本件採購之儀器係以χ射線或γ射線透視貨櫃以查緝違禁走私物品，亦即受檢貨櫃中夾藏之走私物品，不論來自大陸或其他國家，經本儀器透視後均將無法遁形，故航警局前述假設性之辯詞，依法當不足採。
⒏綜上分析，本件採購案被告以來源地區禁止大陸廠商參與投標或禁止原告提報合法進口之大陸貨品參與投標，顯已違反左列條約、法令之規定：
⑴被告以來源地區世界各國，中國大陸除外方式允許其他國家之貨品參與投標
，而不許大陸之貨品參與，違反ＷＴＯ無歧視之貿易規範準則及我國入世之承諾。
⑵本件採購預算已超過公告金額，被告仍以負面表列方式提及特定來源地，違反政府採購法第二十六條規定。
⑶被告以來源地區禁止我國廠商提報合法進口之大陸貨品參與投標，違反經濟部公告開放本件大陸貨品進口之法令及政府採購法第六條規定。
⑷在兩岸貿易許可辦法業已開放政府機關以直接方式與大陸地區業者從事買賣
貿易情況下，被告仍禁止大陸廠商參與投標，違反本法之規定及依法行政之法則。
⑸本標案屬非條約協定之採購，且大陸並無法規限制或禁止我國廠商參與政府
採購，且我主管機關亦無相關禁止之公告，被告濫以政府採購法第十七條第一項規定排除大陸廠商參與投標，違法禁止恣意之行政法則。
⑹被告以標書中未要求之事項及虛構之理由，如現職員警受現行法令之限制無法赴原廠受訓等，排除大陸廠商參與投標，違反政府採購法第六條規定。
⑺被告爰不當之法令、理由蓄意排除大陸廠商或產品參與投標，致使本購案形成獨家議價，顯有圖利特定廠商之嫌疑。
⒐至於行政院公共工程委員會（以下簡稱公程會）所為訴願決定，查有左列不公情事，依法自應撤銷：
⑴公程會在其判斷理由中略稱「經查中國大陸並未對我開放其政府採購市場，
且據招標機關函詢經濟部國貿局之意見，認我國目前尚未簽署ＷＴＯ政府採購協定（ＧＰＡ），且中國大陸並非ＧＰＡ簽署國，我政府採購應可排除中國大陸廠商參與投標之意見，招標機關爰依據政府採購法第十七條規定禁止中國大陸廠商參與本採購案，經核並無不合」乙節，顯有左列不公事實：
①公程會於九十一年九月十七日召開大陸廠商分包討論案時已向與會機關聲
明「大陸自加入ＷＴＯ之日起，承諾允許ＷＴＯ會員國廠商參加其政府採購國外標投標，且不予歧視，即最惠國待遇。故大陸現在若有任何政府機關辦理公開招標且開放給外國廠商時，不得禁止臺灣廠商參加投標」，惟執行本件仲裁時卻以「大陸並未對我開放其政府採購市場」之理由駁回原告之訴，此等顛倒是非之審議判斷，適足以證明其確有官官相護、違法仲裁之情事，此為不公之一。
②本標案屬非條約協定關係適用之採購，依法當受政府採購法第十七條第二
項及「外國廠商參與非條約協定採購處理辦法」之規範，惟公程會認為被告根據國貿局之意見以政府採購法第十七條第一項規定排除大陸廠商參與投標於法並無不合，更足證明其確有違法仲裁之情事，此為不公之二。③我國尚未簽署ＷＴＯ政府採購協定（ＧＰＡ），目前自不得任意禁止他國
廠商參與政府採購，相關事證前已說明即可明瞭事實真相，此為不公之三。
⑵公程會在其判斷理由中略以被告所提排除大陸廠商之各項理由於法尚無不合
，裁定原告各項指摘僅係片面之詞，應無可採乙節，比對前述說明即可明瞭事實真相，此為不公之四。
⑶公程會在其判斷理由中略稱「原告所提中國對外貿易經濟合作部國際貿易經
濟合作研究院之公函不足以代表中國政府對台之採購政策，要屬無據」乙節，緣該會已於九十一年九月十七日討論會中聲明「大陸現在若有任何政府機關辦理公開招標且開放給外國廠商時，不得禁止台灣廠商參加投標」，今焉能認為大陸外貿部來函所稱：「中國政府的採購法規中，從未有過限制或禁止台灣廠商或產品服務參與政府採購之限制性條款．．．」要屬無據，此為不公之五。
⑷公程會在其判斷理由中略稱「申訴廠商引據內政部所頒之大陸地區經貿專業
人士來台辦法之規定．．．經查該辦法業於八十七年六月二十九日廢止，申訴廠商援引業已廢止之法規作為依據，核無足採」乙節，更足顯示本件仲裁之草率，原告謹檢具九十一年二月四日由內政部警政署入出境管理局網站下載之「大陸地區專業人士來台從事專業活動許可辦法」呈堂為證，此為不公之六。
⑸公程會乃政府採購主管機關，執行本件仲裁理應依照條約、法令之規定秉公
處理，然其認事用法確有蓄意偏袒、罔顧法律、仲裁不公之情事，故其審議判斷，依法自應撤銷。
⒑綜上所陳，本件採購之標的，經濟部已公告開放大陸產品間接進口，依照現行
條約、法令之規定，原告應可提報合法進口之大陸產品參與採購或配合大陸廠商參與投標，今遭被告以不當、違法之原處分予以禁止，致使原告之合法權益受損，另行政院公共工程委員會所為訴願決定，其認事用法顯有蓄意偏袒、仲裁不公之情事，依法自應予以撤銷。
㈡被告中央信託局主張之理由：
⒈程序部分：
⑴緣中央信託局購料處僅為中央信託局內部之單位，並無獨立之法人格，且中
央信局於九十二年七月一日已改制為中央信託局股份有限公司，故本案被告即以中央信託局股份有限公司名義答辯，合先敘明。
⑵被告中央信託局股份有限公司之法定代理人已由原來之「黃榮顯」變更為「
乙○○」，爰依行政訴訟法第一百八十一條第一項之規定，依法聲明承受訴訟。
⑶按「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政
處分，其訴願之管轄比照第四條之規定向原委託機關或其直接上級機關提起訴願」、「經訴願程序之行政訴訟其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關」，分別為訴願法第七條及行政訴訟法第二十四條所明訂。又按政府採購法第四十條第一項規定「機關之採購得洽其他具有專業能力之機關代辦」，本案之採購係由航警局委託被告代辦，並依其指示於招標文件規定來源地區不得為中國大陸。原告因對本案招標文件中來源地區「世界各國，中國大陸除外」之規定，向被告提出異議，經被告依航警局意見函覆原告本案仍不考慮開放大陸地區廠商參與投標，原告不服異議處理結果乃向行政院公共工程委員會提出申訴，經該委員會審議判斷駁回後，原告不服審議判斷，提起本件行政訴訟，然依上揭規定，原應以航警局為被告，詎原告竟列以中央信託局為被告，所提起訴訟即屬不合法，依法自應駁回。
⑷查原告主張：「按行政訴訟法第二十五條規定「人民與受託行使公權力之團
體或個人，因受託事件涉訟者，以受託之團體或個人為被告」，緣本案之採購係由航警局委託中央信託局代辦，亦即中央信託局已有受託行使公權力之事實，當以構成其為本案被告之要件」云云，惟查其所謂「委託行使公權力」，係指依行政程序法第十六條第一項規定「行政機關得依法規將其權限一部份委託民間或個人辦理」，而其所謂「權限委託」係指將涉及公權力行使之權限移轉，如不涉及公權力之行使，則不屬之。而政府採購法則係以政府機關、公立學校、公營事業辦理工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等私經濟行政為適用範圍，有關此等採購事項，應依政府採購法及其子法之規定判斷之，似不生行政程序法之適用問題。據此可知，航警局依政府採購法所為本案之採購僅屬私經濟行政，並非行使公權力，況「委託行使公權力」委託之對象限於民間團體，而被告為百分之百政府股份，按司法院大法官會議釋字第八號解釋，被告係屬公營事業機關而非民間團體。因此，航警局委託被告代辦採購，應屬私法上事務之委任，而非委託行使公權力。基此，原告列以中央信託局為被告，所提起訴，即屬不合法，依法自應駁回。
⒉按行政院公共工程委員會九十一年十二月六日研擬之「機關允許大陸地區廠商
參與採購注意事項」會議紀錄之會議決議「機關辦理涉及大陸地區財物或勞務採購之處理原則」中載明：「一、機關辦理採購，除法令另有規定外，不得允許大陸地區廠商為投標商或．．．之分包廠商。二、機關辦理採購之標的，除招標文件允許廠商提供．．．，其原產地不得為大陸地區。．．．四、目前政府已大幅開放大陸工業產品進口，得標廠商為履行政府採購契約時，可能向大陸地區購買部分產品，未來該部分產品衍生大陸廠商擬提供售後服務（例如維修、保養等問題），．．．大陸地區廠商如何提供售後服務以及售後服務對原採購機關之安全性問題，各機關於辦理採購時應預為考量，以為因應」。由此可知，政府採購主管機關行政院公共工程委員會對於機關辦理採購，原則係禁止以大陸地區廠商為投標商及其原產地為大陸地區，又如涉及售後服務時並應注意採購機關之安全性問題。因此，被告於本案招標文件來源地區規定「世界各國，中國大陸除外」，應無違反法令之處。
⒊又據經濟部國貿局之意見「我國目前並未簽署ＷＴＯ政府採購協定（ＧＰＡ）
，且中國大陸並非ＧＰＡ簽署國，我政府採購案應可排除中國廠商參與投標」及「中國大陸目前並未對我國開放其政府採購市場，．．．我國當可限制或禁止中國大陸之廠商參與我政府採購案」，因此，被告依航警局指示於招標文件禁止中國大陸之廠商參與本採購案，應無違反法令。
⒋另本案航警局因考量本件採購標的之操作人員均為現職之員警，受現行法令之
限制無法至中國大陸原廠接受各項訓練。若於臺灣地區實施訓練需俟儀器設置完成後始得為之。將影響儀器之啟用期程。且本案儀器涉及國家安全，又若兩岸關係有政策性變化，使儀器零組件無法正常供應，將導致該儀器之運作受限制，且目前政府巨額採購案除原物料外尚無開放大陸地區廠商參與投標，被告依航警局之意見於招標文件排除大陸地區廠商參與本案投標，應無不法。
⒌綜上所述，被告辦理本案採購，於招標文件排除大陸地區之規定，並無違法之處。
㈢被告航警局主張之理由：
⒈外國廠商參與各機關採購，應依我國締結之條約或協定之規定辦理。外國法令
限制或禁止我國廠商或產品服務參與採購者，主管機關得限制或禁止該國廠商或產品服務參與採購。政府採購法第十七條第一項、第三項定有明文。查：
⑴我國目前尚未簽署「世界貿易組織政府採購協定（ＧＰＡ）」，且中國大陸
亦非該協定之會員國，故依政府採購法第十七條第一項之規定，我國政府沒有遵守該協定之義務，故本採購案應可排除中國廠商參與投標。
⑵內政部警政署劉全原專員曾詢問經濟部國貿局，該採購案是否可排除中國大
陸廠商競標？國貿局林美杏專員於九十二年二月四日以電子郵件回覆：「中國大陸目前並未對我國開放其政府採購市場，依政府採購法第十七條第三項規定，我國當可限制或禁止中國大陸廠商參與投標。」被告依據國貿局之回覆，指示中央信託局購料處排除中國大陸廠商參與投標，並無違法失職之處。
⑶原告提出中國「對外貿易經濟合作部國際貿易經濟合作研究院」九十一年四
月十六日之證明，藉以澄清中國政府採購並未限制或禁止臺灣廠商或產品參與採購等。惟此證明僅代表該研究院之意見，不足以代表中國政府對臺之採購政策。且中國政府採購市場，目前究竟對我國有無採取限制之情況，以我國國貿局及行政院公共工程委員會最為清楚。而國貿局既已認定：中國大陸目前並未對我國開放其政府採購市場；本件原告亦向行政院公共工程委員會提起申訴，該會於九十二年四月十一日作成第九十二次行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書，主文為：「申訴駁回。」其第三點理由認為：「經查目前中國大陸目前並未對我國開放其政府採購之市場．．．（第十二頁）。」因此，依政府採購法第十七條第三項之規定，被告得限制大陸廠商投標並無違法。
⒉按行政院公共工程委員會於九十一年十二月六日研擬「機關允許大陸地區廠商
參與採購注意事項」，其中機關辦理涉及大陸地區財物或勞務採購之處理原則中載明：（一）機關辦理採購，除法令另有規定外，不得允許大陸地區廠商為投標廠商。（二）機關辦理採購之標的，除招標文件允許廠商提供依條約、協定或法令得輸入或進入台灣地區財物或勞務者外，其原產地不得為大陸。．．
．（四）目前政府已大幅開放大陸工業產品進口，得標廠商為履行政府採購契約時，可能向大陸廠商購買部分產品，未來該部分產品衍生大陸廠商擬提供售後服務（例如維修、保養等）之問題，除所涉及大陸地區廠商派員來台從事相關行為須依相關規定辦理外，大陸地區廠商如何提供售後服務，以及售後服務對原採購機關之安全性問題，各機關於辦理採購時應預為考量，以為因應。由此可知，行政院公共工程委員會對於機關辦理採購事宜，原則上仍禁止大陸地區廠商投標或產品來源地為大陸地區，因此，被告得限制大陸廠商投標。
⒊臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法第八條規定：「主管機關依前條第一項第一
款公告准許輸入之大陸地區物品項目，以符合下列條件者為限。一、不危害國家安全。二、對於相關產業無不良影響者。」本件被告航警局委託中央信託局購料處採購「固定式空運貨櫃檢查儀」，其用途在於中正國際機場查緝違禁走私等物品、加速貨櫃通關。被告認為目前臺灣地區走私之毒品、槍械來源以大陸地區最為大宗，倘若採用大陸製之儀器設備，有可能大陸軍火商或毒品藥頭會用各種辦法規避該設備之檢驗，導致無法順利查緝毒品及槍械，有危害國家安全之虞。更何況目前兩岸政策仍不明確、穩定，倘該機器日後之維修及售後服務是否會造成困難，依前述行政院公共工程委員會於九十一年十二月六日研擬之注意事項亦成為被告排除原告投標之原因之一。
⒋行政訴訟法第四條「撤銷訴訟」之要件，須原告主張行政處分「違法」並損害
其權利或利益。縱上所論，被告排除原告投標並無違法情事，原告主張被告違法之行政處分損害其權利，請求撤銷訴願決定、異議處理結果及原處分等云云，顯無理由，懇請駁回其訴。
理 由
一、本件被告中央信託局代表人原為黃榮顯，訴訟中變更為乙○○，業據新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。．．」為行政訴訟法第一百十一條第一項、第二項、第三項第三款所規定。本件原告於九十二年六月十九日起訴時，原僅列中央信託局購料處為被告（已於九十二年九月十七日具狀更正為中央信託局），嗣於訴訟中（訴狀送達後）追加航警局為被告；查本案之採購係由航警局委託被告中央信託局代辦，並依其指示於招標文件規定來源地區不得為中國大陸。原告因對本案招標文件中來源地區「世界各國，中國大陸除外」之規定，向被告中央信託局提出異議，經中央信託局依航警局意見函覆原告本案仍不考慮開放大陸地區廠商參與投標，原告不服異議處理結果乃向行政院公共工程委員會提出申訴，經該委員會審議判斷駁回；按「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄比照第四條之規定向原委託機關或其直接上級機關提起訴願」為訴願法第七條所明訂。又按政府採購法第四十條第一項規定「機關之採購得洽其他具有專業能力之機關代辦」，是原告追加本件採購案之委託機關航警局為被告，尚無不合。又原告起訴原訴請撤銷審議判斷、異議處理結果及原處分，惟訴訟中該採購案業經驗收執行完畢（有被告航警局九十二年五月二十九日航警檢字第○九二○○一三三三七號函及內政部警政署九十二年七月二十二日警署檢字0000000000號函附卷可稽），情事既經變更，故原告變更撤銷訴訟為確認行政處分違法之訴訟，依上揭規定，尚無不合，於程序上應予准許，合先敘明。
三、按「機關辦理採購，對於廠商不得為無正當理由之差別待遇。」、「外國廠商參與各機關採購，應依我國締結之條約或協定之規定辦理。前項以外情形，外國廠商參與各機關採購之處理辦法，由主管機關定之。外國法令限制或禁止我國廠商或產品服務參與採購者，主管機關得限制或禁止該國廠商或產品服務參與採購。
」此觀政府採購法第六條第一項及第十七條規定甚明。又「機關辦理非條約協定採購，得視實際需要於招標文件中規定允許外國廠商參與。」外國廠商參與非條約協定採購處理辦法第五條定有明文。
四、本件原告參與被告航警局委託被告中央信託局所辦理「固定式空運貨櫃檢查儀」採購案，原告認該採購案之採購來源地區，限制中國大陸廠商參與投標，顯有限制競爭，剝奪其參與競標之機會，爰向被告中央信託局提出異議。原告對異議處理結果不服，提起申訴，遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。其起訴意旨略以被告以來源地區世界各國，中國大陸除外方式，允許其他國家之貨品參與投標，而不許大陸之貨品參與，違反ＷＴＯ無歧視之貿易規範準則及我國入世之承諾。本件採購預算已超過公告金額，被告仍以負面表列方式提及特定來源地，違反政府採購法第二十六條規定。被告以來源地區禁止我國廠商提報合法進口之大陸貨品參與投標，違反經濟部公告開放本件大陸貨品進口之法令及政府採購法第六條規定。又在兩岸貿易許可辦法業已開放政府機關以直接方式與大陸地區業者從事買賣貿易情況下，被告仍禁止大陸廠商參與投標，違反本法之規定及依法行政之法則。況本標案屬非條約協定之採購，大陸並無法規限制或禁止我國廠商參與政府採購，我主管機關亦無相關禁止之公告，被告濫以政府採購法第十七條第一項規定排除大陸廠商參與投標，違反禁止恣意之行政法則。被告以標書中未要求之事項及虛構之理由，如現職員警受現行法令之限制無法赴原廠受訓等，排除大陸廠商參與投標，違反政府採購法第六條規定等由。
五、本件原告以中央信託局為被告，是否適法？按「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄比照第四條之規定向原委託機關或其直接上級機關提起訴願」、「經訴願程序之行政訴訟其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關」，分別為訴願法第七條及行政訴訟法第二十四條所明訂。又按政府採購法第四十條第一項規定「機關之採購得洽其他具有專業能力之機關代辦」。原告主張依行政訴訟法第二十五條規定「人民與受託行使公權力之團體或個人，因受託事件涉訟者，以受託之團體或個人為被告」，本案之採購係由航警局委託中央信託局代辦，認中央信託局已有受託行使公權力之事實，當以構成其為本案被告之要件云云；惟按政府採購法係以政府機關、公立學校、公營事業辦理工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等私經濟行政為適用範圍，而航警局依政府採購法所為本案之採購委託，純屬私經濟行政，並非公權力行使之委託甚明，依上揭規定，如對於招標機構即中央信託局之處理結果，有所不服，自應以委託之航警局為原處分機關。原告以中央信託局為被告，於法未合；因訴訟中原告已追加委託辦理本案採購之航警局為被告，故無須再命其補正正確之被告機關，應逕予駁回該部份之起訴。
六、按憲法第七條及行政程序法第六條之平等原則固應拘束行政機關之各種行政行為，惟該原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，行政機關基於憲法之價值體系、立法目的或政策考量，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。是以機關辦理採購，如有正當理由，亦得為差別之對待，此觀政府採購法第六條規定之反面解釋自明。又政府採購法第十七條第一項規定「外國廠商參與各機關採購，應依我國締結之條約或協定之規定辦理」，經查我國目前尚未簽署「世界貿易組織政府採購協定（ＧＰＡ）」，且中國大陸亦非該協定之會員國，此為兩造所不爭，並有內政部警政署劉全原專員詢問經濟部國貿局，該採購案是否可排除中國大陸廠商競標？國貿局由林美杏專員於九十二年二月四日電子郵件覆文附卷可資參佐；我國與大陸目前既尚無任何政府採購之協定或條約，自無所謂應依「‥‥締結之條約或協定之規定辦理」之餘地。而依政府採購法第十七條第二項規定：「前項以外情形，外國廠商參與各機關採購之處理辦法，由主管機關定之。」兩造對於我國與大陸既無政府採購之相關協定，即應適用同法第十七條第二項規定辦理之情，亦不爭執。茲依外國廠商參與非條約協定採購處理辦法（依政府採購法第十七條第二項規定訂定）第五條規定「機關辦理非條約協定採購，得視實際需要於招標文件中規定允許外國廠商參與。」準此，所謂得視實際需要於招標文件中規定「允許」外國廠商參與，自係指辦理採購之政府機關，得斟酌實際需要情形，決定是否允許外國廠商參與。茲本件被告航警局委託中央信託局採購「固定式空運貨櫃檢查儀」，其用途在於中正國際機場查緝違禁走私等物品、加速貨櫃通關，業據被告陳明並有本案相關招標文件附原處分文書卷可稽。被告考量目前臺灣地區走私之毒品、槍械來源以大陸地區最為大宗，倘若採用大陸製之儀器設備，有可能大陸軍火商或毒品藥頭會用各種辦法規避該設備之檢驗，導致無法順利查緝毒品及槍械，有危害國家安全之虞；及目前兩岸政策仍不明確、穩定，兩岸關係時緊時緩，該機器日後之維修及售後服務等是否會造成困難等因素，乃決定於招標文件來源地區規定「世界各國，中國大陸除外」，被告航警局此項考量，乃斟酌國家安全與維修服務等實際需要情形而為決定，並未違背平等原則，亦無不當聯結或違法裁量情事，自應予尊重。又本件係屬政府採購事件，被告依上揭政府採購相關法令，經考量上述實際因素後，排除大陸地區之產品，此與原告所代理產品是否屬經濟部公告開放之大陸進口貨品無涉；綜上以觀，原告主張被告以來源地區世界各國，中國大陸除外方式，允許其他國家之貨品參與投標，而不許大陸之貨品參與，認違反ＷＴＯ無歧視之貿易規範準則及我國入世之承諾、違反政府採購法第六條、第二十六條規定；違反經濟部公告開放本件大陸貨品進口法令；違反依法行政、禁止恣意之行政法則云云，容非可採。
七、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。原處分認事用法，並無違誤，原告起訴請求確認原處分違法，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零七條第一項第十款，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日
書記官 吳芳靜